[ 洪碧華 ]——(2011-4-10) / 已閱39176次
當前我國基層法治建設存在的問題與對策
洪碧華
1997年，江澤民同志在黨的十五大提出：“依法治國，建設社會主義法治國家。”把法治確定為治國理政的基本方略。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，為我國的法治進程指明了方向。2010年，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會提出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展社會主義民主政治，加快建設社會主義法治國家，鞏固和壯大最廣泛的愛國統一戰線。”黨中央提出依法治國方略已有十三年，但是與發達國家的法治建設相比，我國的社會主義民主法治仍然存在較大差距，需要加快建設，努力推進法治化進程。
一、我國基層法治建設存在的主要問題
（一）公民法律素質有待提高
基層群眾大多數文化水平較低，民主法制意識欠缺，法治觀念淡薄。有的人在自身合法權利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權，要么渾然不知，以“法盲”形態出現；要么畏于權勢，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，導致違法犯罪。有的農民法律知識缺乏，無視法律，排斥法律權威，崇尚“無訟有德”、“權大于法”，喜歡采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關來解決問題。個別公職人員缺乏職業道德，知法犯法、以權壓法的現象仍然存在。
（二）法律制度不夠完善
改革開放以來，我國立法速度較快，截止2010年，已頒布法律236部、行政法規690個、地方性法規8600個，基本建成法律體系。但部分法律質量不高，效果不佳。一些法律、法規的邏輯結構不嚴密，條文規定過于原則，缺乏可操作性。法律體系不健全,沒有及時進行立、改、廢活動，造成一些法律、法規的內容相互抵觸，影響法律的整體和諧。在法律之間，基本法和單行法之間，法律法規與實施細則之間，原則規定與具體措施之間，還沒有完全配套，在整個法律體系中出現了“斷層”和“缺項”。如按照簡易程序罰款，1996年《行政處罰法》規定數額為50元，而2004年《道路交通安全法》規定為200元。
（三）實施法治不夠徹底
人民代表大會作為權力機關其實際權力并未完全到位，立法機關在行使立法權的過程中，缺乏相應的權力資源和程序保障。根據憲法規定，行政機關由權力機關產生并接受其監督。但實踐中，行政權對立法權的干預太大，因而導致一部分法律帶有明顯行政部門利益的色彩，使法律的公正性、權威性、可行性受到影響。由于財權、人事權都掌握在黨政部門手中，司法機關相對獨立性程度較低，抗干擾能力較差。執法不嚴、司法不公問題依然存在，造成法治化進程緩慢。執法者與管理相對人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗；個別執法者方式簡單粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受賄賂；辦“關系案、人情案”，執法不文明、不規范，未能體現法律的權威。
（四）封建思想觀念根深蒂固
長期以來，中國社會存在“官從政法、民從私約”傳統習慣。一些基層干部“重人治、輕法治”。強調人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，對民主法治建設的重要性認識不足，習慣用人治來管理，忽視運用法治手段解決問題；錯誤認為群眾的法律意識增強了，工作就越來越難做。或者口說法治，實為人治，以言代法、以權壓法。部分領導“重經濟建設、輕法治建設”。沒有擺正二者的辨證關系,認為現在是以經濟建設為中心的，發展經濟是第一要務；認為經濟建設是硬指標，是大事，法治建設工作是軟任務，可有可無，存在一手硬一手軟的現象。一些執法人員“重實體、輕程序”，認為主要結果正確，就不管過程是否合法。程序意識淡薄，忽視行政權力的規范運作。
（五）社會治安形勢趨于復雜
社會矛盾糾紛和不穩定因素增多。糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復雜化。因土地承包、征地拆遷等引發的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會上造成了不良影響。治安案件和侵財類刑事案件頻發，賭博、傷害類案件時有發生。農民犯罪率較高，例如，2006年，河南章丘長清區法院判處刑罰的308名罪犯中，農民274人，占罪犯總數的89％，且多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；社會黑惡勢力猖狂，侵害人民群眾的切身利益，破壞和諧穩定。
（六）基層自治難以落實
現行的《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》存在缺陷，使基層自治制度難以落實。城市化進程中農村法治成為薄弱環節。
建設法治國家，重點在基層，難點在農民。然而部分村民自治組織不健全，自治機制缺乏活力，民主決策和民主管理不到位，村民自治流于形式。兩委關系不明確。村委會議事、決策的民主程度不高，群眾很少參與，缺乏公開透明；農民選舉意識差，出現“賄選”、“家族控選”現象。村民自治與農村集體經濟組織名存實亡。因村財管理、土地征用、房屋拆遷、宅基地建房等矛盾糾紛增多，征地補償范圍窄，計算方法不科學。涉農行政執法的不規范，涉農維權的艱難。影響人們對法律權威的看法和對民主法治建設的信心。
