[ 張立新 ]——(2003-2-12) / 已閱30604次
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)芻議
張立新
《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》已于去年8月29日經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，于今年3月1日起施行。“這部法律的制定和實(shí)施，對(duì)于保持黨在農(nóng)村的基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有重要而深遠(yuǎn)的意義”。①本文試從物權(quán)法理論的角度，結(jié)合立法和司法中的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，談一談自己的粗淺認(rèn)識(shí)。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)
對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界曾提出的較有代表性的觀點(diǎn)有：應(yīng)然的物權(quán)說(shuō)、實(shí)然的債權(quán)說(shuō)、物權(quán)改造無(wú)用說(shuō)。目前，從已出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》、全國(guó)人大常委會(huì)法工委的《民法（草案）》和全國(guó)人大常委法工委主任顧昂然的《關(guān)于中華人民共和國(guó)民法（草案）的說(shuō)明》來(lái)分析，這一問(wèn)題基本有了定論，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的用益物權(quán)。
應(yīng)然的物權(quán)說(shuō)和實(shí)然的債權(quán)說(shuō)，“盡管它們所切入的角度不同，觀點(diǎn)迥異。但是卻卻殊途同歸，兩者都認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)實(shí)中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度存在的不足，因此都主張將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)制成為規(guī)范的物權(quán)，從而保護(hù)農(nóng)民的利益，激發(fā)他們的生產(chǎn)積極性”。②如果民法典明確地將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)的話，正是持上述觀點(diǎn)的學(xué)者們努力的結(jié)果。而這種結(jié)果的到來(lái)，為時(shí)不遠(yuǎn)了。
我認(rèn)為，在農(nóng)村土地承包法已出臺(tái)、民法典即將誕生的新形勢(shì)下，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有兩種認(rèn)識(shí)必須糾正。一是實(shí)然的債權(quán)說(shuō)。“由于家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系依合同而成立，因此，家庭承包關(guān)系是一種債權(quán)關(guān)系”。③二是物權(quán)改造無(wú)用論。“用物權(quán)、債權(quán)等純粹大陸民法的概念和分類來(lái)分析這一純粹中國(guó)土生土長(zhǎng)的制度就必然會(huì)發(fā)生混亂和不合標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題”。“農(nóng)村土地使用權(quán)屬于物權(quán)還是債權(quán)，從這一角度看并無(wú)很大差別。而且，現(xiàn)實(shí)中侵犯農(nóng)地使用權(quán)的主要是政府和農(nóng)村基層組織，為政府對(duì)農(nóng)地的不合理征用，村集體擅自解除承包合同等，而這些侵權(quán)問(wèn)題并非簡(jiǎn)單地通過(guò)物權(quán)化就可以克服。即使將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改造成物權(quán)，只要農(nóng)村的法制環(huán)境得不到改善，農(nóng)民的權(quán)益照樣會(huì)受到侵害。唯一的區(qū)別是，原來(lái)農(nóng)民被侵害的是債權(quán)，在農(nóng)民被侵害的是物權(quán)”。④
現(xiàn)在仍然堅(jiān)持實(shí)然的債權(quán)說(shuō)，其缺陷在于，在司法實(shí)踐中，將導(dǎo)致對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)不充分。在此法制之下，承包人只能依據(jù)承包合同向發(fā)包方主張違約責(zé)任，或依據(jù)法律規(guī)定主張不當(dāng)?shù)美畟?qǐng)求權(quán)。“債權(quán)具有相對(duì)性而無(wú)排除第三人的對(duì)外效力，作為債權(quán)人的承包人在承包權(quán)遭到第三人侵害時(shí)，如發(fā)包人不以所有權(quán)之訴請(qǐng)求保護(hù)，則難以直接發(fā)動(dòng)保護(hù)程序，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法尚未承認(rèn)第三人侵害債權(quán)，也未賦予占有人依占有事實(shí)抵御第三人侵害的占有效力”。⑤雖然農(nóng)村土地承包法正式實(shí)施后，承包人可依據(jù)該法第五十三、五十四條請(qǐng)求保護(hù)，也只能在主張對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任或不當(dāng)?shù)美畟?qǐng)求權(quán)的同時(shí)，僅多了一條選擇途徑，即侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)。
