[ 王彥 ]——(2003-2-27) / 已閱20683次
審理城市拆遷行政案件亟待解決的八個問題
王彥
城市房屋拆遷案件是當(dāng)前人民法院行政審判的一個熱點，也是一個難點。城市房屋拆遷案件總的特點是：案件數(shù)量多，隨著舊城改造力度的加大，拆遷行政案件增長勢頭甚猛，據(jù)統(tǒng)計，該類案件在有的省市占了行政案件總受案數(shù)的百分之四十之多。牽涉面大，房屋拆遷動輒影響幾十戶、上百戶人家，甚至涉及一個居住片區(qū)的集體搬遷，常常引起社會廣泛關(guān)注。矛盾突出，開發(fā)商以贏利為目的舊城開發(fā)與提高被拆遷戶人的居住水平的政策導(dǎo)向存在矛盾，各方當(dāng)事人常常在拆遷安置補償標(biāo)準、方式等核心問題引起激烈爭議。法律適用難點較多，國務(wù)院于2001年11月頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》為成為目前解決該類糾紛最高層次的規(guī)范性依據(jù)，但該條例較為原則，難以統(tǒng)一全國各地所有的拆遷活動，尤其是拆遷補償安置標(biāo)準，更是由各個地方政府甚至縣級政府所制定的規(guī)范性文件為依據(jù)，增加了人民法院適用法律的難度。因此，如何依法受理、審理和執(zhí)行因行政機關(guān)介入拆遷而引發(fā)的行政爭議，維護拆遷各方當(dāng)事人合法權(quán)益，是當(dāng)前人民法院行政審判工作的一項重要任務(wù)。筆者擬結(jié)合國務(wù)院新頒布的《城市房屋管理條例》的規(guī)定，就人民法院審理拆遷行政案件時亟待解決的八個問題進行探討，以期對規(guī)范拆遷行政案件的審理提供一些幫助。
一、關(guān)于拆遷公告的可訴性問題。公民、法人或其他組織對拆遷公告可否提起訴訟，全國各地做法不一，有的地方規(guī)定不予受理，有的地方則規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理。不予受理拆遷公告的主要理由有二點：一是拆遷公告對象不特定，沒有給當(dāng)事人直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)，且不具有可執(zhí)行性，屬于抽象行政行為范疇。二是拆遷公告只是拆遷行政行為的一個步驟，單獨告拆遷公告尚不成熟，當(dāng)事人可以通過告頒發(fā)拆遷許可證、拆遷裁決來實現(xiàn)其目的。我們認為，對拆遷公告的可訴性問題，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，關(guān)鍵看拆遷公告的內(nèi)容是什么，而不僅著眼于公告的形式，如果拆遷公告僅為政府的某項區(qū)域性建設(shè)決定，從形式和內(nèi)容都可歸入抽象行政行為范疇，該拆遷公告就不可訴。但如果拆遷公告中包含對特定對象的拆遷補償安置標(biāo)準、搬遷方法和某些限制性強制措施，而公民、法人和其他組織就公告的這些內(nèi)容提起訴訟，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理。最高法院對此作出過判例，在涉及采礦權(quán)等形式上屬于抽象行政行為的規(guī)范性文件的認定上，使用了"含有可訴的具體行政行為內(nèi)容"的表述，判定當(dāng)事人可就該部分內(nèi)容向人民法院提起行政訴訟。對這個規(guī)定，我們不應(yīng)僅僅限于一般法理層面的理解，更應(yīng)從給予被拆遷人充分救濟，對社會弱勢群體的人文關(guān)懷多多著想，這也是我們審理好拆遷行政案件的一個基本立足點。因此，我們認為，當(dāng)公民、法人和其它組織對人民政府發(fā)布的有關(guān)區(qū)域性建設(shè)不含具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件不服提起訴訟的，人民法院不作為行政案件受理。相應(yīng)的，對人民政府發(fā)布的含有具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件，當(dāng)事人不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。
