[ 周勇 ]——(2011-1-17) / 已閱14078次
檢察機關扣押、凍款、處理涉案款物制度的完善
周勇
檢察機關對扣押、凍結、處理涉案款物的做法，不僅影響到案件的辦理質量，還直接牽涉到當事人、涉案單位的合法權益，影響到檢察機關的執法公信力和形象，為此最高人民檢察院為完善人民檢察院扣押凍結款物工作，多次對《扣押凍結款物工作規定》進行修改和完善。
2010年4月7日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第三十三次會議通過的《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》，在2006年制定的《人民檢察院扣押、凍結款物工作規定》的39條，增加至54條。其中，新增條文13條，作出重要修改的條文近20條，另有多個條文作了文字修改，未作修改的僅7個條文。《工作規定》進一步完善和規范檢察機關扣押、凍結、保管、處理涉案款物的各個程序；增加監督制約的途徑，強化對扣押、凍結、處理活動的監督制約；修改完善偵查終結報告、不起訴決定書、起訴書等相關文書的內容要求，強調扣押、凍結、保管、處理涉案款物活動都應當有文書記載，提高扣押、凍結活動的透明度；擴大當事人在檢察機關扣押、凍結、處理涉案款物工作中的知情權、投訴權，增強當事人對扣押、凍結、處理涉案款物工作的監督力度，突出對當事人及有關利害關系人的權利保護等。該規定對檢察機關扣押、凍結、處理涉案款物作出了較為完善的規定。
司法實踐中，一些檢察院違規違法扣押凍結涉案款物的現象仍時有發生。因此，加強對扣押凍結涉案款物的管理，已成為檢察機關一個不容忽視的問題。筆者結合檢察機關2009年開展的對扣押凍結處理涉案款物專項檢查活動，談一談檢察機關扣押、凍結、處理涉案款物存在的問題及制度完善幾點建議
一、檢察機關在扣押凍結處理涉案款物方面存在的問題
（一）扣押、凍結涉案款物與追繳贓款財物的性質和做法不嚴格分。2009年6月最高人民檢察院決定在全國檢察機關組織開展直接立案偵查案件扣押、凍結、處理涉案款物專項檢查工作，我院從 6月至12月，按照的規定開展專項檢查活動。在專項檢查活動上報扣押、凍結涉案款物的數據時，對偵查階段認定的犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的金額，通知其本人或家屬交在我院的涉案款是否屬于扣押凍結款有爭議，經請求上級院，我院在統計表中將這部分列入了扣押款項內。也就是將追繳的涉案款等同于扣押款物。本人認為這種理解不妥，理由是扣押、凍結的款物與案件之間具有密切關系，能夠對案件起到證明作用，證明違法犯罪行為的發生以及違法犯罪行為的嚴重程度，扣押、凍結的主要目的在于取得和保全證據，防止其被毀壞或隱匿。與案件無關的物品偵查機關不得扣押、凍結，正是扣押、凍結款物具有證據價值，司法機關才有權對其采取查封、扣押、凍結的強制措施。而追繳的法律含義是指公安司法機關依法對違法所得的一切財物勒令繳回。
（二）案件未結，扣押款物先交財政。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》規定（一）對作為證據使用的實物，應當依法隨案移送。對不宜移送的，應當將其清單、照片或者其他證明文件隨案移送，不得以未移送贓款贓物為由，拒絕受理案件。（二）偵查機關凍結在金融機構的贓款，應當向人民法院隨案移送該金融機構出具的證明文件，待人民法院作出生效判決后，由人民法院通知該金融機構上繳國庫，該金融機構應當向人民法院送交執行回單。（三）查封、扣押的贓款贓物，對依法不移送的，應當隨案移送證據清單、照片或者其他證明文件，待人民法院作出生效判決后，由人民法院通知查封、扣押機關上繳國庫，查封、扣押機關應當向人民法院送交執行回單。據了解很多檢察院不嚴格依照上述規定執行，在案件還在偵查階段，為緩解辦公經費的不足，就將所扣押、凍結、追繳的涉案款物上繳國庫。
（三）收繳違紀、違反行政法規的資金，不移送有處理權的部門處理，直接上繳財政。高檢院在扣押凍結處理涉案款物中規定，對違紀、違反行政法規資金，應當移送相關部門處理。但在司法實踐中，有的檢察院將違紀、行政法規資違反金直接上繳財政。其原因在于以前檢察機關的經費主要依靠地方財政撥給，中央、省級財政撥給檢察機關的經費不能保障檢察機關正常的工作。如某基層檢察院每年各項支出需150萬元，中央、省級財政撥給檢察機關的經費只有30萬元，缺口120萬元，而地方財政一般是按照上繳數來撥給檢察機關經費。
（四）不按規定向法院移送扣押物，主要表現在公訴部門對公安機關辦理的案件，不按規定隨案向法院移送扣押物，近年來，我們在對扣押物品清理中發現，公訴部門在對公安機關隨案移送的扣押物，在起訴時，沒有隨案移送有三起，法院在判決時由于不知有扣押物，未在判決書中對扣押物的處理作出判決。被告人到找后，檢察機關才同法院協商，移送法法院，法院只得以裁定的方式對扣押物的處理作出判決。
