[ 張生貴 ]——(2011-6-8) / 已閱13964次
行政訴訟遭遇“有案不收”“有案不理”
【提示】
公民合法權益一旦遭到行政機關不當侵害，行政管理相對方提起行政訴訟，但法院先是不理不睬，經原告多次催促，法院隨后出具一紙“不予受理”裁定書，原告明知這樣的裁定是應付了事，法院的目的在于不愿將行政機關的行為置于司法監督范圍，眼下類似于有案不收、有案不理的情況不在少數，本案反映出來的問題便是其一，通過本案的訴理辯析，可以給行政案件的當事人提供一些必要的參考。
【案情】
趙某等一百余名退役軍人，曾經是參戰參核人員，2007年國家和民政部依據軍人優撫條例將兩參人員列入優撫對象范圍，趙某等人經過地方民政部門的審核，為這些人員發放了優撫金，2010年10月份，地方民政局突然通知停發這一百多人的待遇，趙某等人向民政局提出書面意見，要求恢復，民政局書面通知不予支持，2011年趙某推選代表向基層法院提起行政訴訟，法院先是不管不聞，經趙某等人一再要求立案，法院工作人員隨后作出裁定，不予受理，理由是，趙某的行為是信訪事項，法院依據【2005】行立他字第4號不予立案，趙某接到裁定后，表示不解，自己的合法權益被侵害，法院非但不追究行政機關的違法行為，反而不予受理，經咨詢律師后，決定提起上訴。
【事實】
原告系參戰（曾在軍隊服役并參加過作戰的退役人員，包括自衛還擊作戰、防御作戰等）、涉核（原國防科工委21試驗基地8023部隊）和其他參加核試驗軍隊退役的人員（參加過核試驗效應實驗、執行過核試驗保障任務、參加過核爆炸條件下軍事演習、曾在核導彈、核潛艇部隊涉核崗位服役的人員），退役當初被安置在相關企業工作，后因企業改制成為下崗失業人員，無力重新就業，造成家庭生活困難，成為弱勢群體，近幾年因身體等多方原因，退休在家。2007年中央及國務院根據《軍人撫恤優待條例》將參戰、參核退役人員列入優撫對象范圍，經被告審查后報經審核落實了原告的生活補助待遇。2010年7月1日被告無故停發了原告的優撫待遇，原告向被告提出書面異議，被告于2010年11月16日書面答復稱：“對原告提出恢復享受參戰、涉核人員生活補助待遇的請求不予支持”。原告認為被告隨意停止原告優撫待遇的書面答復理由，違背國務院《軍人撫恤優待條例》相關規定，原告享受參戰、參核退役人員優撫待遇，符合國家民政部相關文件規定的資格條件，被告先期備案層報，經上級相關部門審核落實頒發優待證書，三年后被告以“不再符合補助費發放條件”為由停發優撫款，此作法明顯錯誤。被告取消原告享受國家特殊待遇的“職權范圍、資格條件、行政程序、認定事實、停發理由”違背法律規定，具體行政行為缺乏法律依據，應予撤銷。民政部、財政部等有關部門《關于調整部分優撫對象撫恤補助標準的通知》和《關于做好部分原8023部隊及其他參加核試驗軍隊退役人員有關工作的通知》規定，對農村和城鎮無工作單位且生活困難的參戰人員、對原8023部隊退役人員中不符合評殘和享受帶病回鄉退伍軍人生活補助條件，但患病或生活困難的農村和城鎮無工作單位的人員發放生活補助。原告身為參戰、參核退役人員，2007年申請特殊待遇時，身體患病、生活困難、無工作單位。國家政策中并無“未享受社會保險待遇”除外條件，被告以“享受社會保險待遇”排除原告的作法，曲解或擅自改變國家政策規定的條件，侵害了原告的合法權益。根據《軍人撫恤優待條例》第三條及民政部相關政策，國務院辦公廳《關于加強優撫工作的通知》精神，“優撫對象是在革命戰爭時期和社會主義建設時期為建立政權、保衛祖國、建設祖國做出特殊貢獻的社會群體，黨和政府歷來十分關心優撫對象，新的歷史條件下，各級政府從鞏固國防、密切軍政軍民關系、保持社會穩定、維護國家安全和促進經濟發展的大局出發，充分認識和做好優撫工作，按照九五計劃和2010年遠景目標，保障優撫對象的生活水平達到或略高于當地群眾的平均生活水平，依法維護優撫對象的合法權益，對優撫對象實行住房、用工、醫療、社保等方面貫徹實行優先、優惠”。