[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱26536次
論抽象行政行為納入行政復議的范圍
馬懷德
內容提要
抽象行政行為是政府行為中的重要表現形式之一。現行體制下對抽象行政行為的監督途徑很多，但實際收效甚微。因此，有必要加強對抽象行政行為的有效監督，其中最主要的監督途徑就是將其納入行政復議范圍。本文根據我國現行法律的規定，結合行政復議實踐和海外經驗，提出了將抽象行政行為納入復議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進入復議范圍后面臨的申請復議條件、復議管轄、復議效果、復議決定的性質等問題進行了初步探討。
關鍵詞 抽象行政行為 行政復議 監督 范圍
對抽象行政行為復議監督問題是理論界及實際部門十分關注的問題，從1990年起草《行政復議條例》起，就有人主
張將抽象行政行為納入復議范圍，但由于當時條件所限及認識的不統一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改《行政復議條例》工作逐步展開，抽象行政行為的監督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現形式？在目前監督體制下，有無必要將其納入復議范圍，能否找到相應法律依據？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應當回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。
一、抽象行政行為的概念及范圍界定
抽象行政行為是一個學理概念，是指行政機關針對非特定主體制定的，對后發生法律效力并具有反復適用力的規范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發生法律效力是指其效力及于未來；可以反復適用是指可以不止一次地適用該規范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對
人不能反復適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的行為。上至國務院，下至鄉政府，各級行政機關都有權依據憲法和組織法實施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規在內的所有抽象行政行為加以監督和規范，但從我國的法制現狀及法規、規章在執法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復議范圍不太現實。權衡現行體制下抽象行政行為對行政管理發揮的作用及存在的問題兩方面關系，筆者認為將納入行政復議范圍的抽象行政行為界定為規章及規章以下規范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規章及規章以下規范性文件。
二、現行體制下對抽象行政行為的監督途徑
根據我國1991年1月1日起施行的《行政復議條例》第10條第一款第一項的規定，公民、法人和其他組織對行政法規、規章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復議。關于抽象行政行為不能申請復議的理由，《國務院法制局關于〈行政復議條例（草案）〉的說明》給予了權威性解釋："對抽象行政行為和內部行政行為的監督，同對行政仲裁、行政調解以及國防、外交等國家行為的監督一樣，現行法律、行政法規都分別有相應的規定。由這些行為引起的爭議，只要按有關規定辦理即可，沒有必要走復議這個程序。"②在當時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復議范圍。那么這里所說的其他監督途徑指什么呢？
（一）人大和上級行政機關的監督
從憲法、組織法的規定來看，首先，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；再次，國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當的命令、指示和決定、規章；最后，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。
（二）備案審查、法規清理和訴訟監督
從具體做法上看，國務院各部委和地方各級人民政府制定的規章要向國務院備案，國務院通過備案審查可以發現規章中存在的不當或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規范性文件上報備案。此外，國務院在組織清理規范性文件過程中可以發現抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
（三）行政復議機關審查具體行政行為的時的間接監督
根據我國《行政復議條例》第43條的規定，復議機關在審查具體行政行為的合法性時，如果發現具體行政行為所依據的規范性文件與上一級規范性文件相抵觸時，有權在其職權范圍內予以撤銷或者改變。復議機關無權處理的，向其上級機關報告，上級機關無權處理的，提請有權機關依法處理。
這些看似完備的監督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監督幾乎都是機關之間或者機關內部的監督，由于缺少有效的程序規則，因而無法順利進行。二是
在這些監督形式中，沒有行政行為的利害相關人參與，同于缺少程序的發動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，使得上述監督形式有名無實。
三、將抽象行政行為納入行政復議范圍的必要性
如前所述，在我國現行體制中，對抽象行政行為不能申請復議，只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。然而，無論從理論上還是從實際情況看，現行的監督機制并未能有效地發揮作用。而且隨著抽象行政行為的增多。違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。于是，理論界關于抽象行政行為納入復議范圍的呼聲再度高漲。③概括起來，將抽象行政行為納入復議范圍的必要性有以下幾方面：
（一）抽象行政行為本身性質的需要
我國《行政復議條例》規定對具體行政行為不服可以申請復議，但對抽象行政行為不能申請復議。很顯然，這在邏輯上是說不通的，對相對人也不公允。因為具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性、加之層次多、范圍廣，因而產生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果復議機關不能受理對違法抽象行政行為提出的復議申請并予以撤銷，那么就有可能導致違法不當的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政復議范圍。
（二）改變抽象行政行為違法現狀的需要
由于立法排除了對抽象行政行為的復議監督，其他監督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致規章打架、沖突、重復和管理失控。對于這些問題，因立法明確排除對抽象行政行為的復議，其他監督機制又難以奏效，于是，形成了對抽象行政行為監督的真空地帶。要改變這一現狀，首先要將抽象行政行為納入復議范圍。
（三）上級行政機關對下級行政機關的全面監督的需要
我國憲法和法律規定了上下級行政機關之間的全面監督關系，監督的內容從制定法規政策、實施抽象行政行為到執行法律、實施具體行政行為等各方面。但現行的行政復議制度只體現了上下級之間有關具體行政行為的監督關系，卻未能解決對抽象行政行為的監督，這說明現行的復議制度實質上是一種不全面的監督形式。從上下級行政機關之間的監督關系應當是全面監督的角度看，完全有必要將抽象行政行為納入行政復議的范圍。
四、將抽象行政行為納入行政復議范圍的可行性
（一）現行法律提供了復議機關對抽象行政行為監督審查的法律依據
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