[ 程雪律師 ]——(2011-5-4) / 已閱12843次
哈耶克的財政法律制度理論及其借鑒意義
程雪
（天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）
本文原載于《商業(yè)時代》雜志2011年第7期
[摘要]哈耶克的法律理論明確界分了規(guī)范“自生自發(fā)秩序”的內(nèi)部規(guī)則與規(guī)范“組織秩序”的外部規(guī)則。在財政制度領(lǐng)域，哈耶克認為，分派個人稅額所須依憑的一般性規(guī)則與確定所需征收稅款總額的決策分屬于不同的規(guī)則范疇。因此，這兩種規(guī)則的制定權(quán)力應(yīng)賦予不同的機關(guān)行使。藉此，哈耶克構(gòu)建了其財政權(quán)力分立的理論。這一理論對避免公共財政的過度擴張和確保稅收的經(jīng)濟效益具有一定借鑒意義。
[關(guān)鍵詞] 哈耶克；內(nèi)部規(guī)則；財政權(quán)力分立
[中圖分類號]D912.2
一、哈耶克財政法律制度理論的思想基礎(chǔ)
弗雷德里希·奧古斯特·馮·哈耶克是20世紀英國著名的古典自由主義政治哲學(xué)家和奧地利學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家，1974年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的獲得者。在60余年的學(xué)術(shù)生涯里哈耶克構(gòu)建了龐大的自由主義理論體系，而其財政權(quán)力分立的財政制度理論就是其自由主義理論體系的主要實踐性理論。該理論也是以其自由主義理論體系中的知識論、社會秩序理論和法律理論為思想基礎(chǔ)的。
哈耶克的整個自由主義理論是建立在建構(gòu)論唯理主義與進化論理性主義認識論框架基礎(chǔ)之上的。這一認識論框架將西方的自由主義區(qū)分為兩個傳統(tǒng)，一個是立基于笛卡爾式歐陸理性主義的思辨式的建構(gòu)論唯理主義；另一個則是近代始于蘇格蘭啟蒙運動的，特別是以休謨?yōu)榇淼模?jīng)驗主義的進化論理性主義，它是經(jīng)驗的且非系統(tǒng)的自由理論傳統(tǒng)。建構(gòu)論唯理主義立基于人都傾向于理性行動和人生而具有智識和善的假設(shè)，認為理性具有至上的地位；因此憑藉個人理性，個人足以知道并能夠根據(jù)社會成員的偏好而考慮型構(gòu)社會制度所必需的境況的所有細節(jié)。[1]72而進化論理性主義主張理性的限度，反對任何形式對理性的濫用。其認為人們必須要去維護理性不及的領(lǐng)域，在累進性進化的框架內(nèi)，理性才能發(fā)揮有效的作用。進而，法律等社會制度是人類通過實踐在不斷地試錯、日益積累中而艱難獲致的，而非人類理性設(shè)計的產(chǎn)物。立基于進化論理性主義的認識論，哈耶克更從知識論角度指出，人類的知識分散于社會的個體之中，并且這些知識并不完全被個人的理性所掌握。甚至存在著被社會而非任何個人所掌握的知識，即人類對于諸多有助于實現(xiàn)其目標的力量處于必然的無知狀態(tài)。
在知識論的基礎(chǔ)上，哈耶克將社會秩序區(qū)分為“自生自發(fā)秩序”與人造的“組織”秩序。自發(fā)的秩序是一種自我生成的或源于內(nèi)部的秩序，有別于憑藉個人理性通過把一系列要素各置其位且指導(dǎo)或控制其運行的方式而確立起來的秩序；人造的組織秩序則是一種源于外部的秩序或安排。在目的構(gòu)成上，自生自發(fā)秩序并不具有一個共同的目的序列，所具有的只是每個個人的目的。秩序本身則為不同的個人實現(xiàn)其各自的目的提供了有助益的條件。而組織秩序卻是以確定或?qū)崿F(xiàn)具體目的為特征的秩序。
對應(yīng)于“自生自發(fā)秩序與組織”的社會秩序分類框架，哈耶克將行為規(guī)則界分為“自發(fā)秩序規(guī)則”與“組織規(guī)則”兩種類型,并進而演化為內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則。內(nèi)部規(guī)則是指社會在長期的文化進化過程中自發(fā)形成的那些規(guī)則系統(tǒng)，亦即那些“在它們所規(guī)定的客觀情勢中適用于無數(shù)未來事例和平等適用于所有的人的普遍的正義行為規(guī)則，而不論個人在特定情形中遵循此一規(guī)則所導(dǎo)致的后果。