[ 楊亞佳 ]——(2000-4-1) / 已閱17046次
論中國政治參與的法治化
－－兼論政治穩(wěn)定與政治參與
楊亞佳 陳曉玉
政治參與是指公民自愿地通過各種合法方式參與社會(huì)政治過程，并以直接或間接的方式影響政治決策的行為。（周光輝
《當(dāng)代中國政治發(fā)展的十大趨勢》載《政治學(xué)研究》1998年第1期）在現(xiàn)代社會(huì)，政治參與不僅是公民的憲法權(quán)利，也是政治體制得以有效運(yùn)作的重要條件。有效的政治參與能使政治體系獲得公眾的感情支持，促進(jìn)政治的穩(wěn)定，而無序的政治參與則可能導(dǎo)致權(quán)威的迅速流失，造成政治的不穩(wěn)定。尤其像我國這樣一個(gè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)變革的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的變革必然導(dǎo)致公民政治參與要求的增加，這為發(fā)展中國家的政治民主化提供了良好的契機(jī)。然而，如果這些國家在公民的政治參與要求不斷擴(kuò)大的同時(shí)，不能相應(yīng)地提高其本身的政治制度化和法治化水平，就有可能帶來政治的不穩(wěn)定。這就要求發(fā)展中國家在實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的同時(shí)，通過法治化的途徑，疏通參與渠道，健全政治參與制度，以有效地吸收和疏導(dǎo)公眾日益擴(kuò)大的政治參與要求。
一、政治參與法治化－－在發(fā)展中保持穩(wěn)定的客觀要求。
美國政治學(xué)家享廷頓認(rèn)為：發(fā)展中國家公民政治參與的要求會(huì)隨著的利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定。由此，他得出政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化水平的比率：政治參與
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政治制度化＝政治不穩(wěn)定。即政治參與與政治不穩(wěn)定性成正比；政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比。（參見S·享廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第56頁）在當(dāng)今法治已成為各國崇尚的體制模式的前提下，所謂政治的制度化，在政治參與領(lǐng)域就是政治參與的法治化。即在政治行為法治化的前提下，開通公民政治參與的法制渠道，公民的政治參與和政府對政治參與的管理都依據(jù)法治原則，按照法律規(guī)定的方式和程序進(jìn)行。政治參與的法治化，對于發(fā)展中國家在推進(jìn)民主化進(jìn)程中保持政治穩(wěn)定具有重要的意義。
１．政治參與的法治化是民主權(quán)利的法治化。政治參與權(quán)是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。按照社會(huì)主義法治理論，社會(huì)主義國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過各種方式和途徑管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，這是社會(huì)主義民主政治的主要內(nèi)容，參與國家事務(wù)的管理，是每一個(gè)公民不可剝奪的民主權(quán)利。但是，現(xiàn)代民主理論告訴我們，為了社會(huì)管理的效率，任何民主都不可能導(dǎo)致人人成為國家事務(wù)的直接管理者、決策者，而只能通過推選代理人的方式實(shí)行間接民主，即代理人以主權(quán)者－－人民的名義行使國家主權(quán)。這種主權(quán)的所有和行使的分離是現(xiàn)代政治發(fā)展和社會(huì)分工的必然產(chǎn)物，是歷史的進(jìn)步。但是，各國政治實(shí)踐又表明，這種分離又是權(quán)力異化的根源，易使人民“管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)”的權(quán)力化為謀取私利的工具，使社會(huì)公仆成為社會(huì)主人。為了保障人民民主又不失現(xiàn)代管理的效率，各國在選擇間接民主的同時(shí)，又通過立法保障公民的政治參與權(quán)，主要是政治選舉權(quán)（包括罷免權(quán)）、政治結(jié)社權(quán)、政治表達(dá)權(quán)。通過政治參與立法，一方面使公民政治參與權(quán)法律化，權(quán)威化，使這一項(xiàng)重要的公民權(quán)不因政治代表人物的好惡而受到侵奪；另一方面，使政治參與經(jīng)常化，制約政治代理人的政治行為，使政府決策始終符合公眾的目標(biāo)選擇。