二、關(guān)于區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門訴訟主體資格問題。根據(jù)國務(wù)院于2001年11月1日頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新條例)規(guī)定，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門負責(zé)頒發(fā)房屋拆遷許可證，并在當(dāng)事人達不成拆遷協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)事人申請對拆遷安置補償進行裁決。新條例的該規(guī)定，明顯與舊的《城市房屋拆遷管理條例》存在不同，它排除了區(qū)人民政府拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證和對拆遷糾紛進行裁決的權(quán)力。新條例的這個規(guī)定，對加強拆遷批準權(quán)的監(jiān)管力度，杜絕基層房管部門濫批濫劃，減少"半截子工程"的產(chǎn)生有著積極意義。但是，在實踐中，要完全排除區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證既不可能也無必要，當(dāng)區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門以自己名義對外頒發(fā)拆遷許可證，其訴訟地位如何確定？我們認為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第21條規(guī)定，行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)實施行政行為，應(yīng)當(dāng)視為委托，公民、法人和其他組織不服提起訴訟的，應(yīng)以該行政機關(guān)為被告。因此，如果區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證而引發(fā)的訴訟，應(yīng)視為接受市拆遷主管部門的委托，以市拆遷主管部門為被告。但是，有的地方以地方法規(guī)形式對市拆遷主管部門授權(quán)區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證作出規(guī)定，則應(yīng)以區(qū)拆遷主管部門為被告。譬如重慶，由于下轄九個城區(qū)，地域遼闊，但凡拆遷皆由市拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證，并對拆遷糾紛進行裁決，人力物力皆成問題，故頒布地方法規(guī)規(guī)定，主城九區(qū)拆遷主管部門有權(quán)頒發(fā)開發(fā)面積在1萬平方米以下的拆遷許可證，進而有權(quán)對這些糾紛進行裁決。我們認為，人民法院在審理該類案件時，既要堅持國務(wù)院新條例規(guī)定的原則，即頒發(fā)拆遷許可證以及據(jù)以作出裁決的主體為市、縣政府及其拆遷管理部門，也應(yīng)具備一定靈活性，在地方性法規(guī)有規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)對地方實際情況予以照應(yīng)，否則難以推進有關(guān)案件的審理工作。
三、關(guān)于拆遷行政案件的管轄問題。該問題的分岐在于，拆遷行政案件管轄究竟適用地域管轄還是適用特殊管轄。按地域管轄，拆遷行政案件一律由被告所在地人民法院管轄，而按特殊管轄，因不動產(chǎn)提起的訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄，故拆遷行政案件應(yīng)由被拆遷房屋所在地人民法院管轄。實踐中，我們發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一些法院在確定拆遷行政案件管轄時，一律適用行政訴訟法第十九條的特殊管轄規(guī)定，致使作為被告的拆遷主管部門不解，應(yīng)訴不積極，常常延誤審理期限。我們認為，關(guān)于拆遷行政案件的管轄，應(yīng)當(dāng)確定以地域管轄為主，以特殊管轄為輔的原則。其理由是，盡管拆遷行政案件不可避免要涉及到拆遷房屋，但并不意味著所有的拆遷行政案件都是"因不動產(chǎn)提起的訴訟"。