[ 王敬文 ]——(2011-5-23) / 已閱33398次
《物權法》第四十二條規(guī)定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。即征收土地補償?shù)膬?nèi)容分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等三項補償費用。
⑶補償標準
《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。 被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。 即：
①征收耕地的土地補償費、安置補助費的標準，在《土地管理法》中確定了一個幅度；
②征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省級人民政府參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。
③地上的附著物和青苗的補償標準，亦由省級人民政府規(guī)定。
④土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費具體的補償標準均由省級人民政府制定。
在湖南省，土地補償費和安置補助費標準由省政府統(tǒng)一規(guī)定，并將這兩項費用合二為一。地上的附著物和青苗補償，執(zhí)行市州制訂并報省政府批準的補償標準（湘政發(fā)[2009]43號）。
（4）補償時間。《土地管理法實施條例》第二十五條第四款規(guī)定：征用土地的各項費用應當自征地補償安置方案批準之日起３個月內(nèi)全額支付。
9、被征地農(nóng)民集體及農(nóng)民個人的權利義務
（1）拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)權�！墩饔猛恋毓孓k法》第十四條第一款規(guī)定：未依法進行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。
（2）拒絕辦理征地補償安置手續(xù)權�！墩饔猛恋毓孓k法》第十四條第二款規(guī)定：未依法進行征地補償安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。
（3）拒絕建設單位動工用地權。《湖南省征地程序暫行規(guī)定》第十一條規(guī)定：征地補償安置方案經(jīng)依法批準后，征地補償安置費應在３個月內(nèi)全額支付到位。對未按期全額支付到位的，市州、縣市人民政府不得發(fā)放建設用地批準書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民有權拒絕建設單位動工用地。
（4）履行及時領取征地補償費用、及時騰地的義務�！逗鲜≌鞯爻绦驎盒幸�(guī)定》第十一條規(guī)定：征地補償費用全額支付后，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶拒不領取征地補償費用、拒不騰地的，由市州、縣市國土資源部門依法責令限期騰地；逾期不騰地的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。
10、爭議解決
目前，對征地補償爭議的解決，主要走的是行政途經(jīng)。
（1）政府裁決�！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條第三款規(guī)定：……對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。即征地補償安置方案批準后，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對補償標準有爭議的，由縣級、地市級、省級人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，征地是由省級政府批準的就由省級政府裁決，由國務院批準的就由國務院裁決。
《湖南省行政程序規(guī)定》第一百零九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動。”特定宗地征地補償?shù)木唧w標準，是批準征地的人民政府批準確定的，這種對特定宗地征地補償具體標準爭議的一方當事人是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，另一方當事人是作出批準征地的人民政府，這不是平等主體之間的民事爭議，而是一種對具體行政行為不服的行政爭議。所以，上述這種“裁決”不是《湖南省行政程序規(guī)定》中的行政裁決。是一種行政機關自己對自己所作的具體行政行為進行的自我裁決。
（2）政府處理�！逗鲜≌鞯爻绦驎盒幸�(guī)定》第十二條第二款規(guī)定：因?qū)嵤┱鞯匮a償安置方案引發(fā)爭議的，由市州、縣市人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級人民政府處理。征地補償標準爭議，以及征地補償安置爭議不影響征地方案的實施。即因?qū)嵤┱鞯匮a償安置方案引發(fā)爭議的，由實施征地補償安置方案的市州、縣市人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級人民政府處理。這里所指的上一級人民政府，有可能是市州人民政府，也有可能是省級人民政府。
二、存在問題
（一）法律對公共利益的規(guī)定不明確
《憲法》、《物權法》、《土地管理法》均明確規(guī)定：國家為了公共利益目的，可以征收農(nóng)民集體所有的土地。但何為“公共利益”，目前國家任何一部法律都未對此作出明確具體的規(guī)定。如此一來，“公共利益目的”就成了孫吾空在番桃宴會上的大口袋，有了這個大口袋，什么目的只要往這口袋里一裝，就成了“公共利益目的”。這就為政府濫用征收權大開了方便之門，征收土地的邏輯關系也顛倒了，不是“因為公共利益的需要，所以要征收這塊土地”，而是“因為征收了這塊土地，所以是為了公共利益的需要”。一些地方政府，為了片面追求經(jīng)濟發(fā)展，努力創(chuàng)建“政績工程”，大量征收農(nóng)民集體土地，建設“工業(yè)園區(qū)”，在園區(qū)內(nèi)實行招商引資，創(chuàng)辦各種工業(yè)企業(yè)，或從事商品房開發(fā)。這些行為是為了公共利益，還是為了商業(yè)利益呢？法律沒有明確規(guī)定。既然法律沒有明確規(guī)定，也就誰也說不清楚了。盡管憑直覺認為不是公益目的，但憑直覺有用嗎。