２．政治參與的法治化可以實(shí)現(xiàn)政治參與秩序化。政治參與是一把“雙刃劍”，它既可以有利于社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又可能造成社會(huì)不穩(wěn)定。因?yàn)槿魏握误w系對公民政治參與的承受能力都是有限的，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不可能滿足社會(huì)所有集團(tuán)、所有個(gè)人的特殊要求的情況下更是如此。為了使政治參與更好地發(fā)揮正面效應(yīng)，促進(jìn)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須將政治參與納入法治化的軌道，使政治參與在公民和利益集團(tuán)認(rèn)同的各種法定程序規(guī)則下進(jìn)行，使政治參與秩序化。政治參與的秩序化對社會(huì)穩(wěn)定而言，有兩方面的作用：第一，減緩政治參與對現(xiàn)行體制的沖擊。由于政治參與的法治化，使得無論是公民還是各利益集團(tuán)的利益表達(dá)，均須在一定的程序規(guī)則下進(jìn)行，這種政治過程是程序化、規(guī)則化的，即從制度上合法地限制了公民政治參與超出現(xiàn)行體制承載能力的無限制發(fā)展，又提供了公民及利益集團(tuán)表達(dá)自己利益的合法渠道，從而有利于政治穩(wěn)定和社會(huì)安寧。第二，使政治參與的不同主體間的利益競爭在認(rèn)同體制的基本程序和規(guī)則的前提下進(jìn)行，從而避免了不規(guī)則競爭帶來的種種不穩(wěn)定。遵守競爭程序和規(guī)則本身就意味著認(rèn)同民主政治的根本制度和民主政治的基本價(jià)值，它為政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定奠定了法制基礎(chǔ)。
３．政治參與法治化可以實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)公正。利益分配的不公正是社會(huì)不穩(wěn)定的基礎(chǔ)性原因。亞里士多德在論述古希臘的政治變遷時(shí)說道：“在所有情況下，我們總是在不平等中找到叛亂的起因”（亞時(shí)里士多德，《政治學(xué)》，第205頁）。在我國，由于經(jīng)濟(jì)體制在所有制方面的改革，出現(xiàn)了利益多元的社會(huì)趨勢。在分配關(guān)系上，打破了舊體制下平均主義的分配模式，強(qiáng)調(diào)各人按照自己的貢獻(xiàn)獲取應(yīng)得的利益，這無疑符合馬克思主義的分配原則，是社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)進(jìn)步。但在當(dāng)前利益格局的轉(zhuǎn)型期，由于新的利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制尚未建立，因而在分配關(guān)系上，出現(xiàn)了分配不公的現(xiàn)象。在我國這樣一個(gè)有著“不患寡而患不均”的文化傳統(tǒng)的國家，群眾對分配不公造成的收入差距擴(kuò)大的心理承受能力不高，尤其當(dāng)個(gè)人把他的處境與某種標(biāo)準(zhǔn)或參照物相比，覺得其應(yīng)得而未得到時(shí)，就產(chǎn)生了怨恨與不滿，甚至?xí)霈F(xiàn)挫折心理和由不公平感所導(dǎo)致的行為失范，從而對政治穩(wěn)定帶來負(fù)面影響。而法治化的政治參與制度，可以經(jīng)常地、規(guī)則化地為各不同利益階層提供利益表達(dá)的場所和渠道，并通過利益表達(dá)使政府注意到他們的利益要求，扶持其利益的實(shí)現(xiàn)。因此，政治參與的法治化可以使政府正確及時(shí)地洞悉公眾的利益要求，制定更為公平的公共政策，緩和不同利益集團(tuán)之間的矛盾，增加公眾對政治體系的認(rèn)同感。
４．政治參與法治化可以促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。
