[ 王保信 ]——(2003-2-27) / 已閱25415次
經濟法視野中的西部大開發芻論
王保信
摘 要：本文以西部大開發與經濟法理念的契合點為分析基點，闡明經濟法制度是西部大開發法治保障的核心制度，并探討了這一法律制度體系的基本內容。
關鍵詞：西部大開發 經濟法理念 法治保障
一、導言
西部大開發作為進一步推進我國社會主義市場經濟全面發展的戰略措施，已在新千年初正式啟動。它“對于推進全國的改革和建設，對于保持黨和國家的長治久安，都是一個全局性的發展戰略，不僅具有重大的經濟意義，而且具有重大的政治和社會意義”（江澤民語）。90年代初，鄧小平同志提出了我國現代化建設“兩個大局”的戰略思想，后一個大局就是對西部開發的初步設想；以江澤民同志為核心的第三代領導集體繼承了這一設想，并于1999年9月22日黨的十五屆四中全會首次正式提出實行西部大開發的戰略。2000年3月，第五屆全國人民代表大會第三次會議將“實施西部地區大開發戰略，加快中西部地區的發展”寫進了政府工作報告。
然而，對西部大開發的號召和憧憬并不等于西部經濟開發本身。[1]反思百余年來我國人民探尋西部振興的艱難歷程，貧窮落后的帽子甩得著實艱難。究其根源，已往的開發措施大都強調經濟政策措施，忽視法律制度的重要作用。由于政策易受形勢左右和個別長官意志干擾而出現朝令夕改的現象，無法避免減弱舊體制形成的障礙，有效地協調各方面利益沖突。單一的政策推進不能保證西部大開發長期、健康和有序地進行。解決東西差異在客觀上就要求統一規劃、部署、協調、組織，所有的規劃、方針、政策都必須用法律的穩定性和強制力來保障。[2]加強西部大開發的法治保障，是社會主義市場經濟發展的內在要求，也是依法治國的重要實踐。不過，在確立運用法治思維和手段來推進和規范西部經濟跳躍式發展這一基本方略的前提下，還必須解決“法治保障模式甄別問題”。[3]即，法治保障體系核心制度（或主導制度）的識別和確認問題。我們必須客觀、綜合分析西部地區經濟、政治、生態等背景環境的特征，針對西部大開發所面臨的時代特點，選擇最有利于西部地區社會經濟全面、快速、健康、持續發展的主導法治軌跡和核心法律制度。
二、西部大開發是對經濟法理念的生動詮釋
西部大開發生動詮釋了如下經濟法理念：
（一）市場自主調節和國家宏觀調控的有機結合
我國自實行社會主義市場經濟體制以來，一直倡導建立保障市場自主調節機制資源配置基礎性作用有效發揮的國家宏觀調控制度體系。今天的中國，市場的重要性再怎么強調都不為過，因為市場潛力的發揮和自由經濟能量的發揮依然是我國經濟體制改革的目標所在。然而，以實現和維護公共利益為己任的經濟法，在肯定和褒揚市場偉大功績的同時，也以其固有的宏觀、冷靜的視角警示社會，市場資源配置基礎性作用的充分發揮必須以法治保障下的國家宏觀經濟調控為前提。要實現社會利益的總體增長，不僅需要充分釋放市場活力，更要根據國民經濟發展的總體情況，運用法律規范和制度傾斜引導資源的流向，實現全社會經濟由點到面、由局部到整體的勃興。
西部大開發正是這種“看得見的手”和“看不見的手”共同推動經濟整體發展和社會全面進步的鮮活實例。在我國社會主義制度條件下，經濟體制改革目標的利益指向應當以全社會為出發點和歸屬。改革開放初期，為了盡快摸索出一條適合中國國情的經濟發展道路，根據東西部地區地理、經濟等方面發展的差異，我們提出了“讓一部分地區、一部分人先富起來”的策略。實踐證明這種策略是正確的。然而，這只是在中國特殊國情下實現共同富裕共產主義目標過程中的權宜之計。今天，我們已經在東部的蓬勃發展中積累了發展經濟的許多經驗，以市場經濟手段實施西部大開發已成為社會各界的普遍共識。