[ 胡林 ]——(2011-3-26) / 已閱14056次
建立人民調(diào)解與訴訟調(diào)解協(xié)調(diào)機制 努力化解社會矛盾
任何社會都存在糾紛，而糾紛的妥善解決是社會運轉(zhuǎn)的內(nèi)在需要。調(diào)解是我國社會糾紛解決機制的寶貴經(jīng)驗和優(yōu)良歷史傳統(tǒng)，被成功地實踐了數(shù)千年，對社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它以“和諧”為價值目標(biāo)，是民間和司法程序重要的糾紛解決手段，具有極強的社會適應(yīng)性和糾紛處理策略正當(dāng)性。
在訴訟爆炸的今天，審判外的替代性糾紛解決機制已成為無法回避的課題。人們在解決民事糾紛方面對民事訴訟的依賴和訴訟意識的變化使我國實際上進入了“訴訟時代”。①在訴訟外，探討糾紛的多元化解決方式，已成為各級政府改革方向，而人民調(diào)解以其合意性與便捷性，在審判外糾紛解決機制中始終居于顯著地位。如何最快地解決社會矛盾，最在限度地把問題解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，有必要建立起人民調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的協(xié)調(diào)機制。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》后，如何使人民調(diào)解與訴訟制度相協(xié)調(diào)，已成為重要的理論和實踐問題。
一、當(dāng)前人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的現(xiàn)狀
人民調(diào)解又稱訴訟外調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、政策和社會公德為依據(jù)，對產(chǎn)生民間糾紛的雙方當(dāng)事人進行斡旋、勸說，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的活動。按照《人民調(diào)解法》的要求，我國的人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進行工作。由于人民調(diào)解具有解決糾紛的便捷高效、解決糾紛成本低、解決糾紛的徹底性②等特點，人民調(diào)解工作在化解民間糾紛，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)群眾自治及基層民主政治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但同時，我國當(dāng)前的人民調(diào)解工作也暴露出了一系列問題：專職調(diào)解員數(shù)量少，缺乏專業(yè)性調(diào)解委員會來處理行業(yè)矛盾，與政法部門溝通銜接不夠。尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展以及各種利益關(guān)系的調(diào)整，出現(xiàn)了許多新的社會矛盾糾紛，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化。
訴訟調(diào)解即法院調(diào)解，是指人民法院的審判人員按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，以雙方當(dāng)事人自愿為前提，組織當(dāng)事人協(xié)商解決民事糾紛的一種訴訟活動。訴訟調(diào)解是我國訴訟程序中特有的一種制度，也是我國法院結(jié)案的重要方式之一，我國民事訴訟法、刑事訴訟法以及行政訴訟法都對此作了相應(yīng)的規(guī)定。其主要優(yōu)點是：調(diào)解具有較為規(guī)范的程序；法官作為調(diào)解的主持人員具有較為專業(yè)的法律知識，大大增強了調(diào)解的合法性和可操作性；其達成的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行的效力。同時它也存在一定的弊端：“調(diào)審合一”的現(xiàn)狀使“以判壓調(diào)”、“久調(diào)不判”的情況無法絕對避免，當(dāng)事人調(diào)解的自愿性降低；訴訟調(diào)解沒有同訴訟當(dāng)事人所在地的人民調(diào)解組織構(gòu)成有效的聯(lián)動；對當(dāng)事人雙方惡意串通調(diào)解，因法官對當(dāng)事人缺乏了解而難以做到徹底的防范。
二、建立兩種調(diào)解協(xié)調(diào)機制的必要性