一個(gè)強(qiáng)有力的政治權(quán)力系統(tǒng)是國家現(xiàn)代化建設(shè)正常進(jìn)行和保證社會(huì)穩(wěn)定的決定性因素。但是，任何一種權(quán)力都必須要委托給具體的個(gè)人來行使。而權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量無法加以改變的。即使是“特殊材料制成的”人，也法憑借浪漫主義的理想和道德力量抵御權(quán)力的誘惑，從而給國家和人民帶來過巨大的災(zāi)難。面對利益多無化和世俗功利的計(jì)較和沖突，不受制約的權(quán)力對社會(huì)秩序和社會(huì)公正的挑戰(zhàn)是有目共睹的：權(quán)力的濫用，權(quán)力的專橫，政治腐敗，失職、瀆職，侵犯人權(quán)等嚴(yán)重違背法治原則的行為已經(jīng)成為社會(huì)的公害。看來，權(quán)力對主體的腐蝕和誘惑是不挑選社會(huì)制度的。因此，對權(quán)力加以監(jiān)督和制約已經(jīng)是政治家和政治學(xué)家們的共識，包括建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力的制約，輿論對權(quán)力的道德評價(jià)，法律對權(quán)力的確認(rèn)和規(guī)范，人民對權(quán)力運(yùn)行的介入和參與等。其中，人民對權(quán)力運(yùn)行參與的廣度和深度，直接反映著國家的民主化程度，決定著權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化程度：人民通過議事機(jī)關(guān)決定國家的體制和分權(quán)制約的模式；通過選舉選擇權(quán)力的執(zhí)掌者；通過立法決定權(quán)力的授予和運(yùn)行；通過新聞媒體對權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行合法性與合理的評價(jià)等等。其實(shí)，人民的這些政治參與權(quán)在任何一個(gè)宣稱實(shí)行民主制的國家中的憲法或領(lǐng)導(dǎo)人的講話中都可以找到。問題在于僅僅宣布人民的政治參與權(quán)是不夠的，要將人民這一重要的憲法權(quán)利落到實(shí)處，還必須將之法律化和程序化。任何缺少法律程序的政治參與或監(jiān)督制約，都不會(huì)對權(quán)力的非規(guī)范化運(yùn)行產(chǎn)生有價(jià)值的校正作用。����hC?br>
二、我國政治參與法治化的模式
政治參與的法治化對政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的積極作用是不言而喻的。但是，不同的國家政治參與法治化的道路和模式卻有著重大的區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國家大多是通過推翻封建制度的革命手段而建立政治參與的法治化模式的，這一模式大的背景是經(jīng)濟(jì)的市場化和政治的法治化。而我國沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的充分洗禮，建國以后的政治參與也并非市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益驅(qū)動(dòng)，而是一種道德化的政治參與，即政治參與是依靠道德教化，領(lǐng)袖人物的道德表率和個(gè)人權(quán)威來維持的。這種政治參與必然帶有非理性、不規(guī)范化和易被鼓動(dòng)的特點(diǎn)，民眾要么對政治冷漠不參與，要么跟著領(lǐng)袖的指向和鼓動(dòng)而處于一種狂熱的政治參與狀態(tài)，這樣一種參與思維不時(shí)在各種政治風(fēng)潮中顯露出來，對社會(huì)的政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。同時(shí)，中國也同其他發(fā)展中國家一樣，面臨著現(xiàn)代化所帶來的一系列問題：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在沖動(dòng)、發(fā)達(dá)國家的示范效應(yīng)、多元利益主體的矛盾、民眾政治參與的空前高漲、法治系統(tǒng)的不完善等等。因此，中國的政治參與法治化模式不可能照搬西方，通過立法開放所有的政治參與領(lǐng)域，那樣必然會(huì)由于政治參與渠道的狹窄而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的崩潰。黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨中央對待政治參與比較冷靜，吸取了“文革”中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步形成了政治參與法治化的漸進(jìn)模式。