拆遷行政案件主要是由拆遷許可、拆遷裁決以及與拆遷有關(guān)的處罰和強制措施等內(nèi)容組成，而這些內(nèi)容大都只牽涉拆遷的房屋，或者說拆遷房屋能否最終被拆遷，大多與拆遷許可行為、拆遷裁決行為的合法性有聯(lián)系，但畢竟不同于直接針對拆遷房屋的行政行為。"因不動產(chǎn)提起的訴訟"，不能理解為凡涉及不動產(chǎn)的訴訟，應(yīng)理解為針對不動產(chǎn)提起的訴訟。我們不應(yīng)將涉及拆遷房屋的行政行為與針對拆遷房屋的行政行為相混同。拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及與拆遷有關(guān)的處罰案件屬于涉及不動產(chǎn)的訴訟，應(yīng)由作出行政行為的行政機關(guān)所在地基層人民法院管轄，因其占拆遷糾紛的比重最大，拆遷行政案件的管轄理應(yīng)以地域管轄為主。而市、縣(區(qū))人民政府所作的涉及房屋強制拆遷決定的行政案件，屬于直接針對拆遷房屋而引起的爭議，應(yīng)由拆遷房屋所在地基層人民法院管轄，該類案件較拆遷裁決案件、拆遷許可案件為少，故特殊管轄可作為確定拆遷行政案件管轄的一個輔助的、例外的規(guī)定。
四、拆遷裁決案件的審理范圍問題。拆遷裁決案件的審理范圍究竟有多寬？是不是涉及拆遷的方方面面，人民法院都要進行全面審查？譬如，在審理裁決案件時是否要對行政機關(guān)頒發(fā)拆遷許可證的合法性進行審查？進而，對規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國土部門頒發(fā)建設(shè)用地許可證的行為進行合法性審查？按此邏輯，如果上述環(huán)節(jié)中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，人民法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷拆遷裁決？我們認為，應(yīng)當(dāng)正確理解行政案件的全面審查原則。全面審查指對涉及被訴具體行政行為合法性的諸環(huán)節(jié)進行的審查，包括行政機關(guān)認定事實是否清楚，適用法律是否得當(dāng)，是否違反法定程序，是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形等，對這些環(huán)節(jié)的審查缺一不可，任一環(huán)節(jié)有問題，行政行為都可能被判違法。但是，由于事物的普遍聯(lián)系，關(guān)系被訴具體行政行為合法性的因素并不僅限于此，構(gòu)成被訴具體行政行為的某些前提或基礎(chǔ)事實仍可能存在違法，但我們不能為這種普遍聯(lián)系付出無止境的代價。因此，我們認為，在審查行政機關(guān)所作拆遷裁決是否合法時，只能就行政機關(guān)作出裁決時認定的事實是否清楚，適用法律是否正確，是否遵守了法定程序以及是否具有裁決主體資格等方面進行審查，不能擴大審查行政機關(guān)頒發(fā)拆遷許可證是否合法。在裁決案件中，拆遷許可證是衡量被告作出裁決是否合法的證據(jù)之一，只要經(jīng)過質(zhì)證被證明該許可證是真實存在的，人民法院就應(yīng)當(dāng)采納。如果當(dāng)事人雖承認拆遷許可證的真實性，但對其合法性提起異議，人民法院就應(yīng)告知其另行起訴，因為此時訴訟標(biāo)的已經(jīng)轉(zhuǎn)移了或增加了新的訴訟標(biāo)的。由于拆遷許可案件審理結(jié)果可能影響拆遷裁決案件的最終勝負，人民法院在審理許可案件時可中止裁決案件的審理。當(dāng)然，當(dāng)事人可以就房屋拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證、作出拆遷裁決的行政行為同時提起訴訟，但人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案，可以合并審理，也可以分別審理。