一個完善的糾紛解決機制，應(yīng)該是能充分發(fā)揮訴訟內(nèi)外機制的作用，形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持，共同致力于糾紛解決的有機體系，而目前這個體系尚未形成。人民調(diào)解與訴訟調(diào)解各自為陣，相當(dāng)一部分糾紛經(jīng)人民調(diào)解達成協(xié)議后，仍會進入訴訟程序，不僅浪費當(dāng)事人的時間和精力，同時也是對司法資源的嚴重浪費，更不利于人民調(diào)解制度自身的發(fā)展。因此，在兩種調(diào)解之間建立起協(xié)調(diào)機制，就成為完善糾紛解決機制的重要課題。所謂“協(xié)調(diào)機制”，就是指要使得人民調(diào)解以及行政調(diào)解能夠具備有效性，其最低限度應(yīng)該是能夠使得人民調(diào)解的過程具備有效性，而不是現(xiàn)在這樣的可有可無的狀態(tài)。
（一）是有效化解社會矛盾、促進社會和諧的需要
當(dāng)前，我國政治穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾安居樂業(yè)，總體形勢較好，但同時，隨著改革的深化，利益關(guān)系的調(diào)整，生產(chǎn)、生活方式的改變，由各種原因引發(fā)的矛盾糾紛不斷增多。正確處理人民內(nèi)部矛盾，利用調(diào)解的方法化解矛盾糾紛，依法維護糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護社會公平和正義，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、實現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨至關(guān)重要。國家提出和諧社會的治國理念，要求社會糾紛解決機制化解糾紛的功能要充分顯現(xiàn)。從宏觀上看，保持社會的和諧穩(wěn)定涉及兩個方面的內(nèi)容：一方面是妥善處理人民內(nèi)部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾；另一方面是警惕國際國內(nèi)敵對勢力的滲透破壞。③對于前者而言，要實現(xiàn)長治久安的社會局面，需要建立一套有序的糾紛解決程序，即由訴訟和訴訟外糾紛解決機制共同組成的運作順暢的糾紛解決機制，減少和防止糾紛的擴大和激化。在新的形勢下，應(yīng)充分利用人民調(diào)解與訴訟調(diào)解兩種調(diào)解方式的優(yōu)勢，采取積極措施，促使訴訟調(diào)解與人民調(diào)解處于良性互動狀態(tài)，有利于維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。
（二）是提高人民調(diào)解質(zhì)量、規(guī)范人民調(diào)解的需要
由于我國當(dāng)前人民調(diào)解組織是建立在村民委員會和居民委員會之下的一種群眾性組織，多數(shù)基層調(diào)解人員由退休職工或年長的村民、居民擔(dān)任，文化程度偏低，法律政策和業(yè)務(wù)水平欠缺，難以熟練運用法律、法規(guī)調(diào)解糾紛，在一定程度上，損害了調(diào)解的公正性和合法性，不利于保護和實現(xiàn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也難以使雙方當(dāng)事人心服口服，④不能適應(yīng)當(dāng)前新形勢下調(diào)解工作的需要。加之當(dāng)前社會矛盾具有較強的專業(yè)性、行業(yè)性特點，更加要求人民調(diào)解員具有較高的法律素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)。建立起人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的協(xié)調(diào)機制，形成人民法院對人民調(diào)解委員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度、基層法院及其派出法庭的審判業(yè)務(wù)法官或?qū)ｉT的訴訟調(diào)解人員對人民調(diào)解員的法律專業(yè)水平進行指導(dǎo)的制度。這同時也是《人民調(diào)解法》中“基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的內(nèi)在要求。各級人民法院應(yīng)制定培訓(xùn)計劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經(jīng)驗的審判人員定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。有了人民法院對人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，能在一定程度上起到提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，規(guī)范人民調(diào)解過程中一些不規(guī)范行為。
（三）是減輕法院辦案壓力、提高辦案質(zhì)量的需要
隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和各種利益的調(diào)整，各種矛盾糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點，訴訟爆炸現(xiàn)象在我國已經(jīng)初現(xiàn)征兆，各類糾紛如潮水般涌入法院。20年來，全國法院每年受理的第一審民事案件幾乎增加了幾十倍，在法官數(shù)量增加不多的情況下，法院擔(dān)負的審判任務(wù)非常艱巨，幾乎不堪重負。⑤法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯。人民調(diào)解和訴訟調(diào)解互動機制，可為法院減輕大量的案件負擔(dān)，使法院集中精力解決法律上的疑難案件，提高裁判的質(zhì)量。如果不重視訴訟調(diào)解與人民調(diào)解，法院將勢必被淹沒于訴訟的汪洋大海。訴調(diào)對接不僅有分流訴訟，減輕法院壓力，緩解執(zhí)行難的頑疾，更加重要的是增加了當(dāng)事人解決糾紛的民主性和協(xié)商性，有利于培養(yǎng)和促進社會自治與糾紛解決的生態(tài)平衡。在已經(jīng)實施了訴調(diào)對接以及與訴調(diào)對接相類似地司法制度的地方，已經(jīng)開始初見成效。例如，“浙江省諸暨市楓橋法庭構(gòu)建的大調(diào)解格局，為當(dāng)?shù)厣鐣伟驳牧夹园l(fā)展“調(diào)"出一片新天地。2001年1月至2004年10月，楓橋鎮(zhèn)各級調(diào)解組織共調(diào)處糾紛1083件，調(diào)解成功率達95％，楓橋法庭受理案件數(shù)呈逐年下降趨勢，今年前10個月，共審理案件459件，同比下降31．3％"⑥,由此可以看出，訴調(diào)對接以及相類似地糾紛解決方在遇到案件不斷增多而審判力量又相對不足的時候，把一部分適合的案件導(dǎo)入訴調(diào)對接的程序，可以收到分流案件、減輕法院壓力的效果。
建立兩種調(diào)解協(xié)調(diào)機制的構(gòu)想
（一）加強溝通，形成信息共享、相互配合的機制
建立人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的協(xié)調(diào)機制，要求各級人民法院尤其是基層人民法院加強與當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會的溝通與聯(lián)系。在法院內(nèi)部，成立專門的人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)部門，負責(zé)與當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，同時形成對人民調(diào)解委員會工作的常規(guī)性業(yè)務(wù)指導(dǎo)。法院的人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)部門與當(dāng)?shù)馗魅嗣裾{(diào)解委員會建立起人民調(diào)解工作信息共享平臺，人民調(diào)解委員會將其調(diào)解的每一起民事糾紛錄入信息共享平臺，一旦經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的案件進入到人民法院進行訴訟，人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)部門可以直接從信息共享平臺對人民調(diào)解工作的具體情況進行調(diào)取。對于經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解過的案件，法院可在審理前向有關(guān)的人民調(diào)解委員會了解糾紛形成的淵源、當(dāng)事人的情況等，以便對癥下藥。
作為人民調(diào)解委員會，在給當(dāng)事人進行調(diào)解過程中，應(yīng)及時有效地給當(dāng)事人講述法律知識，闡述調(diào)解工作的必要性，消除當(dāng)事人進入訴訟階段的可能性。同時，法院也應(yīng)依法支持調(diào)解委員會開展工作。當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。對人民調(diào)解達成協(xié)議，雙方當(dāng)事人向法院申請確認效力的，法院在對人民調(diào)解協(xié)議進行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，除非查明調(diào)解協(xié)議有違反法律強制性規(guī)定或違反自愿原則，否則應(yīng)依法確認其效力。這樣，一方面增強了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，民間自治得到國家公權(quán)的有力支持，另一方面，減輕了法院的辦案負擔(dān)。
（二）設(shè)立訴前強制調(diào)解制度
訴前強制調(diào)解指通過修改民事訴訟法，規(guī)定一定類型的案件在起訴法院之前必須經(jīng)過調(diào)解程序，由人民調(diào)解委員會就當(dāng)事人之間爭議的民事法律關(guān)系或權(quán)利在未起訴前，從中調(diào)停排除，促使達成合意，以避免訴訟的程序。我國當(dāng)前的民事案件受理條件是《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實、理由；屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。該法第一百一十一條規(guī)定人民法院對符合本法第一百零八條的起訴，必須受理。可見，我國沒有建立訴前強制調(diào)解制度，只要是符合上述受理條件的案件均直接進入了訴訟程序，而未強調(diào)必須經(jīng)過人民調(diào)解。