1．從經(jīng)濟(jì)參與的法治化到政治參與的法治化。經(jīng)濟(jì)民主是政治民主的基礎(chǔ)和前提。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)力落后，社會(huì)結(jié)構(gòu)單一，政治法治化水平不高，人們處于一種單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，其政治參與僅僅依靠權(quán)威的政治動(dòng)員，沒有物質(zhì)上的動(dòng)力基礎(chǔ)，人們參與政治的動(dòng)力僅僅來源于一種“使社會(huì)主義國家不改變顏色”的道德義務(wù)。當(dāng)人們一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)威的失誤時(shí)，其政治參與熱情會(huì)迅即轉(zhuǎn)化為政治冷淡。七十年代未開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心內(nèi)容就是賦予勞動(dòng)者和經(jīng)營者以更多的經(jīng)濟(jì)參與的自主權(quán)，使每一個(gè)人更多地從自己利益的角度參與經(jīng)濟(jì)共同體的活動(dòng)和決策。八十年代以來，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)主體立法，使傳統(tǒng)單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始分化，逐步形成了利益多元化的社會(huì)格局。人們的參與開始越出經(jīng)濟(jì)共同體的范圍，以利益集團(tuán)的方式介入政治過程。黨和政府順應(yīng)這一趨勢，通過制度建設(shè)引導(dǎo)公民的政治參與，如立法活動(dòng)通過新聞媒體公開報(bào)道，建立政府發(fā)言人制度，重大政策出臺前的專家咨詢制度，政府接待日制度，公務(wù)員的公開推薦和公開考試錄用制度等。國家的立法也從“建立市場經(jīng)濟(jì)法律體系”的思維，轉(zhuǎn)向“建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義法律體系”的全方位立法。選舉法的修改、司法程序法和行政程序法、
集會(huì)游行示威法等一系列政治參與立法相繼出臺。這種先經(jīng)濟(jì)參與法治化的道路，逐步培育了多元化的利益主體，培養(yǎng)了人們的參政意識，更重要的是將政治參與由過去的權(quán)威號召型（或稱道德驅(qū)動(dòng)型）逐步轉(zhuǎn)化為利益驅(qū)動(dòng)型，從而為政治參與法治建設(shè)打下了雄厚的社會(huì)基礎(chǔ)。
2．在全面推進(jìn)民主法制建設(shè)的同時(shí)，著重加強(qiáng)基層政治參與法制建設(shè)。我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化比較落后的國家，公民政治素質(zhì)偏低。因此，建立一個(gè)現(xiàn)代的、參與式的法治國家，需要一個(gè)漫長的、漸進(jìn)的過程，使有幾千年封建政治文化傳統(tǒng)、受現(xiàn)代教育很少的國人逐步學(xué)會(huì)在現(xiàn)代民主制度下生活和行為，逐步具備現(xiàn)代民主政治所要求的“參與式政治文化觀念”。根據(jù)這一國情，我國在全面推進(jìn)民主法制建設(shè)的同時(shí)，著重在基層首先進(jìn)行政治參與的法制建設(shè)。１９８２年通過修改憲法，設(shè)立了縣以上地方人大常委會(huì)，賦予地方人大討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作重大事項(xiàng)的權(quán)力，使人民代表大會(huì)在人民中的影響和威信建立起來，加強(qiáng)和保障了人民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利；建立社會(huì)協(xié)商對話制度，倡導(dǎo)民眾利用大眾傳媒發(fā)表政策建議和批評意見，充分發(fā)揮大眾傳媒民意表達(dá)、政策咨詢、輿論監(jiān)督的功能；制定和多次修改選舉法，擴(kuò)大公民對人民代表的提名權(quán)，實(shí)行差額選舉，在縣、鄉(xiāng)兩級實(shí)行直接選舉。１９８７年開始試行的村民委員會(huì)組織法，選擇農(nóng)村為政治參與法治建設(shè)的突破口，通過試行和全面實(shí)施村民委員會(huì)組織法，在農(nóng)村實(shí)行直接民主和村民自治，以便積累經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大直接民主選舉和自治的范圍。廣大農(nóng)民通過自我教育、自我管理和對村民委員會(huì)的選舉，培養(yǎng)了民主意識和參政觀念。基層的政治參與法治建設(shè)的實(shí)踐，為全面推進(jìn)政治參與法治建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