物權(quán)改造無(wú)用論雖然看到了目前我國(guó)法治環(huán)境下對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)不周的根源，即“中國(guó)農(nóng)村地權(quán)的問(wèn)題的根子出在農(nóng)民與政府力量對(duì)比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無(wú)法使自己的意志上升為法律，更無(wú)法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時(shí)去捍衛(wèi)權(quán)利”。⑥但是，這種觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中無(wú)任何積極意義，將會(huì)使司法對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)失去應(yīng)有法理基礎(chǔ)。
現(xiàn)行法制把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位為用益物權(quán)。不僅因?yàn)樗嫌靡嫖餀?quán)的本質(zhì)和特性，更重要的是，落實(shí)加大對(duì)承包人權(quán)利保護(hù)力度的立法宗旨。承包人可基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，權(quán)利保護(hù)的渠道明顯拓寬了。承包人可基于權(quán)利行使受到妨害或侵害的事實(shí)，依法合理選擇行使四種請(qǐng)求權(quán)。基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)比單純基于債權(quán)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)尋求權(quán)利保護(hù)，對(duì)承包人來(lái)說(shuō)，保護(hù)機(jī)制在法律上得到了優(yōu)化配置。因?yàn)槲餀?quán)請(qǐng)求權(quán)和債權(quán)請(qǐng)求權(quán)在目的、功能、成立要件、保護(hù)期限和效力方面，有明顯區(qū)別。“當(dāng)物權(quán)的權(quán)利遭受侵害以后，物權(quán)人應(yīng)當(dāng)首先行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，只有當(dāng)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)不足以保護(hù)時(shí)，才能行使侵權(quán)的請(qǐng)求權(quán)”（詳見(jiàn)王利明教授所著的《物權(quán)法研究》第一章第九節(jié)）。
雖然現(xiàn)行的民事法律規(guī)范并未建立獨(dú)立的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度，《農(nóng)村土地承包法》第五十三條賦予承包人的只是侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)。但是即將出臺(tái)的民法典將賦予承包人以物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。在司法實(shí)踐中，法律將指引司法機(jī)關(guān)運(yùn)用物權(quán)法和債權(quán)法理論給承包人以更加充分的保護(hù)。
二、登記的性質(zhì)與作用
孫憲忠教授在《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中指出，“不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示手段，是因法律行為的物權(quán)變動(dòng)的生效要件，……。”而王利明教授在《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說(shuō)明》中指出，“我國(guó)物權(quán)法應(yīng)當(dāng)采納登記對(duì)抗主義。……。登記應(yīng)當(dāng)作為對(duì)抗第三人的要件，未經(jīng)登記權(quán)利不能對(duì)抗第三人。”由此，可以看出我國(guó)物權(quán)立法中關(guān)于基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)出現(xiàn)了兩種主張，即登記要件主義和登記對(duì)抗主義。
《農(nóng)村土地承包法》制定出臺(tái)后，對(duì)于登記在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中的性質(zhì)和作用有了進(jìn)一步的完善。對(duì)于家庭承包，該法第二十二條規(guī)定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第二十二條第一款規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第三十三八條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”對(duì)于其他方式的承包（不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地的承包），該法第四十九條規(guī)定，“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。”分析這些法律規(guī)定，可以看出，農(nóng)村土地承包法豐富了我國(guó)物權(quán)法理論中基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的基本觀點(diǎn)。
