[ 李占榮 ]——(2003-3-28) / 已閱15129次
論民族經濟立法的基本原則
李占榮
民族經濟立法的基本原則是指貫穿于民族經濟立法各環節的根本性準則。它是民族經濟立法指導思想在立法實踐中的表現，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經濟條件制約的程度。
一、 民族經濟立法的含義
從語源看，立法在古典文獻中已經存在：“《商君》云：‘伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，。《史記•律書》云：‘王者，制事立法’。《漢書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現代意義上的立法內容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關依據法定權限和程序制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權力機關和它的常設機關依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動。第三，立法是指一切有權制定、修改和廢止法律的活動”③。“第四，立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態的過程，是符合立法的實際情況的。
民族經濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關和地方立法機關依據法律規定的職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動民族經濟法的活動。這個概念體現了民族經濟立法的如下特征：從主體看，民族經濟立法的主體不但包括中央立法機關，而且包括地方立法機關，中央立法機關有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關主要包括地方權力機關和地方政府機關。只有中央立法和地方立法相結合，才能制定出具有不同效力層次的民族經濟法，來調整不同層次和不同范圍的民族經濟關系。從職權看，享有民族經濟立法權的中央立法機關和地方立法機關不能任意行使該項權力，而應當依據法律規定的職權和程序進行民族經濟立法。依照法定的職權進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調整特定的民族經濟關系。例如地方立法機關只能制定本地區的民族經濟法規，而不能制定民族經濟基本法律，并且該法規只能在本區域實施。民族經濟立法依據一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規定，另一方面也是保證民族經濟立法嚴肅性、權威性、穩定性的要求。從內容看，民族經濟立法是運用一定技術制定、認可和變動民族經濟法的專門活動。所謂立法技術就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術不但包含著立法經驗的總結，而且包含著對法的結構規則的合乎科學的營造。良好的立法技術是制定、認可和變動民族經濟法的重要保證。
民族經濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經濟立法的題中之意。民族經濟法學科母體的二重性決定了民族經濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經濟立法的指導思想和基本原則，從而總結出適合自身特點的基本原則。
二、民族經濟立法的合法性原則
對合法性問題的探討是法學研究中的基本主題。立法的合法性因立法從邏輯上優位于執法和司法、守法的特點而具有優先意義。民族經濟立法是民族經濟法實踐的初始環節，其合法性原則要求：第一，民族經濟立法權合法化。民族經濟立法權是立法機關的專有權力，每一項權力諸如提案權、審議權、表決權、公布權的歸屬和界限都應當由法律明確規定。它反映著立法權受制約的狀態，即一方面接受各民族人民的監督，另一方面受其他國家權力的制約，最重要的是，它受到法律的制約，任何不合法的立法權力的行使，都會得到法律制止。第二，民族經濟立法內容的合法性。它表明：民族經濟立法的內容首先要符合憲法的規定，不符合憲法精神與規定的任何立法均為違憲法立法，是無效的立法，應當承擔違憲責任。同時，各民族經濟立法主體在立法時應當注意本立法所依據的法律以及本立法不得與上位階立法相悖，否則便是無效的民族經濟立法，這也是法制統一性的客觀要求。第三，民族經濟立法程序的合法性。民族經濟立法是一項特殊的立法，由于涉及到民族和經濟兩個帶有強烈政治色彩的敏感性問題，因此，只有把立法權納入法定程序之中才能有效防止各種人治因素、長官意志和其他因素的非法干預，才能使民族經濟立法與國家統一的經濟立法相協調，從而推動民族經濟與市場經濟的接軌與同步發展。總的來看，立法合法性原則是一項首要原則，是其他原則貫徹的前提。
三、民族經濟立法的民主性原則