由于原告領取的社保金標準低，家庭生活依然困難，原告均年過半百，無力改善基本生存狀況，盡管享受了很低的生活補助，但原告的生活水平與地方公職人員的平均生活水平差距很大，眼下步入老年，生活、住房、醫療難的問題日益突出，原告的合法權益有待進一步保障。根據《關于進一步落實部分軍隊退役人員勞動保障政策的通知》、《關于認真做好軍隊復員干部就業和再就業和社會保障工作有關問題的通知》和《關于認真做好部分軍隊退役人員勞動和社會保障工作有關問題的通知》規定，各級勞動和社會保障、民政、財政部門嚴格履行中央落實有關政策的職責分工，進一步落實部分軍隊退役人員再就業扶持政策，解決其基本養老保險和醫療保險的接續問題。另從安徽、湖南（每月350元生活補助）、浙江、云南、貴州（每人每季度1200元）等地的情況獲知，這些省區給予在企業退休的“兩參”退役人員生活困難補助，且隨地方經濟發展不斷提高優撫待遇，此項特殊待遇包含著黨和國家對特定退役軍人的一種榮譽優待，中央政策規定將優撫對象的社保與生活補助工作列為共同關注的方向及逐步改善和提高的目標，被告取消原告每月220元特殊生活補助的作法違背中央政策。
綜上，依據《行政訴訟法》第十一條（六）、第五十四條（二）、（三）項規定，參照最高人民法院《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第一條規定，向人民法院提起訴訟，請求依法判決，支持原告的訴訟請求。
【裁定】
法院依據最高人民法院【2005】行立他字第4號及最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋第32條一款規定，不予受理。
【上訴】
原告認為，原審法院不予受理的裁定確有錯誤，上訴人的起訴符合法定條件，請求上級人民法院依法撤銷（2011）新行立案第1號行政裁定，依據《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第32條規定第三款、第68條規定，《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》第一條(二)規定，案件涉及集團訴訟，影響面大，請求中級法院立案受理、自行審理或指令本轄區內其他法院立案審理。
【點評】
1、起訴是否符合法定條件的問題：
上列上訴人均系參戰、涉核退役軍人，2007年中央及國務院根據《軍人撫恤優待條例》將參戰、參核退役人員列入優撫對象范圍，經被上訴人審查后落實了上訴人的優撫待遇。2010年7月1日被上訴人無故停發了上訴人的優撫待遇，上訴人向被上訴人提出要求恢復待遇的書面報告，被上訴人于2010年11月16日書面答復不予支持核發優待款請求。《行政訴訟法》第十一條（六）、第五十四條（二）、（三）項規定，原告提出的訴求屬于民生類、行政給付類爭議，符合行政訴訟法規定的法定受案范圍，從主體資格、行政行為內容、行政職權范圍、權義指向標的等多角度分析，原告的訴求符合法律規定；《行政訴訟法》第十一條（六）項規定，“沒有發放優撫金的行為”是司法審查行政不作為的主要受審范圍之一，優撫金是指根據法律法規規定，由國家發給因公犧牲、病故或傷殘軍人等生活上和精神上的撫慰的專用費用。
一審法院以“信訪事件”為由不予立案，將上訴人正當合法的要求當皮球一樣踢出法院，違背法律規定。
2、不予受理的第1號行政裁定是否正確？
一審裁定依據【2005】行立他字第4號答復作出，該答復是最高人民法院給湖北省高法的個案復函，名稱為《關于不服信訪工作機構依據信訪條例處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》，此意見僅指“信訪機構”不能成為適格的行政被告主體資格而不予受理，不適用于上訴人與行政機關之間的民生類爭議和訴求。
一審法院錯誤解讀了【2005】行立他字第4號復函的本意，復函中適用的是“信訪工作機構”，而不是“機關”，復函專門針對信訪機構，不得任意擴大。
“機構”與“機關”雖一字之差，但性質截然不同。