這些規(guī)則經(jīng)由使每個人或有組織的群體能夠知道他們在追求他們目的時可以動用什么手段進而能夠防止不同人的行動發(fā)生沖突而界分出了個人確獲保障的領(lǐng)域”。[1]373內(nèi)部規(guī)則一般被認為是抽象的和獨立于個人目的的,它們導(dǎo)致了一個平等抽象的和目標獨立的自生自發(fā)秩序或內(nèi)部秩序的型構(gòu)。[1]208與內(nèi)部規(guī)則相對應(yīng)，外部規(guī)則是指那種只適用于特定之人或服務(wù)于統(tǒng)治者的目的的規(guī)則, 盡管這種規(guī)則仍具有各種程度的一般性，而且也指向各種各樣的特定事例，但是它們?nèi)詫⒃诓恢挥X中從一般意義上的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ǖ拿睢Ｋ鼈兪沁\作一個組織或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克認為，自生自發(fā)秩序較之于組織秩序更具有助益性。其原因在于，內(nèi)部規(guī)則界分出了個人確獲保障而他人所不能干涉的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，個人能夠按其現(xiàn)有的意圖形成自己的行動途徑，進而使社會能夠較好地運用分散于個體之中知識和并不為個體所掌握的知識，并使個人在追求各自的目的時達致彼此知識的協(xié)調(diào)。
哈耶克的財政法律制度理論
（一）財政制度兼含內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則
在對一般意義上的法律作出了內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則的重要區(qū)分后，哈耶克指出，在現(xiàn)代社會，內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的制定權(quán)力逐漸都被歸于了同一個立法機關(guān)行使，并且捍衛(wèi)自生自發(fā)秩序和個人自由的內(nèi)部規(guī)則被認為只保護私人利益而不保護公共利益。這使外部規(guī)則得以滲透或替代內(nèi)部規(guī)則，進而威脅到自生自發(fā)的社會秩序。
而在財政立法領(lǐng)域，內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則的混淆則更為凸顯。授權(quán)支出的財政法與確定不同納稅人承擔(dān)稅額方式的稅法在適用范圍、法律責(zé)任和立法目的等方面存在著嚴格的區(qū)別。財政法因其所涉及的乃是政府掌握資源的支出，而應(yīng)屬于規(guī)范政府組織秩序的外部規(guī)則。“就它所涉及的開支項目來看, 根本就不會含有任何規(guī)則, 而只會包含一些指令：它們所涉及的乃是政府掌握的資源應(yīng)予達致的目的和應(yīng)予采取的使用方式。……批準這樣一種政府行動計劃的代議機構(gòu), 顯然不是在人們所理解的立法機關(guān)的意義上作為立法機關(guān)行事的, 而是作為向行政機關(guān)發(fā)布它必須予以執(zhí)行的命令的最高政府機構(gòu)行事的。”[2]214
而作為對某個特定年度經(jīng)由稅收而籌集的整個歲入所做的決定，稅法確定了每一個社會成員對國家繳納一定數(shù)額稅款的義務(wù)。而這一稅額的分配與征收過程必將涉及到是否正當和公平的問題。例如，“多數(shù)愿意承擔(dān)的稅額是否可以強加給不愿承擔(dān)此一稅額的少數(shù)的情勢, 或者如何在不同的個人和群體當中分配一給定的總稅額的情勢。”[2]214也就是說，稅法調(diào)整范圍是整個社會的經(jīng)濟關(guān)系，稅法法律責(zé)任及于每一個社會成員，并且以追求稅收的公平、正義和效率為原則。因此，為確保社會成員的自由不受侵犯，稅收應(yīng)當服于一般性的正當行為規(guī)則，即由內(nèi)部規(guī)則來支配。
（二）哈耶克對財政立法的制度性反思