3．開展全民普法教育，逐步培養(yǎng)公民的法治觀念和依法參與意識。在利益多元化的今天，公民的政治參與動(dòng)力主要是基于自身利益的要求。但是，這種參與必須是規(guī)范化、法治化的，不然必須導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，公民的法律知識和法治觀念，決定著政治參與的秩序和質(zhì)量。為此，我國從１９８６年開始，進(jìn)行了訖今為止的三個(gè)五年普法教育。普法教育是全國性法律知識的大啟蒙，經(jīng)過普法教育，公民的憲法觀念和法律意識得到普遍提高，尤其是表現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的權(quán)利意識，普通百姓開始自覺用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)利，“權(quán)利為法的內(nèi)核，法以護(hù)衛(wèi)權(quán)利為其天然使命；當(dāng)民眾認(rèn)真看待自身權(quán)利時(shí)，必然會(huì)認(rèn)真關(guān)注法律”，（占柏美
《論尚法精神》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，1999年第3期）也必然會(huì)認(rèn)真關(guān)注和依法參與有關(guān)自身權(quán)利的各項(xiàng)公共事業(yè)，監(jiān)督各級官員的公務(wù)行為。公民法律意識的普遍提高，為政治參與法治化奠定了雄厚的法律文化基礎(chǔ)。
總之，我國政治參與法治化的道路，遵循了從易到難，從經(jīng)濟(jì)民主到政治民主，從農(nóng)村到城市的漸進(jìn)化道路，既保持了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又維護(hù)了政治的穩(wěn)定，同時(shí)還為政治參與法治化的進(jìn)一步發(fā)展奠定了各方面的基礎(chǔ)。
三、我國政治參與法治建設(shè)的完善。
我國漸進(jìn)式的政治參與法治化模式雖然適應(yīng)我國的國情，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化進(jìn)程的加快，民眾政治表達(dá)的欲望愈加強(qiáng)烈，而我國政治體制改革相對滯后，民眾政治參與的法治渠道相對狹小，從而不斷出現(xiàn)示威、上訪、消極抵制或暴力抵抗等非法表達(dá)方式，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。依據(jù)享廷頓的政治制度化（法治化）與政治不穩(wěn)定成反比的公式，我國的政治參與法治建設(shè)還遠(yuǎn)不適應(yīng)政治參與擴(kuò)大的需要，還必須在實(shí)踐中加以不斷地完善。筆者認(rèn)為，當(dāng)前首先應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：
１．完善社團(tuán)立法，培育成熟的政治參與主體。我國作為后發(fā)展型國家，在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)上與類似國家有著共同的特征：國家能力遠(yuǎn)大于社會(huì)能力，國家全能主義觀念根深蒂固，公民社會(huì)發(fā)展相當(dāng)滯后，社會(huì)的自組織能力極為僝弱。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的深入，多元的利益主體逐步成長并日益表現(xiàn)出政治參與的熱情，但缺乏有效的組織系統(tǒng)；另一方面，通過改革高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，國家對社會(huì)的全能式控制相對減弱，在國家與民眾之間形成了系統(tǒng)的輸入輸出的真空地帶。公眾缺乏暢達(dá)的利益表達(dá)渠道，就會(huì)轉(zhuǎn)而向制度外去尋找，從而釀成政治上的動(dòng)亂。因此，當(dāng)前要有意識地培育社會(huì)力量，扶持和擴(kuò)大代表各階層利益的社會(huì)團(tuán)體的影響，如組織農(nóng)民協(xié)會(huì)、城市社區(qū)委員會(huì)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)等，根據(jù)憲法有關(guān)結(jié)社自由的規(guī)定，制定結(jié)社法，形成培育利益團(tuán)體的法律機(jī)制。利益團(tuán)體的政治參與，才是有效而成熟的政治參與。