二、進一步加強基層法治建設的具體措施
（一）加強思想認識，增強法治建設意識。思想是行動的先導。社會各界要統一思想、提高認識。在農村基層，要實現從“鄉土秩序”向“現代法治”的轉變，從“紙上的法律”向“現實的法律”的轉變。擯棄人治思想，樹立民主法治理念，弘揚民主法治精神，樹立法律至上意識。扎實推進民主法治建設，依法決策、依法管理、依法行政，努力提高領導水平。各級領導要充分認識到加強民主法治建設的重要性，堅持“一手抓經濟，一手抓法治”，二者不能偏廢。要努力做到物質文明、精神文明、政治文明和生態文明協調發展。這是搞好民主法治工作的根本前提。
（二）貫徹實施憲法，加強和改善黨的領導。依法治國，首先是依憲治國。憲法是國家的根本大法，如果憲法得不到有效的貫徹落實，法治建設就會流于形式。現行憲法是全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各級黨組織和各社會團體、各企事業組織的根本活動準則。維護憲法尊嚴，保證憲法實施，落實“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”原則。必須加強和改善黨的領導，改革黨的領導體制，提高黨的執政水平。使之與依法治國的要求相適應。
（三）加強普法教育，培育公民現代法治觀。法制宣傳教育是培養公民樹立正確法律觀的基礎工程。目的是讓廣大人民群眾學法知法、守法用法，積極履行公民應盡義務，并懂得運用法律維權，爭取自己的正當利益；為此，一是要更新觀念，創新普法教育特色。結合國家“五五”普法規劃，重點學習與自己工作生活相關的法律法規。要加大普法教育力度，防止搞形式主義走過場。要堅持以人為本的科學發展觀，把維護群眾利益作為普法教育的出發點和落腳點。二是要整合資源，促使普法教育新發展。充分發揮人民調解、法律服務、安置幫教的作用，提高普法教育的社會效果。要整合人才資源，由專業人員組成的“普法講師團”，開展經常性的“送法下鄉”活動。要整合陣地資源，利用法制學校、法律圖書室、電視、廣播、墻報、標語等，把法治文化和法律知識送給農民。三是要創新載體，促使普法教育新成效。要創新宣傳形式，選擇大家最喜愛、最易接受的宣傳方式，寓教于樂。
（四）加強依法行政，營造法治建設環境。依法行政既是現代法治政府的原則和要求，也是實施依法治國的關鍵和核心。要切實貫徹《全面推進依法行政實施綱要》，樹立依法行政理念，推進依法行政，建設法治政府。各級政府必須嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，行政執法人員要學會并善于依法處理經濟和社會事務，提高依法行政能力。進一步推進行政管理體制改革，理順各級執法部門之間的關系，建立健全執法責任制、評議考核制、錯案追究制和部門執法公示制度等，加大行政執法力度，確保公開、公平、公正，樹立法律的權威性。要提高行政執法隊伍素質，提高執法水平，規范行政執法行為；完善執法監督機制，加強執法檢查，糾正違法行為，把各系統、各部門的監督結合起來，形成合力，發揮網絡監督優勢、傾聽網民呼聲；加強基層政府職能建設，實現權責一致，有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權必賠償。
（五）深化司法體制改革，確保司法公正。建設法治社會，需要整體協調推進司法體制的改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，保證司法機關依法獨立公正地行使職權。一是要確保司法獨立。司法獨立是實現司法公正的前提條件。如果司法不獨立，那么實現司法公正的就沒有保障。二是實現司法公正（包括實體和程序公正）。公正性是司法的價值目標和靈魂所在，要求司法機關正確適用法律，實現法律效果和社會效果的有機統一。
（六）加強經濟建設，夯實法治基礎。經濟基礎決定上層建筑，法治建設離不開經濟又好又快的發展，離不開科學發展和跨越發展。要嚴格界定“公共利益”的內涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國家建設”的區別，制約政府濫用征地權力，規范征地程序，改變征地補償辦法，提高征地補償標準。沒有法院主持，不能強制拆遷。完善土地承包經營權的流轉；要調優農村產業結構，發展現代農業。堅持市場化取向改革，調整優化農業結構。要全方位建立與國際接軌的農產品質量標準體系和質量監測體系，加快制定和完善農產品質量標準體系。要推進城鄉統籌發展，解決制約經濟發展的城鄉二元結構，增加農業科技含量，增強農業科技創新與應用，轉變農業增長方式，提高農業綜合生產能力。
（七）加強基層建設，確保村民自治。必須加強基層民主法制建設，使各項工作走上制度化、規范化軌道，堅持依法治理。加強和改善黨對基層組織的領導。用制度規范干部權限，嚴格規范財權物權，健全村財公開制度，自覺接受群眾的監督。完善并規范民主自治與民主管理，在法律范圍內健全村規民約。建立和完善可持續發展的涉農法律制度，如制定《農業投資法》、《糧食安全法》、《農業補貼條例》和《農業生態補償法》等，以適應市場經濟體制的要求，建設社會主義新農村。
作者洪碧華：漳州市委黨校副教授、漳州市法學會副秘書長。
[參考文獻]
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4、趙雙林、賈玉林：《基層政府法治建設的問題與對策分析》，載于《河北軟件職業技術學院學報》，2010年第2期。