要激活落后地區的經濟，必須依靠市場機制調動各類市場主體生產經營創造的積極性和能動性，破除西部欠發達地區殘留的充滿計劃經濟色彩的依靠行政力量實現資源分配的陳弊，由市場供求等力量來決定資金、物資、人才資源的流向。但是，要讓這些經濟因素自發流向落后地區是不符合市場自發配置資源的規律的。現代各國開發落后地區的經驗表明，區域開發首先是由政府啟動的，國家宏觀調控在制定和實施開發規劃，調動資金、技術和人才，實行傾斜政策以及克服市場經濟的缺陷等方面發揮了重要作用。我國開發西部也正是國家宏觀調控引導經濟資源流向西部、市場調節機制激發西部地區內在活力兩種力量共同實現區域經濟騰飛的偉大實踐。
（二）區域經濟平衡協調發展與國民經濟整體發展的完美契合
西部經濟屬于區域性經濟，具有兩個顯著特點，即特色產業的政治、經濟、軍事、文化價值及經濟的跨地區發展。一方面，西部區域經濟的發展必須符合地域分布規律，尊重區域差異并采取合理的應付措施，完善區域自我組織功能，實現西部各地區之間經濟的平衡協調發展，形成西部經濟的強大合力。另一方面，西部區域經濟的發展又必須在國家對國民經濟的整體調控之下，不能偏離國民經濟整體的發展目標和社會主義市場經濟的發展方向。西部的發展不僅要有利于當地人們生活水平的提高和地方經濟實力的增強，也要有利于國民經濟整體實力的增進。
關于西部開發的模式，學者們的意見不盡統一。有學者主張“特區模式”，即應該根據西部經濟發展的需要和生態建設的需要設立特區，如生態特區、旅游特區、金融特區或綜合性特區；[4]也有學者主張“超特區模式”，即建立一種比東部地區更吸引投資者的環境。[5]不管學者們在西部區域經濟發展的模式設計上的爭論最終會以那種模式的制度化告終，這種區域性經濟是界于地方經濟和全國經濟之間的中觀經濟。宏觀是通過中觀而具體作用于微觀的，而中觀的發展一定不能偏離宏觀的方向和軌道。這使區域經濟既具有了相對獨立性，又成為了宏觀調控的對象。一方面，必須通過宏觀調控法律制度對西部開發過程中有關地區發展規劃、投資決策、產業政策等方面的問題進行規范和調整，使之有利于社會總供給和總需求平衡的宏觀調控目標。另一方面，應當充分考慮區域經濟協調快速發展的需要，打破行政區劃限制，依法處理地區間產業發展的關系，加強跨區域的合作，充分利用西部地區經濟的特色，實現西部經濟的騰飛。
（三）經濟全面高速增長和社會可持續發展的有效互動
可持續發展一直是為經濟法所關注，其核心在于正確處理人與自然和人與人之間的關系，要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任心規范自己的行為，創造和諧的世界。人類在作出每一個行為選擇時，不僅要考慮到本代人的利益的平衡，同時要考慮到代際人利益的平衡。
我們所倡導的開發西部戰略不光是經濟的開發，更是一項宏大的系統工程，涉及社會秩序、生態環境、宗教民族關系、可持續發展、人與自然的關系、中央與地方的關系等很多方面，既要推進經濟建設，又要實現經濟、資源、人口、文化、環境的協調發展。有些西部偏遠地區為了盡快擺脫貧困和落后，在吸引資金、尋找項目上，完全忽略西部特殊的生態特征，對“污染轉移”的項目如小造紙廠、小化肥廠、也照單全收，只要能解決當地百姓一時的吃飯問題，就可以置生態環境建設、可持續發展于不顧，低效率的重復建設杜而不絕，有的地方甚至怕新來的大企業會擠跨當地技術落后的小企業，各種禁入、保護的土政策卷土而來。這種經濟利益刺激下的盲動行為與國家所倡導西部開發戰略的初衷背道而馳。我們所要進行的西部開發是在經歷了經濟發展對自然環境嚴重破壞的沉重教訓之后提出的，既要實現經濟的跨越式發展，又要保證生態系統乃至人文環境良性發展方向的可持續發展戰略構想。
三、經濟法制度是西部大開發法治保障的核心制度