五、關(guān)于人民法院在審理拆遷行政案件中能否直接認定拆遷房屋的性質(zhì)和面積問題。實踐中，關(guān)于被拆遷房屋是住宅還是非住宅，以及房屋面積的最終確定，關(guān)系到被拆遷人的切身利益，也最容易產(chǎn)生矛盾。譬如，被拆遷人的房產(chǎn)證上雖載明是住宅，但實際上被拆遷人早已變更房屋用途，將住宅變?yōu)榉亲≌�，并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，對這種情況法院如何認定？有人認為，法院應(yīng)當(dāng)實事求是地認定該房屋為非住宅，切實保護被拆遷人的利益。也有人認為，認定拆遷房屋性質(zhì)的權(quán)力只屬于行政機關(guān)，法院不能代替行政機關(guān)作出認定。我們認為，在拆遷活動中，無論是頒布公告，發(fā)放許可證，還是對拆遷房屋性質(zhì)、拆遷面積的認定以及確定被拆遷人的補償安置標(biāo)準，都在行政機關(guān)職能范圍內(nèi)，是一種行政權(quán)力，人民法院不能擅自干預(yù)。尤其是在有關(guān)事實認定上，應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，切莫以法院自己的認識取代行政機關(guān)的認定，盡管前者可能更為公正合理。對于拆遷中認定私房非住宅的問題，建設(shè)部93年有一個批復(fù)(建房函字[93]23號)，指出"對私有房屋使用性質(zhì)雖已變更，但沒有辦理房屋使用變更登記的，應(yīng)首先補辦房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，補交國家規(guī)定的有關(guān)稅費后，拆遷人則根據(jù)房屋使用性質(zhì)變更的情況與被拆遷人簽訂拆遷房屋補償安置合同。"從該批復(fù)強調(diào)"有條件辦理變更登記的地方"可適用該批復(fù)來看，實際上是為行政機關(guān)自由裁量提供了一個依據(jù)。因此，對房屋使用性質(zhì)變更認可權(quán)在行政機關(guān)手里，人民法院不能強行要求行政機關(guān)適用批復(fù)對某拆遷房屋作出非住宅的認定，甚或在判決中逕行認定。但是，如果行政機關(guān)適用批復(fù)，允許被拆遷人補辦房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，能否在訴訟中予以采信，則是人民法院的職權(quán)。那么，行政機關(guān)補辦手續(xù)的時間效力如何確定？我們認為，只要行政機關(guān)在房屋拆遷主管部門裁決前依法給被拆遷人補辦了有關(guān)房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，人民法院就應(yīng)當(dāng)在訴訟中予以采信。這樣規(guī)定既充分尊重了行政機關(guān)的決定(是否補辦的決定權(quán)在行政機關(guān))，也為行政機關(guān)自由裁量行為作了一定的限制(必須在裁決前)。這個限制有利于法院在審理拆遷裁決案件前固定相關(guān)證據(jù)，從而及時作出裁判。需要指出的是，限制補辦手續(xù)的時限除了裁決前外，還有人主張在一審立案前或者發(fā)布拆遷公告前，前者較寬，后者較嚴。我們認為，認可行政機關(guān)可以在一審立案前給被拆遷人補辦手續(xù)，可能使被訴的拆遷裁決處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，給法院審理帶來困難，且給法院個別工作人員利用立案時間尋租創(chuàng)造條件。而如果認可行政機關(guān)在發(fā)布拆遷公告前可以補辦相關(guān)手續(xù)屬于理所當(dāng)然，拆遷條例已經(jīng)規(guī)定拆遷公告發(fā)布后即凍結(jié)有關(guān)手續(xù)的辦理，再作規(guī)定沒有實際意義。
此外，關(guān)于被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證上載明的面積與實際面積不一致時，也存在法院能否直接認定的問題。我們對此確立一個原則，即行政機關(guān)違反法律規(guī)定認定拆遷面積的，人民法院將不予采信，但行政機關(guān)認定拆遷面積有利于被拆遷人利益的例外。具體說來，首先明確被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證載明的建筑面積是確定拆遷安置補償面積的法定證據(jù)，凡與產(chǎn)權(quán)證上載明的面積不一致的，必須以產(chǎn)權(quán)證上載明的面積為準，這也是行政法規(guī)的規(guī)定。如果行政機關(guān)違反此規(guī)定認定拆遷面積的，法院在審理中將不予采信。但是，如果房屋產(chǎn)權(quán)證載明的面積小于實際面積，而行政機關(guān)按實際面積認定拆遷面積時，對于這個例外，我們認為只要行政機關(guān)實事求是，其授益行為有利于增進被拆遷人利益，亦不損害公共利益的，人民法院在審理時宜予以采納。