設(shè)立訴前強制調(diào)解制度可以有效地緩解法院審判壓力，促進審判合理化，避免“以判壓調(diào)”的情況出現(xiàn)；同時，可以有效地引導(dǎo)當(dāng)事人積極地通過人民調(diào)解的方式來處理雙方爭議，中國自古傳統(tǒng)是民不喜訴，如果能將當(dāng)事人的糾紛通過人民調(diào)解的方式解決而不是法院訴訟的方式處理，能更好地起好案結(jié)了事、社會和諧的效果。由于人民調(diào)解同法院訴訟相比具有不收費的特征，通過人民調(diào)解處理爭議能在一定程度上為當(dāng)事人節(jié)省開支。
訴前強制調(diào)解與審前調(diào)解不同。審前調(diào)解指當(dāng)事人起訴后，開庭審理前由法官主持所進行的調(diào)解，代表國家為美國。審前調(diào)解本質(zhì)上也是一種訴前和解制度，有著一定的借鑒價值，然而，由于它的良好運作需要一系列相應(yīng)制度和措旋的配套和支持，如須重新劃分民事訴訟中的法官職能，分成準備法官和庭審法官；須重組法院的調(diào)解組織；須設(shè)立庭前會議制度等，而這些條件在我國的司法實踐中尚不具備改革的可行性。設(shè)立調(diào)解作為訴訟程序的前置程序，案件不經(jīng)調(diào)解不得起訴。調(diào)解成立，調(diào)解協(xié)議具有生效判決的法律效力；調(diào)解不成立，則由人民調(diào)解委員會出具相關(guān)調(diào)解證明，作為法院立案依據(jù)。
設(shè)置訴前強制調(diào)解制度是為了減輕法院負擔(dān)，但不是所有民事糾紛都必須訴前強制調(diào)解，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的案件范圍，應(yīng)主要考慮案件性質(zhì)、案件金額、復(fù)雜程度。比如，對于起訴到法院的離婚案件，應(yīng)指引當(dāng)事人先到雙方經(jīng)常居住地的村委會或居委會的人民調(diào)解委會員申請人民調(diào)解，在人民調(diào)解委員會確實調(diào)解不好的情況下，憑人民調(diào)解委員會出具的調(diào)解證明到法院進行起訴。訴前強制調(diào)解應(yīng)主要考慮雙方當(dāng)事人在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、具有人民調(diào)解基礎(chǔ)的案件。
（三）形成訴中共同調(diào)解機制
在案件由人民法院受理進行審判程序后，承辦法官一般都會在征詢雙方當(dāng)事人后對案件進行調(diào)解，這是我國當(dāng)前人民法院審判工作的切實需要，也是貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的具體體現(xiàn)。在該階段的調(diào)解工作中，承辦法官應(yīng)及時通過人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)部門同案件當(dāng)事人所在地的人民調(diào)解委員會取得聯(lián)系，邀請人民調(diào)解員參與到訴訟中的調(diào)解工作中。
西方國家主持法院附設(shè)調(diào)解的主體通常有退休法官、相關(guān)行業(yè)專家或法院的輔助人員。就我國而言，大部分案件只能由法官或法官助理主持調(diào)解程序，但就利用社會力量主持調(diào)解程序而言，最理想的主體莫過于現(xiàn)有的人民調(diào)解員。人民調(diào)解員與來自社會其他階層的人士相比，具有獨特的組織優(yōu)勢和社會資源優(yōu)勢。法官在案件審理過程中可以根據(jù)個案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調(diào)解員調(diào)解，也可確定由人民調(diào)解員與審判員共同調(diào)解。這一制度的實質(zhì)是讓人民調(diào)解員與案件承辦人相互配合，對案件進行調(diào)解，將人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決機制與訴訟糾紛解決機制熔為一爐,二者互為補充。人民調(diào)解得以規(guī)范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當(dāng)軟化，應(yīng)該說這是公正與效益相結(jié)合的有效機制。
（四）建立訴后調(diào)解反饋體系