首先，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)立上未采取登記要件主義或登記對(duì)抗主義，而采債權(quán)意思主義。登記與否，不影響這種新型用益物權(quán)的設(shè)立，登記不是這種物權(quán)設(shè)立的公示方法，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自承包合同生效時(shí)設(shè)立。之所以采取這種法制，依目前學(xué)者們的解釋，大致原因有以下幾點(diǎn)：一是“為切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)利，減輕批準(zhǔn)、登記可能給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)”。⑦二是“由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與成員權(quán)有密切聯(lián)系，公眾可以通過(guò)對(duì)某人的成員資格的了解而在一定程度上了解其是否享有承包土地的物權(quán)，這就極大的減少了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示的重要性。……。我們認(rèn)為，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得沒(méi)有登記的必要”⑧。三是“中國(guó)傳統(tǒng)上就是將‘地契’作為土地權(quán)利的憑證，用承包合同作為承包權(quán)的憑證，農(nóng)民也易于接受”，“如果改為登記，就要在全國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)土地管理局增加機(jī)構(gòu)、人員，不符合精兵簡(jiǎn)政的原則，且導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)的可能”。⑨
第二、對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換與轉(zhuǎn)讓采取登記對(duì)抗主義。未經(jīng)登記的，不得對(duì)抗善意第三人。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十八條的規(guī)定，只對(duì)互換、轉(zhuǎn)讓兩種流轉(zhuǎn)方式采取登記對(duì)抗主義。其主要理由是：“1、目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度尚不健全，而且，農(nóng)戶家庭承包的土地不僅數(shù)量很大，而且地塊分散，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記將是一項(xiàng)非常細(xì)致而艱巨的工作，需要做大量工作，投入大量人力、財(cái)力、物力。在目前情況下，要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須登記，不太現(xiàn)實(shí)。2、從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流權(quán)情況看，轉(zhuǎn)包約占50%，出租占17.88%，互換占7.58%，入股占5.71%，轉(zhuǎn)讓約占11%，其他形式約占10%。因此，許多可以通過(guò)債權(quán)方式處理，不一定需登記。而且，流轉(zhuǎn)范圍對(duì)象大部分是附近的農(nóng)民，互相比較熟悉，從公示、公信的角度來(lái)看，登記的必要性也不大。3、如采取登記生效主義，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須登記才能生效，這必然發(fā)生登記費(fèi)用，不僅給農(nóng)民增加了麻煩，還會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。⑩
第三、根據(jù)《農(nóng)村土地承包》第四十九條的規(guī)定，對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的，均采取登記生效主義。不登記，這種新型的用益物權(quán)不設(shè)立或不生變動(dòng)之效力。
基于以上分析，可以看出，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型的用益物權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)而言，采取了多元化的立法體制。因此，在不同的體制之下，登記的性質(zhì)和作用是不同的，應(yīng)做具體地分析。
首先，由于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立采意思主義，權(quán)利的設(shè)立無(wú)需登記。而《農(nóng)村土地承包法》第二十三條規(guī)定的登記，其性質(zhì)和作用是什么呢？我認(rèn)為，這種登記是一種行政行為，它所體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)這種物權(quán)關(guān)系的干預(yù)，干預(yù)的目的在于以公權(quán)力確認(rèn)私權(quán)利，保護(hù)承包者的合法權(quán)益。這種登記不是物權(quán)設(shè)立的公示方法，對(duì)于承包合同的成立生效和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立并無(wú)影響，僅起證明作用，證書(shū)僅是證權(quán)憑證不是設(shè)權(quán)憑證。再進(jìn)一步分析，登記這種行為不是依申請(qǐng)的行政行為，是一種職權(quán)行為，登記是登記機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，登記機(jī)關(guān)對(duì)承包合同僅能進(jìn)行形式審查。如果登記機(jī)關(guān)不及時(shí)給農(nóng)戶進(jìn)行登記并發(fā)放土地承包證書(shū)，或因錯(cuò)誤登記而侵害了承包方合法權(quán)益的，承包方可提起行政訴訟，以尋求權(quán)利救濟(jì)。