（二）征收土地的地價不公
根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征地補償費中主要的土地補償費和安置補償費，都是以該宗地征地前的年產(chǎn)值的標準進行計算的。土地補償費和安置補償費兩項之和，最高不會超過該宗地年產(chǎn)值的三十倍。2010年3月1日起施行的《湖南省征地補償標準》中，最高的長沙市區(qū)的耕地的最高補償標準是每畝66000元。當政府通過征收，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有后，政府再將其土地使用權有償轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商時，其土地使用權價格的計算方式是，先進行地價評估，確定標底（或地價底價），然后通過市場競價方式確定國有土地使用權轉(zhuǎn)讓價格。如湖南某縣2011年5月12日發(fā)布的國有建設用地使用權拍賣出讓公告顯示，拍賣的土地面積為77.1畝，土地用途為商業(yè)用地和住宅用地，起拍價為每畝29.8萬元，是湖南征地補償最高標準的四倍多，其成交價不會少于起拍價。因國家向農(nóng)民集體征收土地時的土地價格是按該宗土地征地前年產(chǎn)值的倍數(shù)計算并確定的，而開發(fā)商向國家購買土地使用權時的土地價格，是在政府確定底價的基礎上，通過市場兌價方式確定的。這種因國家向農(nóng)民集體征收土地的付出，與開發(fā)商向國家購買土地使用權的付出，所使用的標準和計算方式不一，導致了國家向農(nóng)民集體征收土地的價格，與國家將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商的價格之間的差異極大，這是極不公平的。國家在將征來的土地再行轉(zhuǎn)讓時，將獲得巨額利潤。有些地方政府之所以如此熱衷于征收土地大搞開發(fā)，其一是能“發(fā)展經(jīng)濟”，其二是能創(chuàng)建“政績工程”，其三，也是最主要的，就是能獲得巨額利潤（也就是時下流行所說的“土地財政”），真可謂是一石三鳥。難道政府就不可以把這些巨額利潤留給農(nóng)民？
（三）爭議解決的法律制度不完善、不一致，救濟途經(jīng)不暢通
政府在土地征收行為中，與農(nóng)民集體或農(nóng)民個人發(fā)生爭議的情形主要有以下幾種：
1、農(nóng)民認為政府征收土地的目的不是為了公共利益，而是為了其他利益，農(nóng)民不愿征收而政府要強行征收而發(fā)生的爭議。針對這種情形，糾紛如何解決，《土地管理法》及《實施條例》均沒有作出規(guī)定。只是在行政復議法中有原則規(guī)定，即違法征收土地可提起復議，但缺乏可操作性。在現(xiàn)實中，政府不為公共利益目的而征收農(nóng)集體土地的情形存在不少，但農(nóng)民正式提出異議的卻很少。
2、因農(nóng)民認為補償標準過低而引發(fā)的爭議。目前，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人與政府之間發(fā)生的征地糾紛主要是這種類型。《土地管理法實施條例》（下稱《實施條例》）規(guī)定對這類糾紛的處理程序是先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決。從這個《實施條例》來看，一但發(fā)生對征地補償標準有異議的糾紛后，如當事人與地方政府協(xié)調(diào)不成，政府的裁決就成了必經(jīng)程序。而這種行政機關自己對自己所作的具體行政行為進行的自我裁決，是難以服眾的，但《實施條例》沒有規(guī)定農(nóng)民集體或農(nóng)民個人對政府的這種裁決不服，是否可以提起行政復議或行政訴訟，也沒有規(guī)定這種裁決是否為終局裁決。
《實施條例》中將政府裁決列為征地補償標準爭議解決的必經(jīng)程序，還與行政復議法的規(guī)定相矛盾。特定宗地征地補償標準的確定，是一種具體行政行為，依行政復議法的規(guī)定，如當事人認為政府對特定宗地的征地補償標準的確定違法，應有權申請行政復議。
3、因征地補償款不及時到位、安置方案不妥、安置不及時等原因引發(fā)的爭議�！逗鲜≌鞯爻绦驎盒幸�(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）中規(guī)定對這類糾紛的處理程序是：先由市州、縣市人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級人民政府處理。上述爭議屬具體行政行為所引發(fā)，除“由上一級人民政府處理”外，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人是否可以直接提起行政復議或行政訴訟，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對上一級人民政府的處理不服，是否有權提起行政復議或行政訴訟，該《暫行規(guī)定》沒有作出規(guī)定。
三、處理建議
（一）從立法上對“公共利益”作出明確具體的、可操作性的界定
為有效防止各級政府以公共利益目的為名，濫用土地征收權，有必要從立法上對“公共利益”作出明確具體的、可操作性的界定。在我國立法沒有明確規(guī)定之前可考慮先把用于工商用途的土地，排除在政府強制性征地范圍之外。有些項目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費，將開發(fā)費用收回，甚至還可能盈利，也不應宜列為公益性項目。同時參考學者觀點可以把“公共利益”嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。 在合理界定“公共利益”的前提下，要確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場來解決。將《土地管理法》第四十三條第一款修改為國家因公共利益目的進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；非因公共利益目的的建設，需要使用土地的，可依法使用國有土地，也可依法使用農(nóng)民集體所有的土地；興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅，經(jīng)依法批準，可以使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，經(jīng)依法批準，可以使用農(nóng)民集體所有的土地。以化解《土地管理法》中國家因公益目的進行建設可征收農(nóng)民集體所有的土地的規(guī)定，與任何單位和個人進行建設均需使用國有土地的規(guī)定之間的矛盾。