為了避免西部開發中可能出現的盲目、無序和浪費，2000年3月九屆人大三次會議上，朱鎔基總理提出將加快基礎設施建設、切實加強生態環境保護和建設、發展特色優勢產業等作為西部大開發的戰略重點。事實上，西部開發中所有重大問題都需要法律制度的確立和保障，而這幾乎涉及到現行所有的法律部門――西部開發政策實施中行政權力的配置、行使及其監督需要行政法對行政執法權威的確認和行政權力濫用的防止；高素質人才的引進和智力成果的轉化需要知識產權法對知識產權保護的強化；發展新興市場，保護和確認交易當事人的平等地位需要民法對交易中私權關系的調整；等等。然而，我們說經濟法制度是西部大開發法治保障的核心制度，是在深入思考經濟法制度設計與戰略重點實現的法治化要求的完美契合后得出的結論。
（一）基礎設施建設方面
加快西部地區基礎設施建設的關鍵在于將政策指引方向從單純輸血轉向增強自身造血功能。多年來，我國西部建設的思路走入了一個死胡同，即將“扶”貧機制當作加快落后地區發展的制勝法寶，以為靠扶貧就能脫貧。結果，大量的資金和物資注入西部，卻沒有有效的制度和利益激勵機制引導這些資金和物資真正流向重點項目的開發建設上，沒有符合西部地區經濟發展特殊情況的投資制度。
經濟法在建立這種法律引導機制的過程中起著最為核心的作用。西部大開發需要加快基礎設施建設的重點在路（公路、鐵路的建設）、場（機場設施的建設）、管（輸氣管道干線的建設）、電（電站、電網的建設）、信（通訊、電視廣播等信息傳輸設施的建設）、市（大中城市的市政基礎設施建設）、水（水利、開發水資源及節約水資源的基礎設施的建設）。[6]對于這些固定成本投資巨大，具有極強的公益性的公用事業項目建設的法律調整，僅僅依靠民法對市場平等交易關系的構建和破壞這種平等性的行為的糾正，或者僅僅依靠行政法對行政權力的確認和規范，都無法達到市場主體經營利益和社會公共利益共生共進的最佳平衡點。只有立足于社會整體利益的經濟法才能提供最為宏觀的制度保障。只有按照經濟法的制度設計，才能處理好政府與市場的關系，將國家對經濟生活的干預定位在“適度干預”、“有限干預”，才能將政府職能限制在做好發展規劃、改善投資環境、推動技術創新、培育多元化的投資主體、控制財政投入范圍內，才能真正給予企業求生存、求發展的壓力、動力和外部環境，最終實現西部地區基礎設施建設獨立發展的良性循環。
（二）、生態環境保護和建設方面
西部是保障國家生態安全的要害地區，由于歷史和自然的原因，西部地區生態環境已經十分脆弱。自1978年以來，尤其90年代以來，我國環境資源立法明顯加快，可以說，在森林、草原、礦藏、河流、土地、環保、水土保持等主要領域已經基本上有法可依，問題在于執法不嚴，執法無效。一個重要原因，就是不能有效遏制地方和部門在自我利益的驅使下破壞生態環境，致使“一邊治理，一邊破壞；一方治理，多方破壞”。西部大開發若不能處理好環境資源的利用與保護的關系，生態環境的繼續惡化必將阻礙西部開發的進程，甚至危及整個中華民族的生存和發展。生態環境的整體性與保護的分散性之間的矛盾，國家環境資源法制的統一性與執法的地方保護主義之間的矛盾，是當前應該盡快研究解決的突出問題。生態環境保護的利益沖突則是環境資源保護不力的癥結所在。要實現西部可持續發展，就應當把經濟效益與生態效益結合起來。除了調整產業結構，改變強調資源優勢的思維定式之外，還要著重從制度上解決生態環境保護的整體性問題，建立利益平衡的制度機制并使之規范化、法律化，以充分調動各類利益主體保護生態的積極性和主動性，并預防和化解糾紛。