第二、由于家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓采登記對(duì)抗主義，登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)互換和轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)移的公示要件。不登記，不影響互換合同和轉(zhuǎn)讓合同的成立與生效，也不影響承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在雙方當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)移，只是不能對(duì)抗善意第三人。互換合同或轉(zhuǎn)讓合同成立生效后，辦理登記，“乃是一種（互換合同或轉(zhuǎn)讓合同一方當(dāng)事人依據(jù)）合同應(yīng)負(fù)的義務(wù)，另一方要求其履行登記義務(wù)實(shí)際上是要求其實(shí)際履行合同。如果負(fù)有登記義務(wù)的一方拒不履行辦理登記義務(wù)，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)成違約論，另一方面有權(quán)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。如果合同沒(méi)有規(guī)定登記的義務(wù)，我們認(rèn)為當(dāng)事人雙方依據(jù)法律的規(guī)定都有辦理登記的義務(wù)，此種義務(wù)一旦為法律所固定下來(lái)，便可以自動(dòng)轉(zhuǎn)化為合同義務(wù)。任何一方違反此種義務(wù)，都將構(gòu)成違約責(zé)任。”⑾“由于辦理登記是一種合同義務(wù)，而且是雙方當(dāng)事人所負(fù)的主要義務(wù)，任何一方不辦理登記手續(xù)可以視為其已經(jīng)違反了依據(jù)合同所應(yīng)負(fù)的主要義務(wù)，不能以對(duì)方履行次要義務(wù)為由進(jìn)行抗辨”。⑿登記對(duì)抗主義對(duì)于解決多重買賣問(wèn)題意義重大。例如：甲將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，乙支付了價(jià)金但未辦理登記手續(xù)，其后，甲又將該塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給丙，丙不知甲已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，而且也不應(yīng)知這一情況，支付了合理的對(duì)價(jià)后辦理了登記手續(xù)。那么，丙為取得該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的善意第三人，乙因未履行登記這一物權(quán)變動(dòng)的公示要件而不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不能向丙主張權(quán)利，只能向甲主張違約責(zé)任或行使不當(dāng)?shù)美畟?qǐng)求權(quán)。在此，應(yīng)注意舉證責(zé)任的分配，丙就自己為善意負(fù)舉證責(zé)任，乙可就丙為惡意舉證。
第三、由于其他方式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立及物權(quán)變動(dòng)均采登記生效主義，因此，登記對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與變動(dòng)有極其重要的作用。不登記，不能設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；不登記，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不轉(zhuǎn)移。但是登記與否，不影響承包或流轉(zhuǎn)合同的效力（抵押除外）。值得注意的是，區(qū)分承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)與登記問(wèn)題。只有在承包合同或流轉(zhuǎn)合同有效成立后，才發(fā)生登記問(wèn)題。未登記，其法律后果只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不設(shè)立或不變動(dòng)，絕不能以此而否認(rèn)承包合同或流轉(zhuǎn)合同的效力。
此外，《農(nóng)村土地承包法》第三十一條第二款、第五十條，還規(guī)定了通過(guò)繼承這一非法律行為的物權(quán)變動(dòng)方式。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，不能忽視公用征收、強(qiáng)制執(zhí)行、法院判決三種方式可直接產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果。在這四種情況下，登記既不是生效要件，也不是對(duì)抗要件。
三、優(yōu)先權(quán)的性質(zhì)及其行使
《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。第四十七條規(guī)定，“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”。
分析這種優(yōu)先權(quán)和優(yōu)先承包權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)首先明確這種優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即集體組織中的成員權(quán)和集體所有的涵義。“集體所有實(shí)際上是一種特殊的共同所有。這種共有的所有是在集體成員的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，表現(xiàn)為集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)不分份額地共同享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利”。“將集體財(cái)產(chǎn)定性為一種特殊的共有，從根本上說(shuō)，就是要承認(rèn)集體組織的成員對(duì)其財(cái)產(chǎn)也享有一定的權(quán)利，也就是在法律上應(yīng)確認(rèn)集體組織的成員權(quán)”。⒀“實(shí)行家庭承包的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員基于其特定的身份享有承包土地的權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間具有密切的聯(lián)系。……。只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員都享有承包土地的權(quán)利。承包權(quán)可以看成是農(nóng)村土地集體所有制在農(nóng)民身上的一種體現(xiàn)，因此，對(duì)于農(nóng)民的這項(xiàng)權(quán)利，必須予以保護(hù)和尊重”。⒁