建立訴后調(diào)解反饋體系，監(jiān)督聯(lián)合調(diào)解的質(zhì)量和效果。首先，對涉及人民調(diào)解的案件審理終結(jié)后，應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的人民調(diào)解委員會。一方面，就人民調(diào)解委員會在人民調(diào)解過程中的好的方面予以肯定，對發(fā)現(xiàn)的問題提出司法建議，促進人民調(diào)解工作的進一步發(fā)展。另一方面，對于案件當(dāng)事人在訴訟中達成調(diào)解協(xié)議的，由人民調(diào)解委員會負責(zé)做好調(diào)解回訪工作，督促當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。對于相鄰權(quán)、道路交通事故、勞動爭議等多發(fā)易發(fā)糾紛的案件，應(yīng)當(dāng)將訴訟調(diào)解向后延伸，實現(xiàn)調(diào)解回訪與息訴罷訪相結(jié)合，及時消除不和諧苗頭，鞏固調(diào)解成果，真正實現(xiàn)案結(jié)事了。⑦其次，定期對人民調(diào)解與訴訟調(diào)解相銜接的程序問題、實際效果、存在問題等進行分析，就運作質(zhì)量進行反饋，總結(jié)經(jīng)驗，不斷改進，促使人民調(diào)解工作質(zhì)量的提高和兩者的有效銜接。第三，法院在設(shè)置目標(biāo)管理考核指標(biāo)時，可將對人民調(diào)解工作指導(dǎo)的工作量、邀請人民調(diào)解員參與訴中調(diào)解的案件數(shù)等，納入法官審判質(zhì)量效率管理制度，落實獎勵，調(diào)動法官的積極性。
四、結(jié)語
美國學(xué)者埃里克森在其《無需法律的秩序》一書中的最末一句告誡說：“法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界"。⑧ 在今天，人們已經(jīng)充分認識到訴訟審判所能處理解決的糾紛其實是極其有限的，而且在高度專門化、技術(shù)性的訴訟程序中使糾紛真正妥善的解決往往不易獲得。探索實現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機結(jié)合，更符合公正和效益的司法價值取向。訴訟調(diào)解與人民調(diào)解協(xié)調(diào)機制符合世界范圍內(nèi)興起的多元化糾紛解決機制潮流，符合我國的法律文化傳統(tǒng)，符合“公正與效率”的工作主題，符合基層法院的審判實際，符合司法制度現(xiàn)代化改造的時代要求。作為糾紛解決主體和正義最后一道防線的人民法院，在立足于現(xiàn)實條件的基礎(chǔ)上，借鑒域外成熟的經(jīng)驗，積極探索訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對接，在整合資源、減輕法院負擔(dān)、社會糾紛解決等方面取得了明顯成效，是構(gòu)建和諧社會的創(chuàng)新舉措。雖然我國有著歷史悠久的非訴訟解決傳統(tǒng)，但訴訟調(diào)解與人民調(diào)解協(xié)調(diào)機制畢竟尚屬新事物，其中仍有不少問題值得思考，需要從實踐到理論，理論升華后再指導(dǎo)實踐的反復(fù)過程中得到完善。我們堅信，只要對現(xiàn)行機制進行完善和必要的改革，通過立法保障，并取得社會各界的支持，兩種調(diào)解協(xié)調(diào)機制一定能夠在定紛止?fàn)帯?gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮強有力的作用。
因此，必須加強訴訟調(diào)解與人民調(diào)解協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，以便把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、適用法律技術(shù)含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，使法官有充足的精力做到“疑案精審”。
注釋：
①張衛(wèi)平著：《我國替代性糾紛解決機制的重構(gòu)》，載《法律適用》2005年第2期，第15頁。
②李威．我國人民調(diào)解發(fā)展勢頭迅猛．中國法院同．2005年2月24日www．chinacourLorg。
③沈恒斌．多元化糾紛解決機制原理與實務(wù)【M】．廈門：廈門大學(xué)出版社，2005．16。
④傅華伶．后毛澤東時代中國的人民調(diào)解制度．載強世功。調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究．法制出版社2001年版第320頁。
⑤肖揚著：《讓“東方經(jīng)驗”重放光彩》，載《判解研究》2004年第5輯，第2頁。
⑥黃獻安、費小余：《“楓橋經(jīng)驗”薪火相傳一一記諸匪市楓橋人民法庭》，載2004年11月21日《人民法院報》。
⑦最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》的通知。
⑧[美]羅伯特•C•埃里克森．無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛[M]．蘇力譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，2003．354。
〔作者簡介：胡林，男，湖南省臨澧縣人民法院〕