如此一來，除可有效防止各級政府濫用土地征收權外，還可以使處于行政相對人地位一方的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民行使救濟權時，有法可依。一但農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民個人認為政府征地行為非為公益目的，屬違法征地，而行使司法救濟權時，因法律對公供利益有明確、具體的解釋時，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人的訴求有明確的法律規(guī)定來支持，法院的裁判也有明確的法律規(guī)定來作依據(jù)。
（二）修改征地補償計算方式，提高補償標準
政府向農(nóng)民集體征收土地，是將農(nóng)民集體的土地所有權轉(zhuǎn)移為國有，這實際上是農(nóng)民集體向國家進行土地所有權交易的行為，農(nóng)民獲得國家的補償，國家從農(nóng)民集體那里獲得土地所有權。既然是土地所有權的交易行為，那么交易的價格就應與土地的價值相當。那么，政府對農(nóng)民集體土地的征收，也應當遵循價值規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，在實施征地補償時應先由有資質(zhì)的機構對被征收的土地進行評估，以評估結(jié)果為依據(jù)來確定征收補償?shù)膬r格。如條件許可時，還可以以評估結(jié)果為依據(jù)，再引入市場機制，通過市場競價方式來確定被征收土地的價格。如此一來，征地補償?shù)膬r格會明顯提高，即使沒有提高，但因其征地補償?shù)挠嬎惴绞胶统绦蜃裱私?jīng)濟規(guī)律，相對而言是公平的，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民也就不會有什么怨言了。但政府將征收而來的土地將其使用權再行轉(zhuǎn)讓時就不會有什么利潤了，至少不會有高額利潤了，因為“高額利潤”已經(jīng)在農(nóng)民那里。
（三）完善救濟法律制度，暢通救濟法律途經(jīng)
人民政府的土地征收行為，是典型的具體行政行為。這種行為，極有可能對被征收土地的農(nóng)民集體或農(nóng)民個人的合法權益造成侵害。有侵害必有救濟。為維護他們的合法權益，必須要有較為完善的救濟法律制度和暢通的救濟法律途經(jīng)。堅持司法機關對行政機關的土地征收行為進行監(jiān)督，使司法審查成為處于行政相對人地位的農(nóng)民集體和農(nóng)民個人合法權益維護的最后一道防線。為此：
一是除在《物權法》或《土地管理法》中對何為“公共利益”作出明確具體的界定之外，還應在《物權法》或《土地管理法》中明確規(guī)定：國家除為公共利益目的之外，不得征收農(nóng)民集體所有的土地；
二是現(xiàn)行《行政復議法》第六條第（七）項已規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的，可以依照本法申請行政復議。即公民、法人和其他組織認為人民政府違法征收農(nóng)民集體所有的土地的，均可依行政復議法的規(guī)定提起行政復議，行使救濟權。如在土地管理法中再明確規(guī)定：被征收土地的農(nóng)民集體或農(nóng)民個人認為人民政府征收土地的行為違法時（包括征收行為非公益目的、征地補償價格過低、補償款不及時到位、安置方式違法或安置不及時等情形），可以依法提起政府裁決、行政復議和行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。因人民政府的違法征地行為，給被征地農(nóng)民集體或農(nóng)民個人造成其他損失的，應依國家賠償法的有關規(guī)定予以賠償。如此一來，如被征地農(nóng)民集體和農(nóng)民個個的合法權益遭受侵害時，其救濟途經(jīng)也就暢通了。
總之，人民政府現(xiàn)行的土地征收行為，存在著法律制度不完善、征收目的不合法、補償標準過低、救濟途經(jīng)不暢通等問題，這些問題不解決，被征地農(nóng)民引火自焚的現(xiàn)象還會發(fā)生，局部問題將會引發(fā)社會問題，久而久之，人民的政府就有喪失人民信任的可能，后果嚴重，必須引起重視。
參考文獻：
（1）《中華人民共和國物權法》（2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，主席令第62號公布）。
（2）《中華人民共和國土地管理法》（1986年通過，根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正）。
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（4）《湖南省征地程序暫行規(guī)定》（二００五年十一月十七日湖南省人民政府辦公廳湘政辦發(fā)５１號文件發(fā)布）。
（5）《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號 ，2008年4月17日公布）。
（6）《小議農(nóng)村土地征用制度的現(xiàn)狀及完善》（作者黃啟進 、韋曉東）。
（7）《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（國土資源部令第39號）。
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