六、關(guān)于人民法院受理訴前執(zhí)行問題。根據(jù)行政訴訟法第六十六條、《若干解釋》第八十八條、第九十四條之規(guī)定，人民法院受理行政機關(guān)非訴執(zhí)行申請的條件是被執(zhí)行人的起訴期限屆滿且既不履行法定義務(wù)又不申請復(fù)議或提起訴訟。當(dāng)事人申請先予執(zhí)行必須是在訴訟中提出。顯然，法院受理行政機關(guān)在被拆遷人起訴前的執(zhí)行申請存在法律障礙。實踐中，各地法院為了規(guī)避這個法律障礙，在被拆遷人未起訴時，動員拆遷人對拆遷裁決提起行政訴訟，人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，進而對被拆遷人予以執(zhí)行，然后再由拆遷人向人民法院申請撤訴。我們認為，人民法院受理行政機關(guān)訴前執(zhí)行申請，本質(zhì)上體現(xiàn)了如何處理公正與效率的問題�，F(xiàn)行法律著眼公正較多，考慮效率相對較少，從而給行政機關(guān)的行政管理帶來諸多困難，許多重大行政管理活動常常為當(dāng)事人的起訴期限所阻滯，不利于增進公共利益，維護社會秩序。從實踐經(jīng)驗看，有些被訴具體行政行為的執(zhí)行具有很強的時效性，如違章建筑、假冒偽劣藥品的控制等，如不及時執(zhí)行，將會對國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，容不得拖延耽擱。因此，我們認為，最高法院應(yīng)當(dāng)適時作出司法解釋，在堅持法律的有關(guān)規(guī)定時，有條件允許行政機關(guān)在被執(zhí)行人起訴期限屆滿前向人民法院提出執(zhí)行申請，人民法院認為必須強制執(zhí)行的，予以強制執(zhí)行。這個條件限定在行政行為涉及移民、搶險救災(zāi)等需要拆遷房屋的特殊情形。而且，人民法院在受理行政機關(guān)訴前執(zhí)行申請后，不影響被執(zhí)行人就據(jù)以執(zhí)行的具體行政行為提起訴訟。這樣，既照顧到行政機關(guān)的效率需求，也不堵塞被執(zhí)行人的救濟渠道。當(dāng)然，這種做法會給訴訟案件的審理帶來困難，尤其是如何掌握訴前執(zhí)行的審查標(biāo)準，掌握過寬，可能造成與隨后可能發(fā)生的訴訟案件不一致的結(jié)果，掌握過嚴，體現(xiàn)不了執(zhí)行的效率。這些問題還有待深入研究。
七、關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的房屋拆遷能否適用《城市房屋拆遷管理條例》的問題。我國法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定。而農(nóng)村集體土地地上建筑物的拆遷，屬于征地拆遷范疇，適用《土地管理法》有關(guān)征地補償安置的規(guī)定。在土地管理和房屋管理二大職能沒合并前，國土部門和房管部門分別是征地拆遷和城市房屋拆遷的主管機關(guān)。由此可見，征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動，其運作遵循各自不同的程序和規(guī)則。由于農(nóng)村與城市經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大落差，征地拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標(biāo)準，在某些拆遷案件中，兩種補償安置標(biāo)準的選擇適用，往往成為當(dāng)事各方爭議的一個焦點。目前全國各地舊城改造高潮已過，城市建設(shè)開始向城郊發(fā)展，俞來俞多地涉及到集體土地的征用以及地上房屋的拆遷。征地拆遷補償安置標(biāo)準與城市拆遷補償安置標(biāo)準的較大落差，為房屋拆遷活動埋下了產(chǎn)生糾紛的隱患。集體土地有的雖被征用，但由于種種原因沒有被用地單位及時拆遷并安置補償，若干年后，當(dāng)用地單位再對房屋進行拆遷并給予被拆遷人安置補償時，被拆遷人以土地已國有為由要求適用《城市房屋拆遷管理條例》予以補償安置，此類問題反映了目前房屋拆遷糾紛的新趨勢。有一種觀點認為，只要征地單位征地時未拆遷，被保留的房屋就應(yīng)視為城市房屋，按城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定進行補償安置，如果按"農(nóng)房"進行補償安置，對被拆遷人會"顯失公正"。