對人類社會而言，民主是一種觀念，對于國家而言，民主是一種制度。“立法、行政、司法等國家政權活動，在現代國家，都是一個民主與集中相統一的過程。但是，立法權、行政權、司法權在權力性質、特征和運行規律等方面存在很大差異：立法權崇尚民主，行政權追求效率，司法權維護公正。比較而言，國家立法活動更強調民主”①。盡管民主性原則是一個普遍性原則，然而對民族經濟立法而言，具有特別的意義。其一，根據《立法法》第五條的規定，立法活動應當“體現人民的意志，發揚社會主義民主， 保障人民通過多種途徑參與立法活動”。民族經濟立法的民主性原則要求體現少數民族意志，反映他們的經濟利益和要求，使他們參與到立法活動中來。少數民族人民群眾參與民族經濟立法的形式主要有兩條：一是通過民主選舉各級人大代表，由人大代表在參與國家權力機關的工作中反映本民族和其代表的自治地區人民群眾的意見和要求；二是有關國家機關（包括中央國家機關和地方國家機關）在其立法活動中，切實采取有效措施，廣泛聽取少數民族人民群眾的意見，既可以讓少數民族群眾個體參與其中，也可以讓少數民族群眾的代表參與其中。只有這樣，才符合民族經濟立法的民主性原則。
民族經濟立法向來是民族立法的中心，不但五大自治區把民族經濟立法作為重點來抓，其他多民族的省份如青海、甘肅、云南、貴州、四川等也在立法中突出了經濟立法，以四川省為例，其頒布的8件單行條例中，經濟立法占5件，它們是：《涼山彝族自治州礦產資源管理條例》、《甘孜藏族自治州礦產資源管理條例》、《涼山彝族自治州東西河飛機播種林區管理條例》、《涼山彝族自治州家禽衛生防疫條例》、《阿壩藏族羌族自治州野生藥材、菌類植物保護條例》，占單行條例的60%以上。這些地方立法基本上是在熟悉本地區民族經濟情況和大量調研基礎上完成的，從一定程度上能夠與少數民族人民群眾的愿望和要求相契合，這是民族經濟利益與地方經濟利益相契合的必然結果。然而在中央立法的層面上，民主性原則的貫徹是受一定條件限制的：一是這一層面的民族經濟法的概括性特征的局限。中央立法層面上的民族經濟法一般適用于全國所有的民族地區和各少數民族，面對千差萬別的民族經濟生活狀態，不可能針對具體區域和民族特別立法，只能制定概括性的普遍適用的法律。二是受立法觀念和立法成本的限制。中央層面的民族經濟立法，往往帶有較強烈的自主意識，加上調查和征求民族群眾意見的成本較高，因此受到了較大局限，影響了立法民主性原則的貫徹執行。以往群眾參與民族經濟立法的形式有兩種，其一是由領導機關將民族經濟立法草案經初步審議后，印發有關部門和地區征求意見，根據反饋意見進行再修改。其二是邀請專家學者和民族宗教界人員舉行座談會，進行討論。當然也有由起草小組深入到少數民族地區和民族群眾中去進行調查，收集意見和要求，經匯總后酌情修改民族經濟法草案的情況，只是這種深入細致的工作并不普及。事實上，群眾對民族經濟立法的參與程度反映著立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一個重要標準。民族經濟立法過程中的群眾參與，本身是一個檢查和檢驗立法的價值取向和合法性的過程。筆者認為，符合法律規定只是合法性的表象，實質意義上的合法性（無論是對行為、法律還是權威）應當是它被社會認可、遵守和擁護的程度。如果一個行為、一部法律或一個權威得不到廣泛的正面反應，則其合法性就無從談起。
四、民族經濟立法的民族經濟利益原則
所謂民族經濟利益原則，是指民族經濟立法應當充分考慮民族經濟利益，以確認和保護民族經濟利益為價值取向。這是一個需要十分重視的原則。
從一定意義上講，法律就是為了調整利益關系而產生和存在的。民族經濟法是調整民族經濟利益的法律機制。在利益體系中，不同主體之間存在著利益反差，其表現形式之一就是少數民族及其地區與漢族和非民族地區之間的利益反差。其主要原因在于改革開放以來，市場經濟的大潮席卷少數民族及其地區，迫使少數民族人民及其地區必須參與市場競爭，然而由于自身實力較弱，在強弱分明的市場競爭中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，這種利益反差仍在擴大。民族經濟立法應當以民族經濟利益為價值取向，通過法律手段保護少數民族及其地區的經濟，從實質意義上平衡以往既存的利益反差。鄧小平同志曾經深刻地指出：“社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾就會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子”①。《憲法》第一百一十八條明確規定：“國家在民族自治地方開發資源，建設企業的時候，應當照顧民族自治地方的利益”。可見，民族經濟立法應當遵循民族經濟利益原則，運用法律手段規制民族經濟關系，保障民族經濟的發展，努力消除民族經濟利益上的反差。實際的情況是，改革開放二十多年來，民族經濟利益原則并沒有得到很好地貫徹。這突出地表現在三個方面。
一是缺少中央層面的民族經濟立法。現代法經濟學理論認為，法律作為一種制度資源，具有稀缺性。國家作為民族經濟法的供應者，為什么沒有供給足夠數量的民族經濟法呢？筆者認為，從經濟分析的角度看，首先因為民族地區或少數民族作為民族經濟法潛在的“消費者”，其“消費能力”有限，這完全是由民族經濟的不發達、民族地區市場經濟的不發育和傳統民族經濟的超穩定結構造成的。這些因素導致的一個直接結果便是民族經濟關系相對粗疏、簡單，因而對民族經濟法的需求降低。另一方面，立法機關作為民族經濟法的供應者，是以有理性的“經濟人”的面目出現的。“經濟人”的典型特征是考慮立法的成本效益，盡管這個“經濟人”表面上標榜國家利益，但是，不能排除立法中的部門利益和個人利益存在。因此，立法者考慮了民族經濟立法的成本與效益，寧可選擇低成本、高收益的不穩定的政策為主導來替代民族經濟法，從而造成民族經濟政策長期以來是民族經濟法律的“替代品”而成為公共選擇的對象。因此，總體而言，中央層面民族經濟立法的供應是不足的。