西部這種經濟與生態共同發展的制度需求為經濟法所倡導的可持續發展理念提供了廣闊的用武之地。落后地區人口的無限制增長、經濟建設帶來的資源和能源的枯竭、生態環境的破壞、企業和政府的短期行為，這些問題都有賴經濟法的調整和遏制。反過來，經濟法也是最能實現西部地區可持續發展目標的法律制度，在我國現行的法律體系中，沒有其他任何一個法律部門能象經濟法這樣在整體原則體系中體現和貫徹可持續發展的理念。
（三）、發展特色優勢產業方面
西部經濟發展緩慢，關鍵是產業結構不合理。西部各省區產業結構具有典型的資源型、初級化特征，缺乏核心競爭力，且產業結構嚴重趨同，過分追求小而全的模式，沒有體現各地區的優勢。因此，西部大開發應根據區域經濟、文化發展的現狀，充分考慮自然條件和經濟條件的限制，注重投資建設的經濟效益和社會效益，通過政府有效的宏觀政策調控和市場機制的作用，調整和優化區域產業結構，加強資源的綜合開發利用，促進資源優勢轉化為經濟優勢，克服區域產業結構趨同的現狀，選擇以市場為導向的西部特色產業，大力發展生態農業、集約化農業、農牧產品深加工、旅游業等特色產業，建立能源、冶金、石化、機電一體化、稀有金屬材料、航空航天等主導產業群，實現產業結構的效率最大化。
能很好的完成這一產業結構調整任務的，只有經濟法范疇的產業調節法。通過產業調節法（包括產業結構法、產業組織法、產業技術法等內容）對產業調節關系（即國家在對產業結構、產業組織形式、產業區域布局和產業技術發展進行總體規劃和安排過程中產生的與其他經濟主體之間的社會經濟關系）的調整，建立合理的國民經濟整體布局，為西部區域特色產業的發展提供良好的宏觀背景，建立西部地區區域協作和聯合建設的制度機制，以充分發揮區域經濟的內在聯系和整體優勢，在國家統籌規劃、宏觀引導的前提下，合理分工，共謀發展。
四、實現西部大開發戰略目標的經濟法律措施
（一）加強市場主體與市場秩序立法
1、放寬投資限制，促進投資主體多元化。首先，依法鼓勵和保護西部多種所有制經濟成分的發展。要盡快改變西部地區所有制經濟結構較為單一、非公有制經濟發展明顯滯后的狀況，依法培育非公有制經濟成分，引導和保護其參與西部開發。在企業設立和市場準入等方面逐步用注冊制代替審批制，完成從審批主義向準則主義的轉變。除法律有特殊規定的領域外，均應視為非公有制經濟準入的行業和領域。其次，放寬國際資本和國內民間資本進入西部市場的限制。根據WTO規則，在稅收、貸款、投資融資和社會負擔方面給予投入西部的外國資本國民待遇，依法保護其財產權利和財產安全。同時依法運用投資優惠手段鼓勵外來投資、民間投資。再次，增加投資方式，擴大投資領域。應拓寬用資渠道，采取發行股票、項目融資、ＢＯＴ模式等多種形式，吸引外商投資，強化保護各種市場主體的合法權益。
2、從立法上明確中央與地方的關系。西部大開發是國家大事，但國家不能包辦一切。要遵循憲法規定的在中央的統一領導下，充分發揮地方積極性和主動性的原則，進一步從法律上明確中央與地方各自的財權與事權以及相互的權利義務關系。由于西部開發與加快中西部地區發展涉及到各個地方的利益，惟有中央能夠擔負起在全國范圍內協調東、中、西部的利益關系，進行財政資源再分配的責任，因此，中央應該進一步將政策引導與法律引導結合起來，并立足全局，抓好大型項目的開發。各地方要服從中央統一部署，不得各自為政，各行其是，各搞一套。做規劃、上項目，尤其是比較大的項目，必須納入國家的長遠規劃之中統籌安排，做到局部利益服從全局利益。同時，要充分發揮各地方的自主性和創新精神，積極參與和實施西部開發與加快中西部發展的決策。
3、要加強對市場秩序的規范和整頓，嚴厲打擊假、冒、偽、劣商品和各種形式的不正當競爭行為，建立市場信用，維護交易安全。
（二）加強宏觀調控立法
1、依法確立西部投資傾斜的一般原則。將國家增加資金投入的政策規范化，以便依法逐步加大對西部的建設資金投入力度、財政轉移支付力度和金融信貸支持力度，并優先安排建設項目。