２．制定立法法，拓展立法參與的深度和廣度。立法是人民決定自己的事情，為社會(huì)制定行為規(guī)范的過程。在法治國家，立法越來越成為資源配置的主要手段和利益分配的杠桿，它不僅涉及到巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上還決定著社會(huì)的發(fā)展方向。因此，立法的公正問題，越來越為人們所關(guān)注。在代議制國家中，立法只能是少數(shù)立法代表的事情。然而，隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化、利益關(guān)系日趨多元化，僅依靠民選的立法代表立法已越來越難以充分反映公眾不同利益的要求。因此，應(yīng)通過制定民主的立法程序法，既規(guī)范立法機(jī)關(guān)的民主合議、民主決議等立法行為，又要?jiǎng)?chuàng)立相應(yīng)的程序，以滿足公民對立法了解、影響和參與的權(quán)利要求。張文顯教授指出：“人民有無參與的通道程序是檢驗(yàn)一個(gè)國家是民主與否的硬指標(biāo)。同理，法律是否經(jīng)由民主程序制定，則是檢驗(yàn)一個(gè)國家是否實(shí)行法治的硬指標(biāo)”（張文顯：《馬克思主義法理學(xué)》
吉林大學(xué)出版社，1995年版，第398頁）在立法程序中的政治參與，其意義在于它能夠充分發(fā)揮社會(huì)主體各自的角色作用，使立法參加者能夠充分地表達(dá)各自的立法態(tài)度和利益目標(biāo)，從而使立法決策更加集思廣益；同時(shí)，從某種意義上講，立法就是在相互競爭的利益之間尋求某種妥協(xié)，而在立法過程中，如果所有受到影響的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥協(xié)；而且，利益相關(guān)人一旦能夠參與到程序過程中來，也就更容易認(rèn)可立法結(jié)果，盡管他不一定贊成這一結(jié)果。因?yàn)椋诠某绦蛑校煌闹鲝埢虍愖h可以得到充分表達(dá)，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，不滿因廣泛的參與而得以消除，利益爭執(zhí)通過心平氣和的對話得以和平解決，這就極大地減少了對立法結(jié)果事后懷疑和對抗的危險(xiǎn)。所以立法參與制度能夠化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還能使當(dāng)權(quán)者關(guān)心選民的切身利益，使每個(gè)人都有同樣的途徑進(jìn)入到憲法所建立的政治秩序中。
目前我國的立法參與制度尚處在起步階段，基本上還屬于走群眾路線的工作方法，至今人大制定的３００多部法律交付全民討論的廖廖無幾，立法參與制度、立法公開制度、立法聽證制度、立法辯論制度等還沒有建立起來。因此，應(yīng)加快立法法的草擬和制定工作，將立法過程中的政治參與法治化。
３．加強(qiáng)司法、執(zhí)法過程中程序法制的實(shí)施，切實(shí)保障公民的參與權(quán)。馬克思曾經(jīng)說過，程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命表現(xiàn)”（《馬恩全集》第
１卷第１７８頁）。如果法律在實(shí)施過程中，沒有一定的過程和規(guī)則，這樣的社會(huì)將充滿執(zhí)法者的恣意妄為，這不僅會(huì)敗壞執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象和人們對法律的信仰，孳生對法律的輕蔑，而且會(huì)使社會(huì)公眾尋求公理和正義的最后希望破滅，產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理挫折感，造成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定。當(dāng)前群眾越級上訪增多的一個(gè)重要原因，就是司法和執(zhí)法的不公，尤其是程序的不公正引起的。程序的價(jià)值在于保障司法和執(zhí)法的公正，而公正的實(shí)現(xiàn)又在于過程的公開和當(dāng)事人的參與。