二是五大民族自治區的自治條例難以出臺。
自治條例是民族自治地方行使自治權的法律標志。《憲法》第一百一十六條明確規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效”。《立法法》第六十六條和《民族區域自治法》第十九條與《憲法》第一百一十六條規定完全一樣。也就是說，同樣的內容規定在包括憲法在內的三部法律之中，足以說明民族自治區自治條例的重要地位。然而，二十多年來，內蒙、廣西、新疆、西藏、寧夏五大自治區都沒有制定出臺其自治條例。為什么會出現這種情況呢？筆者認為，一個很重要的原因就是立法中的“民族經濟利益原則”無法落實。自治條例屬于地方綜合性法規，其內容盡管要涉及到政治、經濟、文化教育、衛生等許多方面，然而，其主要內容仍然是經濟。民族經濟利益與國家經濟利益分野的基礎在于民族區域自治權與國家統一權的分別。在利益分配上，“蛋糕”總是有限的，分配中存在此消彼長的關系。如何協調國家的經濟利益與民族經濟利益是一個棘手問題。實踐中，各自治區制定自治條例的熱情很高，如內蒙古自治區，從1980年到1993年起草修改自治條例達22稿，但都無果而終，根本的原因在于涉及國家經濟利益與民族經濟利益時無法協調，因為經濟這一塊的內容，都要涉及到國務院有關部委放權讓利的事。以內蒙古自治區為例，主要是在對外經濟貿易、財政金融等方面涉及到上級國家機關，而需要同國務院有關部委進行協調，以取得他們對自治條例有關具體規定的認可。其具體內容包括：自主的對外貿易審批權，自治區自治機關在國家宏觀調控下，在征得上級國家機關同意后，對涉及農牧民經濟利益的地方農副土特產品的出口自行發放出口許可證，要求出口配額的增加與照顧，自主管理邊境貿易，自主引進外資和技術，海關代征的工商稅余留地方，要求財政補貼逐年遞增，稅收優惠，要求享受低息貸款，長期貼息貸款，依法設立開發銀行，并根據實際情況 發行債券和股票①。這些事項中，除要求自主的對外貿易審批權一項根據《對外貿易法》第四條規定：“國家實行統一的對外貿易制度”，遇到了上位階法律障礙外，其他均涉及到利益的協調問題。毫無疑問，要協調好這些問題，必須貫徹民族經濟利益原則，也就是說，國家應當作出適當的讓步，要求民族經濟立法應當有“帕累托改變”的性質，一方面，民族經濟利益的權利主體在民族經濟立法中受益，另一方面，國家的經濟利益并不因此有較大受損。誠然，很難做到完全的改變，但盡量減少國家經濟利益的損失總是可能的，因為國家及其政府才是真正的“牧羊人”，而牧羊人是不怕羊壯的，因此歸根結底，某種程度某個層面上的經濟利益平衡是可能的和現實的，立法者所要做的，只是將民族經濟利益原則貫徹到立法實踐中去。當然，現行法中的障礙設置也是民族經濟利益原則不能在立法中貫徹的原因。建國以來，民族地區經濟和少數民族經濟發展盡管取得了很大成就，但是，無論從經濟總量上還是從經濟效益上，都不能與非民族地區尤其是東南沿海地區的情況相比。兩者的巨大差異已經造成了一些社會后果。隨著西部大開發戰略的實施，全社會已開始關注民族經濟利益了，然而，要在新的立法中貫徹“民族經濟利益原則”尚存在諸多法律障礙，而這些法律障礙是民族經濟利益被漠視的歷史條件下的產物，有些法律目前對社會經濟關系的規制作用仍然很大，若要厘清尚須時日。這主要表現在《稅收征收管理法》、《對外貿易法》、《草原法》、《森林法》、《礦產資源法》等中央立法和部分自治地方單行條例中。比如自1993年開始的稅制改革，影響了民族地區的財政收入，分稅制實施以后，國家要從消費稅和增值稅中比過去多拿走一部分，使本來就很困難的民族地區更加困難。以貴州這個多民族省份為例，實行分稅制前，“卷煙稅收占全省財政收入的45%，實行分稅制后，國家不僅要分享75%的增值稅，還要拿走部分消費稅”②。五大自治區的情況也差不多如此。
由此看來，民族經濟立法應當在合法性與民主性原則的基礎上，著重貫徹民族經濟利益原則，它是調整民族經濟關系、保護民族經濟利益的根本性準則，只有堅持它，制定出來的民族經濟法才能夠成為切實保障民族權利的基本手段，才能實現民族經濟法的基本價值。
① 《中華民國立法史》，謝振民著，正中書局，1937年版，第1頁。
② 參見《現代立法問題》，楊幼炯主編，上海民智書局，1934年版，第412頁的論述。該書認為中國古代無立法，其實，現代學者持此觀點者也有。
③ 《論立法權》，戚淵著，中國法制出版社，2002年版，第11-12頁。
④ 《立法學》，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第80頁。
① 《立法學》，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第127-128頁。
① 《鄧小平文選》第3卷，第364頁。
① 參見《關于制定自治區自治條例問題的思考》，王仁定，載《內蒙古師大學報》（哲學社會科學版），2001年第4期，第40-41頁。
② 《淺論市場經濟條件下的民族經濟立法》，白明政，載《貴州民族學院學報》（社會科學版），1996年第3期，第19頁。