哈耶克認為，“對分派個人稅額所須依憑的一般性規(guī)則進行立法，實是與那種確定所需征收稅款總額的決策極不相同的；為了有效地對二者進行界分，我們就必須對公共財政的所有原則作徹底的反思。”[3]454而在西方現(xiàn)行的財政制度體系內(nèi)，人們已經(jīng)將以上二者混淆，進而認為財政立法的方式是先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔(dān)稅額的。在這種情形下，代議制民主決策機制會造成公共開支的惡性增長，因為“多數(shù)不可能根據(jù)可供使用的資金數(shù)量來確定公共開支，而只會在事后通過籌集資金的方式去滿足一項前定的公共開支所需要的資金，這是因為多數(shù)在決定這種公共開支的時候根本不會考慮它所需要的成本。”[3]346進而，“公共財政的整個實踐始終趨向于哄騙納稅人，不擇手段地誘使他們交納多于他們所意識到的稅款，同時還使他們在誤以為只有其他人會出錢的情況下去贊同政府的某項開支計劃。”[3]345
哈耶克進一步指出，這一財政制度在本質(zhì)上也是與一般性的正當行為規(guī)則相沖突的。先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔(dān)稅額的財政制度會導(dǎo)致公共部門持續(xù)不斷且毫無約束的擴張，這一擴張“意味著把自生自發(fā)的社會秩序日趨轉(zhuǎn)變成一種只能服務(wù)于管理或支配那些資產(chǎn)的官僚機構(gòu)所確定的某套特定目的的組織。”[3]347
（三）財政權(quán)力的分立——哈耶克的財政制度構(gòu)想
在反思了西方現(xiàn)代的財政制度后，哈耶克提出了其財政權(quán)力分立的具體制度構(gòu)想。哈耶克的這一財政制度構(gòu)想是建立在其憲政構(gòu)想基礎(chǔ)之上。哈耶克的憲政構(gòu)想主張把陳述一般性正當行為規(guī)則的任務(wù)賦予一個代議機構(gòu)即“立法議會”，而同時把政府治理任務(wù)賦予另一個與其不同且獨立的機構(gòu)即“政府治理議會”。具體到財政立法上，哈耶克認為，“一方面征收款項肯定是一種強制行為，所以它必須根據(jù)立法議會所制定的一般性規(guī)則予以展開；然而另一方面，有關(guān)如何決定公共開支的數(shù)額及其用途的問題，則顯然是一個政府治理的問題。”[3]453因此，在財政制度的設(shè)計上，“一方面由立法議會來制定政府在向公民分派所需籌集全部資金時必須遵循的統(tǒng)一規(guī)則，而另一方面則由政府治理議會來決定所需開支的總額及其用途。”[3]453
哈耶克指出，在權(quán)力分立的財政制度下，公共開支的惡性增長可以得到遏制。“只有當每個投票者都知道他們必須按照某項前定的規(guī)則為他們贊同的所有開支支付費用的時候，我們才能指望他們會對公共開支的額度作出理性的決定。”[3]347因此，除去某些特定開支的受益者是極為明確的情形外，“根據(jù)立法議會所確定的總體方案，人們所決定的一切公共開支都將自動地使所有人承擔(dān)的納稅款項得到相應(yīng)的增加。在這種情況下，人們顯然不可能再去支持任何一項以那種想在事后把納稅負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給其他人的預(yù)期為基礎(chǔ)的開支方案，因為每個人都知道，對于任何一項這類開支，他都必須承擔(dān)一項固定的稅款份額。”[3]454
哈耶克財政法律制度理論的借鑒意義
哈耶克關(guān)于財政制度的具體設(shè)計雖然并未在任何一個西方國家得到實踐，但是其思想主旨在20世紀80年代以來的西方稅制改革中起到了重要的理論推動作用，這一系列改革使西方主要經(jīng)濟體擺脫了“福利國際”體制和經(jīng)濟危機帶來的沉重負擔(dān)，讓經(jīng)濟重新煥發(fā)了活力。現(xiàn)階段，我國正著力深化經(jīng)濟體制和政治體制的改革，在這一過程中，即存在著中國所遇到的特殊性問題，也存在著發(fā)達國家曾經(jīng)遇到過的問題。因此，進一步優(yōu)化資源的配置方式和實現(xiàn)權(quán)利對公權(quán)力的有效監(jiān)督是十分必要。在這樣的背景下，哈耶克的思想對我國財政稅收法制建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善仍然是具一定借鑒意義的。
（一）加強預(yù)算法律監(jiān)督，避免公共財政的不必要擴張