從以上學(xué)者的見(jiàn)解可以看出，這種優(yōu)先權(quán)的特點(diǎn)：1、它是法定的而非當(dāng)事人約定的權(quán)利。法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)或優(yōu)先承包權(quán)，目的是維護(hù)農(nóng)民的生存利益，充分發(fā)揮農(nóng)地使用制度的社會(huì)保障功能。2、它是一種基于特定的身份關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利。3、它是一種請(qǐng)求原承包方或發(fā)包方與之締約并在同等條件下優(yōu)先取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，具有債權(quán)的性質(zhì)。4、它是一種具有對(duì)抗第三人效力的權(quán)利，具有物權(quán)的性質(zhì)。總之，這種優(yōu)先權(quán)或優(yōu)先承包權(quán)是一種既有物權(quán)性質(zhì)，又有債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。這種權(quán)利的定性，對(duì)于確定權(quán)利行使的程序具有重要的理論指導(dǎo)意義。
對(duì)于這種優(yōu)先權(quán)或優(yōu)先承包權(quán)的行使，法律沒(méi)有做出明確的規(guī)定。從保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，這一問(wèn)題確實(shí)值得研究。對(duì)此，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第六十四條的授權(quán)條款制定實(shí)施辦法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以明確。在此，談幾點(diǎn)自己的粗淺看法：1、行使的條件：“同等條件”并不意味著絕對(duì)等同，地方性法規(guī)可以作出列舉性規(guī)定。承包方（家庭承包）或發(fā)包方（以其他方式承包）與第三人就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)或設(shè)立進(jìn)行締約時(shí)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以行使購(gòu)買權(quán)。2、行使的期限：就家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而言，原承包方應(yīng)當(dāng)將其與第三人締約的內(nèi)容，以書(shū)面形式告知村民小組或村民委員會(huì)，由村民小組或村民委員會(huì)以書(shū)面形式通知本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員。本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員應(yīng)在收到通知后十五日行使優(yōu)先權(quán)。若原承包方或村民小組、村民委員會(huì)不履行通知義務(wù)時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員須在知悉出賣人和第三人締約之日起三個(gè)月內(nèi)行使優(yōu)先權(quán)。這種優(yōu)先權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)由行使者向村民小組或村委會(huì)發(fā)出明確的意思表示，優(yōu)先權(quán)一經(jīng)行使，即按照原承包方和第三人約定的相同條款與原承包方成立流轉(zhuǎn)協(xié)議。依第四十六條規(guī)定，以其他方式發(fā)包的，只有公開(kāi)協(xié)商的方式可以照上述程序方可實(shí)施；以拍賣、招標(biāo)方式發(fā)包的，發(fā)包應(yīng)預(yù)先通知本集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加；未履行通知義務(wù)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可訴請(qǐng)法院宣告發(fā)包行為無(wú)效。3、規(guī)定優(yōu)先權(quán)競(jìng)合的處理規(guī)則。對(duì)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員均行使優(yōu)先權(quán)的，由原承包方選擇到底由哪一個(gè)農(nóng)戶優(yōu)先取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)和承租人的優(yōu)先權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，根據(jù)物權(quán)性權(quán)利優(yōu)于債權(quán)性權(quán)利的原則，由前者享有優(yōu)先權(quán)。
四、流轉(zhuǎn)的方式與用益目的限制
現(xiàn)在流行一種觀點(diǎn)，認(rèn)為法律規(guī)定農(nóng)民可以自愿、平等、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，就是賦予了農(nóng)民隨意處分土地的權(quán)利。其實(shí)，這是一種必須糾正的誤解。流轉(zhuǎn)的標(biāo)的物是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非土地本身。法律對(duì)流轉(zhuǎn)的方式和用途作了明確的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了限制條件。對(duì)此，必須從嚴(yán)掌握。