從主體看：“信訪工作機構”是代表其所在本級政府或者政府工作部門處理信訪事項的內設機構，不是獨立的行政機關，其處理信訪事項活動的后果應當歸屬于其所在的政府或者政府工作部門，從這個意義上講，“信訪工作機構”不能作為行政訴訟的被告。處理信訪事項的行為具有可訴性，被告也不應當是信訪工作機構，而是其所在的政府或政府工作部門。
從行為內容看：信訪工作機構的權限和職責只是受理、交辦、轉送、協調、督辦、指導信訪事項，信訪條例規定的此項職責表明信訪機構不能直接替代有權處理信訪事項的行政機關作出決定。
從程序看：信訪是通過信訪條例規定向政府或部門處理信訪事項的內設機構啟動程序，本案中的被上訴人并非信訪機構，答復行為并非“交辦、轉送、協調、督辦”等非權義性事項，其作出的不予支持的答復意見對上訴人的合法權益產生了拘束力，對上訴人的實體權利具有實際影響，上訴人與被上訴人之間因優撫待遇發生爭議，上訴人要求恢復報告，并不是通過信訪體系啟動的，一審法院錯誤理解了最高院復函中關于信訪主體、內容、程序的規定，任意解讀，擴張使用，屬于斷章取義、張冠李戴。
【感悟】
上訴人屬弱勢群體，訴求的案件屬于民生類、行政給付類案件，一審法院對上訴人的要求“有案不收、有訴不理”，其作法明顯違背最高人民法院《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》、《關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》、《關于充分發揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》、《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》、《關于加強和改進行政審判工作的意見》。
最高院反復強調：要高度重視涉及民生的各類行政案件的審理，通過公正、快捷的審判，實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益；堅持法制統一原則，不能以犧牲法律為代價遷就明顯違反法律強制性規定、侵犯當事人合法權益的行為；依法及時受理行政案件，進一步增強為群眾解難的主動性和自覺性，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理條件；最大限度地維護相對人的合法權益，保障弱勢群體利益，對起訴行政機關依法發放撫恤金、社會保險金、基本生活保障費等案件，可根據原告的申請依法先予執行。
最高院同時明確規定：各級法院要加大行政相對人訴權的保護力度，切實解決行政案件應當受理而不受理，或者不依法及時受理，導致行政相對人告狀難的問題；上級人民法院要加強行政訴訟立案監督，對于符合立案條件不予受理的，及時予以糾正，防止因當事人告狀無門而到處上訪，激化社會矛盾；確保行政機關和行政相對人的平等法律地位；確保當事人受損害的合法權益得到恢復；確保違法的行政行為得到糾正或者受到否定性評價；確保當事人的真實意愿得到尊重；確保法律的權威得到維護。訴權保障不力，公民的合法權益就難以有效救濟，人民群眾日益增長的司法需求就不可能得到滿足。
行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內部矛盾的有效方式，是維護社會和諧穩定的重要手段。行政訴訟受理渠道是否暢通，是這一優良司法制度能否有效發揮功能和作用的前提。訴訟渠道不暢，必然導致上訪增多，非理性行為加劇，必將嚴重影響社會和諧穩定，削弱人民法院行政審判“為大局服務，為人民司法”的職能作用。一審法院的裁定行為表面上看有理有據，實質上是與最高院的規定唱反調，挖空心思地袒護地方行政機關，與司法為民的宗旨背道而馳，極大地傷害了當事人對司法的期望。一審法院不予受理案件，導致上訴人對法院是否官官相護、能否秉公執法心存疑慮。最高法院明確規定，凡是行政訴訟法規定的可訴性事項，不得擅自加以排除，法院必須充分踐行司法權源于人民、屬于人民、服務人民、受人民監督的根本宗旨，讓人民群眾對獲得公正裁判充滿期盼。