公共財政的行為目標是彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)以滿足公共需要。因此，公共財政必須最大限度地實行民主決策，充分接受民主監(jiān)督。否則，如果缺乏信息透明與有效地監(jiān)督，將使得公共財政規(guī)模并不由可供使用的資金數(shù)量來確定，而只會在事后通過籌集資金的方式去滿足一項前定的公共開支所需要的資金，這將會造成公共服務(wù)的惡性擴張，超出了提供公共產(chǎn)品的范圍而進入了那些本可以由市場提供服務(wù)的領(lǐng)域，影響了市場機制的發(fā)揮，而造成了經(jīng)濟效率的下降。因此立法實踐上，應(yīng)完善預(yù)算法律制度，將預(yù)算編制、審議、通過、執(zhí)行以及預(yù)算收支違規(guī)后的問責(zé)，每一步都應(yīng)該向社會公開，處于全社會監(jiān)督之下，受控在嚴密的法律規(guī)范之中。充分考慮稅收的收入狀況，防止行政機關(guān)鋪張浪費，避免公共財政的不必要擴張。
（二）賦稅的分擔(dān)應(yīng)維護經(jīng)濟自由，減少對市場供求關(guān)系的扭曲
哈耶克認為，稅收的征收涉及對公民財產(chǎn)的強制，所以它必須符合根據(jù)立法議會所制定的一般性規(guī)則，不得對公民的確獲保障的私域構(gòu)成侵犯。即稅收不應(yīng)對生產(chǎn)者自由過分的干預(yù)，而造成對經(jīng)濟激勵機制運作的妨礙和市場供求關(guān)系的扭曲，挫傷企業(yè)家的生產(chǎn)積極性，并最終會影響經(jīng)濟的增長和就業(yè)。因此，在稅法的制度構(gòu)建上，賦稅的分擔(dān)應(yīng)盡可能保持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進性對資源配置信號造成的扭曲效果，實現(xiàn)經(jīng)濟的效率，以做大經(jīng)濟產(chǎn)出的蛋糕，實現(xiàn)更高程度的公平與效率。
四、小結(jié)
綜上所述，哈耶克的法律理論，立基于進化論理性主義哲學(xué)認識論，將立法機關(guān)所制定的法律界分為維護市場經(jīng)濟自生自發(fā)秩序的內(nèi)部規(guī)則與規(guī)范行政權(quán)力行使的外部規(guī)則，并且在現(xiàn)代的國家里，由于兩類規(guī)則的立法權(quán)力被歸于了統(tǒng)一立法機關(guān)行使，故而外部規(guī)則在逐漸的替代者內(nèi)部規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，哈耶克認為財政法律制度兼含內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則，其中，立法機關(guān)授權(quán)政府支出的財政法屬于內(nèi)部規(guī)則，而確定稅負的具體分擔(dān)方式的稅法則屬于外部規(guī)則。而在西方現(xiàn)行的財政制度體系內(nèi)，兩類法律已被混淆。這一局面進而造成市場主體的自由受到了來自公權(quán)力的侵犯，并最終阻礙了市場機制資源配置作用的充分發(fā)揮。在哈耶克看來，解決這一問題的方式在于通過確立一種全新憲政制度，將財政立法權(quán)分立給兩個不同的立法機關(guān)行使。
需要著重說明的是，哈耶克的財政法律制度理論考察研究的對象主要是西方社會及其代議制民主制政體，該理論包含著一個不言自明的預(yù)設(shè)，即該社會存在著一個比較成熟的關(guān)于法治憲政的思想氛圍以及制度框架。而此理論的預(yù)設(shè)是與我國的實際國情存在著巨大差距的。但是哈耶克的理論對我國財政稅收的法制建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善仍然是頗具啟示意義的，首先，在稅法層面應(yīng)堅持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進性對市場的資源配置造成扭曲。其次，在財政法層面，立法機關(guān)應(yīng)逐步將政府的財政開支受控在嚴密的法律規(guī)范之中，并且每年確定預(yù)算的總額應(yīng)受到稅收收入的限制。
[參考文獻]
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[3] 〔英〕弗里德利希·馮·哈耶克.法律、立法與自由 (第二、三卷)〔M〕.鄧正來,等.北京:中國大百科全書出版社, 2000.
作者信息：程雪（1985—），男，天津市人，天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)2008級碩士研究生，研究方向：宏觀調(diào)控法
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