對(duì)于通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取的流轉(zhuǎn)方式為：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或入股等其他方式。是否包括抵押？我認(rèn)為，這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式不能包括抵押。原因在于：一是根據(jù)物權(quán)法定原則，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。當(dāng)事人不依法律的規(guī)定，不得創(chuàng)設(shè)物權(quán)；非依法律規(guī)定的物權(quán)種類、內(nèi)容而設(shè)立的權(quán)利，不具有物權(quán)的效力。二是從立法目的看，農(nóng)村土地承包法始終在農(nóng)村土地的生存利益和資本利益之間進(jìn)行權(quán)衡較量，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，法律的天平傾向于前者。“承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行后，如不能按期償還貸款，銀行依法行使抵押權(quán)，對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置，承包方就要失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而失去生活保障，搞不好會(huì)影響農(nóng)戶家庭的生活，造成社會(huì)問(wèn)題”。⒁
對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十九條的規(guī)定，其流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等多種方式。這里的抵押還要受《擔(dān)保法》的調(diào)整，一要取得發(fā)包方的同意，二要到土地管理部門(mén)登記。
根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途使用土地。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)目的而設(shè)立的用益物權(quán)，權(quán)利的用益目的限定為農(nóng)、林、牧、漁等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。承包方不得擅自改變權(quán)利取得時(shí)設(shè)定的土地用途。“而農(nóng)、林、牧、漁用地之間用途的改變，法律并未嚴(yán)格禁止，只是禁止或限制土地用途導(dǎo)致對(duì)自然資源的破壞性開(kāi)發(fā)、利用”。⒂至于農(nóng)、林、牧、漁每一項(xiàng)用途中具體用途的改變，如耕作種植作物品種的變化，不屬于土地用途改變的范圍。
對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，《農(nóng)村土地承包法》第十七條和第三十三條做出了目的限制，即不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)。這是一種強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)該法第六十條規(guī)定，對(duì)于以其他方式取得的對(duì)四荒土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包方也不能違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。土地管理法對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的轉(zhuǎn)用審批程序和征地、用地批準(zhǔn)程序，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須依照土地管理法的規(guī)定，經(jīng)過(guò)有關(guān)人民政府或有關(guān)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包方未履行土地管理法規(guī)定的批準(zhǔn)手續(xù)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，將承包用于非農(nóng)建設(shè)的，其行為應(yīng)當(dāng)依照土地管理法的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府的土地行政主管部門(mén)給予行政處罰。
①柳隨年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）〉的說(shuō)明》
②王利明主編《物權(quán)法專題研究》第988頁(yè)
③王宗非主編《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》第11頁(yè)
④、⑥宋紅松《農(nóng)地承包制的變遷與創(chuàng)新》
⑤金錦萍《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的困境與出路》
⑦王宗非主編《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》第65頁(yè)
⑧王利明著《物權(quán)法研究》第462頁(yè)
⑨中國(guó)政法大學(xué)《關(guān)于中國(guó)物權(quán)法（征求意見(jiàn)稿）的具體修改意見(jiàn)》。
⑩王宗非主編《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》第101頁(yè)
⑾王利明主編《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說(shuō)明》第195頁(yè)
⑿、⒀王利明著《物權(quán)法研究》第218頁(yè)、第306—307頁(yè)
⒁王宗非主編《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》第123—124頁(yè)
⒂王宗非主編《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》第89頁(yè)
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