[ 張紅圈 ]——(2010-12-30) / 已閱16199次
司法監督制度是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動進行審查，以糾正違法活動并對由此給公民、法人或其他組織的權益造成的損害給予相應補救的法律制度。它能對具體的社會關系、矛盾和利益沖突進行監督，能夠把社會實踐經驗和法律的發展走向、糾偏矯正聯系在一起，作出正確的裁判。把抽象行政行為排除于行政訴訟范圍之外，大大削弱了司法監督在國家監督中的作用。
此外，司法監督能使法律得到統一的適用。司法監督機關是專門負責操作和應用法律的機關，具有操作和 應用法律的專業技術，由其對抽象行政行為進行審查，會從法律體系的整體上考慮抽象行政行為是否合法，而不會只考慮作出該行為的專門行政機關所適用的法律，最易及時覺察各層次、各種類法律、法規、規章等規范性文件之間，是否以及何處有矛盾與沖突，正確作出裁判。因此，將抽象行政行為納入到行政訴訟范圍，由人民法院對抽象行政行為進行司法審查，是統一法律的適用，協調法律的一致，維護我國社會主義法制的統一所必需的。
再者，司法監督可以產生很好的監督效果。這是因為：第一，法院以獨立公正的第三者身份來裁決行政機關與公民或組織之間的糾紛，可以客觀公正地實施救濟。這里的“獨立、公正的第三者身份”意味著司法機關與行政糾紛的雙方當事人沒有任何利益上的牽連，處于相對超脫的地位，它只服從法律，對法律負責[14]。第二，訴訟救濟有一系列嚴格公正的程序，而這可以保障人民法院公正合理地裁決行政爭議，防止法官在審理行政案件過程中的偏私，有效杜絕行政領域中不嚴格依法裁判的現象，使訴訟救濟的有效性得以充分實現。第三，訴訟救濟由司法機關代表國家實施，它以國家強制力為保障。訴訟救濟的實際價值決定了如果沒有訴訟救濟的存在，其他非訴訟救濟途徑就不可能有效地發揮作用。第四，司法審查機關有權在弄清事實的基礎上適用法律，作出相應的判決，司法判決具有最終的法律效力，除了審判機關通過二審或審判監督程序作出變更外，其他任何機關都無權變更，判決必須得到執行。所以，司法監督最可能獲得信任并及時給予受害者損失賠償，當行政相對人的切身權利(益)受到實際侵害時，一般會將行使訴訟權利列為首選。同時對行政機關來說，通過司法監督對合法的行政規章以司法判決的形式加以肯定，以國家司法權保障并強化行政機關的行政立法權威，對不合法的行政規章經過公開、公正的程序及時得以糾正，增加行政機關工作的透明度，也使其他行政機關及工作人員引以為戒，促使行政機關及工作人員依法行政。
行政訴訟法實施21年來，隨著法院受理行政案件的數量越來越多，司法對行政的監督范圍日漸擴展，監督力度也不斷加大，法院的地位和權威越來越高。從目前的司法力量來說，全國各級法院都已經建立、健全了行政審判機構，完善了行政審判制度，積累了相當豐富的行政審判經驗，具備了更強的行政審判能力，可以公正、高效地處理更多的重大、復雜、疑難的行政案件。因此，法院完全有能力審查規章以下的抽象行政行為。
(四) 行政復議法為行政訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎
我國行政復議法第7條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：(1)國務院部門的規定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；(3)鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院各部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理” ①。由此可見，復議機關對于國務院各部門和地方各級政府作出的行政規章以下的行政規定均可以進行審查。盡管這種審查不叫司法審查，但它是對司法審查制度的一種隱含。在我國，對行政規定的行政復議制度是對抽象行政行為進行司法審查的雛形，行政相對人對審查行政規定后作出的復議決定不服，可以提起行政訴訟。所以，把規章以下的抽象行政行為納入行政訴訟范圍，實質上是行政復議和行政訴訟在立法上的銜接與繼續。行政復議制度在實踐層面就如何審查抽象行政行為積累了一定的寶貴經驗，為法院實施對抽象行政行為的司法審查鋪平了道路。
(五) 國外司法審查制度為我們提供了有益的借鑒
借鑒西方國家的有益經驗，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，是我國行政訴訟制度發展的必然趨勢。相對人可以直接對抽象行政行為提起訴訟，實現事前救濟，可以避免事后無法救濟的可能性，同時也符合訴訟經濟的原則。賦予行政相對人對抽象行政行為的起訴權，可以更大程度和更大范圍地保護相對人的合法權益。法院對具體行政行為的合法性審查只能保護提起訴訟的相對人，而法院對抽象行政行為的審查，可以保護所有可能或己經受到該抽象行政行為侵害的相對人。而且西方國家在司法審查的原則、范圍及標準等方面都有比較明確的規定，這為構建我國抽象行政行為的司法審查制度提供了有益的借鑒。
結 語
隨著抽象行政行為的數量逐漸增多，現實中違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重，而看似完備的抽象行政行為的法律監督機制，缺乏原動力和實效，難以發揮應有的作用。為了及時解決抽象行政行為引發的各類爭議，有效地監督抽象行政行為，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身性質決定的，也是改變抽象行政行為違法現狀，貫徹依法行政原則的需要。現行《行政訴訟法》禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當的抽象行政行為，只能增加受到侵害的當事人糾正違法抽象行政行為的成本。司法實踐中，法院對于當事人的個案救濟，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。從長遠和終極目標看，只有將全部的抽象行政行為都納入到行政訴訟范圍，并且賦予人民法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根本上扭轉抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局面，才能維護法制統一。但是，考慮到目前我國的行政法制現狀和社會承受力等因素，將規章以下的抽象行政行為通過修改《行政訴訟法》的方式納入到行政訴訟的范圍，在現階段比較可行，并且能夠真正達到保障公民、法人或其他組織合法權益和監督行政機關依法行政初衷和目的。
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作者簡介：河南仰天律師事務 張紅圈律師，從事10年法官、8年律師工作以來，依法維護了大量房地產、合同糾紛、侵權賠償、知識產權等糾紛當事人的合法權益。同時先后為洛陽新安電力集團、河南第二火電建設公司等數十家大中型企業提供綜合法律服務，并受聘于河南國有資產監督委員會等多個政府機關、事業單位和高等院校，為其正確決策和日常工作提供專家咨詢和法律論證。
聯系方式 ： 13598873776
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