而要求建設(shè)單位按城市房屋拆遷條件進行補償安置，可以促使建設(shè)單位及時將征地投入開發(fā)，避免土地荒蕪。我們認為，現(xiàn)實中確存在開發(fā)單位將征地荒蕪，致使土地資源浪費的問題，但這個問題已有法律法規(guī)對此進行專門約束，如規(guī)定征地二年未動工建設(shè)的，須向國土部門繳納土地閑置費，一定年限后可由國土部門收回土地等。如果將征地拆遷混同于城市房屋拆遷，并以城市房屋拆遷的高標(biāo)準補償安置作為懲罰開發(fā)單位不及時利用土地的手段，理論上會引起法律關(guān)系的混亂，在實踐中可能縱容部分拆遷戶因抵制征地拆遷致使開發(fā)時間延后而獲得高額補償，使國家利益受到損害。因此，我們主張對待此類情形仍應(yīng)遵循征地拆遷的標(biāo)準進行補償安置。這亦符合新條例的立法精神。實踐中，人民法院在適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定審查補償安置標(biāo)準時，可以考慮拆遷時的物價和當(dāng)?shù)厣钏降纫蛩兀m當(dāng)提高補償安置的標(biāo)準。
八、對有關(guān)司法解釋的修改、廢止建議�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十條規(guī)定，行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體的民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。第六十一條規(guī)定，被告對平等主體的民事爭議裁決違法，民事爭議當(dāng)事人一方要求人民法院解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。可見，司法解釋規(guī)定行政機關(guān)對平等主體的民事爭議裁決的授權(quán)依據(jù)必須是法律，而人民法院在審理拆遷行政案件中大量遇到的是行政機關(guān)根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》這個行政法規(guī)授權(quán)作出的拆遷裁決，人民法院如果準備在審查拆遷裁決合法性的同時一并解決相關(guān)補拆遷償安置爭議，將面臨如何適用司法解釋的問題。因此，我們認為，最高法院有必要對《若干解釋》第九十條規(guī)定的"法律"作擴大解釋，明確這里的"法律"不僅指全國人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，還包括行政法規(guī)、規(guī)章，從而解決裁決的法律依據(jù)問題。
此外，最高人民法院于1996年7月24日發(fā)布"關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)" ，即法復(fù)＜1996＞12號文第二款規(guī)定，"拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，或者-------依法向人民法院起訴的，人民法院作民事案件受理。"該批復(fù)是最高人民法院專門為解決行政庭與民庭在受理拆遷案件時的分工而作的司法解釋，其中由民庭受理的情形之一就是拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置發(fā)生爭議，未經(jīng)行政機關(guān)的裁決，由一方當(dāng)事人直接向人民法院提起的訴訟。這個規(guī)定與舊的《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的選擇條款較為銜接一致，但與新條例有脫節(jié)之處，原因在于新條例規(guī)定了裁決為解決拆遷糾紛的必經(jīng)程序，明確拆遷人與被拆遷人未達成拆遷補償安置協(xié)議的，必須由行政機關(guān)作出拆遷裁決，然后由當(dāng)事人對裁決提起訴訟。新條例的這個規(guī)定，預(yù)示著今后大部分的拆遷糾紛將通過行政訴訟途徑獲得解決。因此，隨著新條例的實施，法復(fù)＜1996＞12號文的相關(guān)規(guī)定已無存在的必要，應(yīng)當(dāng)適時廢止，以免人們錯誤理解適用。
作者單位 重慶市高級人民法院行政庭