2、依法確立區域之間互利互惠的合作原則和機制，努力形成相互支持、相互促進、協調發展的良好格局。首先，要依法建立聯合開發的利益激勵機制。東部參與西部開發和中西部發展，要遵循市場經濟法則，使東部公司、企業、人才有錢可賺，有利可圖，并把資金、技術、管理經驗、市場渠道帶給西部。其次，要克服地方保護主義，清除區域壁壘、市場割據，為東、中部都來西部投資創造一個良好的社會環境。再次，東部要一如既往地幫困扶貧，承擔起對口支援西部的義務，中部要發揮承東啟西的區位優勢，促進全國協調發展。
3、規范使用稅收優惠。對西部的稅收優惠政策應盡可能在統一的稅法體制下解決。原則上，對于不在國家法律和政策禁止和限制之列的西部內外資企業、少數民族地區的企業、經國家認定的高新技術企業以及各種經濟組織生態建設所得，應在不同幅度內減免企業所得稅。但是，稅收優惠要兼顧中央和地方兩方面的利益，分步進行，并充分考慮國家財政利益、西部地方財政現狀以及將來適應世界貿易組織規則對于實行國民待遇的要求。
（三）加強生態環境保護立法
1、要尊重生態保護的客觀規律，超越地區、部門或行業局限，根據各生態區的情況制定整體規劃并依法統一執行。一要依法建立健全補償制度。如，同一地區資源開發利用的受益者應該對當地的環境資源受害者給予補償；不同地區資源輸入的受惠者應該對資源輸出者給予補償；退耕還林還草，也應采取多種補償辦法。國務院已制定《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》，逐步把“以糧代賑”等政策及管理監督責任措施規范化。關鍵是如何貫徹執行。二要確保當地人的受益權利。值得注意的是，西部有些資源富集區往往從開發中得不到多少好處，還要承受生態環境惡化的種種后果，某些地方甚至資源越多越窮。解決這個問題，一方面，要防止資源產地經濟結構單一化，另一方面，則要通過稅收、補貼、入股、就業等措施確保當地人的受益權利。三要依法實行促進生態環境建設的優惠政策，大力扶持和鼓勵生態環境整治工程、污染防治和資源綜合利用產業，對生態建設保護區實施稅收優惠政策。
2、立法保障環境污染的首端控制。對各項決策、各類項目進行環境影響評價，凡不符合環保要求的決策和項目一律封禁，是發達國家環保的一條重要經驗，是我國環保從“未端控制”轉向“首端控制”的關鍵一環，也是西部開發避免“先污染后治理、先破壞后恢復”的當務之急。因此，要加大保護生態環境的一系列法律法規的執行力度，加快 建立環境影響評價機制。特別是要把生態保護作為衡量政府依法行政水平和考核干部的一項重要指標，防止某些地方為了一時的經濟效益和政績而濫耕、濫伐，濫上所謂“形象工程”、“獻禮工程”，不惜破壞環境，甚至竭澤而漁。
3、對西部國有未利用荒地逐步建立特殊的物權制度。在西部開發中，對于數量巨大的未利用荒灘、荒漠、荒山、荒溝和草場，可以考慮在維護憲法和法律確立的土地公有制的前提下，建立特殊的物權制度。鑒于荒地開發投入大、周期長、見效慢，為了增強開發者對西部土地和生態建設持續投入的信心和決心，使開發者獲得經濟效益，國家獲得生態效益，可以考慮，對于在荒地上進行的生態建設或符合生態效益的農業開發，允許開發者擁有比現行法律和政策更多、更長期的土地占有、使用和轉讓權以及林草和收益所有權。此外，可建立一種允許開發者享有的土地承包經營權在承包權期滿后“自動順延”的制度，即承包期滿后如果沒有法律規定的終止承包的情形，則可以自動延長一個承包期。
參考文獻：
[1] 田文英、王軍：論西部經濟開發中的依法行政 現代法學2000年12月 第8頁
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