（五）法院判決書中，多數未對檢察機關扣押款物的處理作出判決，我們對2004年至2010年某檢察機關辦理的90余起貪污、賄賂案件的判決進行了審查，發現法院在判決中認定了犯罪數額，而對檢察機關在偵查、審查起訴階段扣押的款物，沒有按照相關規定上繳國庫的數額，也沒有通知查封、扣押檢察機關機關上繳國庫。檢察機關從未向人民法院送交執行回單。由于法院未在判決中作出扣押機關上繳國庫的數額，檢察機關一般都是將扣押、收繳款全額上繳，沒有按法院判決書中認定的犯罪數額上繳。近年來就出現一些被告人及親戚要求檢察機關退還法院判決書未認定部分。
（六）不按規定，每案上繳，而是集中上繳財政。扣押款保管的財務部門雖然按規定將所有扣押、收繳的涉案款項全部上繳財政，但沒有做到“一案一清，一事一清”，而是將不同案件中扣押、收繳的不同性質案款，或者是同一案件中不同當事人退出的案款一并上繳財政；處理扣押、收繳款時不是根據反貪、反瀆等自行偵查部門呈報檢察長決定的處理扣押款，而是直接根據院領導的決定，處理扣押款物。
（七）偵查人員不按規定，及時將扣押款物移送辦公室保管。筆者在清理檢查扣押款物中，發現了6起法院已作終審判決的案件，偵查人員在偵查時不按規定，及時將扣押款物移送辦公室保管。
（八）調取涉案單位的會計憑證，案結后不及時歸還如某檢察院。
（九）反貪、反瀆部門扣押凍結案款后，不認真制作或填寫法律文書、清單，從案卷中難以看出扣押款物的去向；或財務收據不入卷，或由于偵查、公訴程序上的因素，使扣押凍結法律手續與財務手續不對接，造成卷宗材料和財務上的混亂；
二、扣押、凍款、處理涉案款物的制度完善建議
（一）我國對于扣押、凍結款物的處分沒有形成一個完備的體系，用詞用語缺乏嚴謹性表現在司法實踐中“贓款贓物”、“違法所得”使用泛濫；“追繳”、“扣押”、“凍結”、“責令退賠”、“沒收”、“上繳國庫”等一系列用語沒有規范化的解釋。建議在修改刑事訴訟法作出相應規定，在刑事法未修改前建議兩高、公安部及時聯合制定一部有關扣押凍結處分涉案款物的司法解釋。
（二）加強教育提高檢察人員對加強扣押凍結款物管理的思想認識。各級院要從規范執法行為入手開展對干警的教育，要求檢察人員從保護人權的高度去認識違規違法扣押凍結涉案款物的危害性，強化人權意識、服務意識和大局意識，堅持嚴格執法、規范執法、文明執法。要嚴格遵守我國刑訴法和《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》，嚴禁初查過程中查封、扣押、凍結初查對象的財產。在辦案中嚴禁超范圍扣押凍結當事人款物，對與案件無關的款物，決不扣押和凍結，應退還當事人的要及時按法律規定退還，以保護當事人的合法權益。
（3）要嚴格執行扣押凍結款物的程序。檢察機關財務、偵查、公訴等部門要加強協調配合，嚴格按照高檢《工作規定》和省院的規定扣押凍結保管扣押凍結款物，做到一案一清，一事一清，對扣押凍結款物的名稱、種類、數量等特征要逐案逐項詳細登記，移交財務，要數據準確，列有明細，往來票據手續要入賬和裝卷，做到財務和卷宗相映相符，隨時備查。為確保扣押款物的安全，要加強對扣押款物的管理。應嚴格實行涉案扣押款物與保管款物相分離原則，設立設立扣押款物專用帳戶和贓物庫，落實專人管理。對扣押的款物，應在扣押后3日內移送保管部門保管。對貴重物品、大宗物品的扣押處理，：必須有嚴格手續，必須經過檢察長批準，必須及時全數交保管部門；嚴禁辦案部門截留、使用，嚴禁辦案部門私設賬款。同時，建立涉案款物檔案。通過一案一檔的形式建立涉案款物檔案，就每案每筆扣押和處理的款物手續，在審查后入庫，在出庫時依存檔情況驗收。入檔的材料主要有立案決定書、扣押決定書、扣押清單、扣押物品的領導審批件、處理決定書、處理物品的領導審批件、財務手續及扣押和發還款物筆錄、照片、錄像等。
（4）強化檢察機關的內部監督。檢察機關紀檢監察部門應切實發揮作用，要對扣押凍結涉案款物處理進行全程監督，發現問題要及時指出和監督糾正，對違法違紀人員要堅決處理。同時可根據扣押凍結涉案款物的程序特點建立起完善的管理監督制度，并在實踐中不斷強化監督管理。要充分發揮各業務部門的監督作用，按照“一崗雙責”的要求，由主管檢察長與各業務部門負責人簽訂目標責任書，明確各業務部門負責人在本部門內部執法辦案監督工作中的責任，充分發揮內部兼職紀檢監察員的作用，加強業務部門自我監督。上級檢察機關也應加強對下級檢察機關扣押凍結涉案款物的專項檢查力度，還要以檢查結果為依據，注重調研，進一步健全相關工作制度。
（5）建立扣押、凍結款物的決定的審批程序，反貪、反瀆部門對認為需要扣押凍結款物的，不能由反貪局、反瀆局和分管檢察長決定就執行，而應當建議審批程序，反貪、反瀆認為需要扣押、凍結款物，要送偵查監督部門審查決定，偵查監督部門作出決定后，報上一級檢察院偵查監督部門備案。
（6）建立處理涉案款物決定上提一級的程序。近年來，檢察機關在處理涉案款物方面存在的問題，從高檢通報的在處理涉案款物方面的違法犯罪案例，其主要原因是監督制約不力，多數決定是檢察長作出的。為加強對檢察機關自身的監督制約力度，改變這種下級不敢監督的狀態，應當建立處理涉案款物決定上提一級的程序，將對涉案款的上繳國庫，統一到省級。如甘肅省檢察院出臺的《甘肅省檢察機關涉案款物管理辦法(試行)》，意味著將對扣押凍結款物實行集中統一由省檢察院管理的規定。