即“任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽取對方意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利”（王名揚(yáng)：《英國行政法》政法大學(xué)出版社，１９８７年版第１５２頁）。陳述意見、辯護(hù)和防衛(wèi)，正是作為相對人（在司法程序中是當(dāng)事人或被告人）的公民、法人和組織的重要參與權(quán)。這種參與權(quán)賦予了當(dāng)事人監(jiān)督執(zhí)法行為、審視法律依據(jù)的機(jī)會(huì)，同時(shí)，通過這種“看得見的”程序形式，使人們產(chǎn)生對法律的信任和信心，這是任何一種權(quán)威都不能替代的保持社會(huì)穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國的司法程序法已經(jīng)基本建立起來，但行政程序這一更經(jīng)常地影響公民、法人和組織合法權(quán)益的法律制度卻十分不完善。更嚴(yán)重的是在執(zhí)法和司法過程中，由于“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)法律文化的影響，違反法定程序而侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的事例屢見不鮮，有的公民由于堅(jiān)持自己的參與權(quán)而被某些執(zhí)法者斥之為“刁民”。看來，程序法治建設(shè)還面臨著健全法制、改革體制、轉(zhuǎn)變觀念等多重任務(wù)。
４．實(shí)行新聞法治，拓寬民眾政治參與的渠道。在當(dāng)今媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代，政治參與和言論自由等憲法權(quán)利很大程度上是通過新聞媒體實(shí)現(xiàn)的。沒有新聞媒體的傳播功能，任何經(jīng)憲法宣布了的政治參與、利益表達(dá)、輿論監(jiān)督等公民的自由和權(quán)利只不過是一種點(diǎn)綴。因此，當(dāng)今新聞媒體承擔(dān)著越來越重要的社會(huì)責(zé)任。在政治參與領(lǐng)域，新聞媒體的作用起碼有以下幾個(gè)方面：第一，及時(shí)傳達(dá)政府的決策信息、決策背景和決策資料，滿足民主政治公開性的要求，為政治參與提供必要的條件，以提高參與的質(zhì)量。第二，充分反映不同利益群體的意愿和要求，使決策層全面了解各方面的信息，使之輸出的政策、規(guī)則更能體現(xiàn)公正和公平的要求。第三，通過新聞媒體的參與、討論和溝通，使不同利益群體的直接摩擦的可能性降低，理解和寬容度加大，從而促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。第四，監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，防止公共權(quán)力出現(xiàn)違背人民意志的黑箱操作。為了充分發(fā)揮新聞媒體的社會(huì)功能，必須使新聞活動(dòng)法治化，以規(guī)范和保障公民的言論、出版等憲法權(quán)利。但是，目前我國的新聞體制仍延續(xù)了計(jì)劃體制下的管理模式，每一個(gè)新聞單位無不隸屬于各種各樣的黨政部門，不但很難以公眾媒體的姿態(tài)滿足公眾參與社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的要求，而且很“容易成為主管主辦部門昭顯政績、隱惡忌醫(yī)的自我宣傳、自我保護(hù)的工具”。（張西明：《新聞法治與社會(huì)發(fā)展》，載董郁玉、施濱海編《政治中國：面向新體制選擇的時(shí)代》雖然這些年新聞媒體在社會(huì)監(jiān)督、表達(dá)民意方面發(fā)揮了不可替代的作用，但缺乏一部保障性的法律規(guī)范，不僅使自己在一系列的侵權(quán)訴訟面前處于尷尬地位，而且在滿足公民表達(dá)自由和政治參與方面也是因“領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”因“領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。看來民眾通過新聞媒體的政治參與權(quán)還需法律的保障。在新聞傳播工具十分發(fā)達(dá)的今天，在一個(gè)將依法治國確立為治國方略的國度，沒有新聞立法是不可思異的事情。
作者：
楊亞佳 中共河北省委黨校政法教研部副教授。
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