[ 秦前紅 ]——(2003-5-10) / 已閱45065次
論我國憲法關于公民基本權利的限制規定
秦前紅*
憲法作為人類的一項重要制度安排，通常要體現三種相互競爭的價值追求：首先，憲法旨在并且應當用于保護公民自由權，財產權及其相關制度；其次，憲法旨在并且應當用于促進公共利益和公共道德；第三，憲法旨在并且應當用于促進公共參與。憲法要通過上述追求反對以下兩種不同的進路：一種是傳統的通過公共權力實現公共利益的進路，另一種是強調個人權利絕對重要性的進路。因此，現代國家都在憲法內明文肯定公民基本權利的存在和價值的同時，也或多或少規定了公民基本權利的限制問題。但如何在一個正確理念和價值觀的引領下，使公民基本權利的限制和實現，能在法律的框架下得以完善的運作，無疑對憲政的形成和發展都有極其重要的意義。本文將以我國現行憲法文本為參照，探討憲法關于公民基本權利的限制問題。
一、限制公民基本權利條款的立法表現方式
我國現行憲法限制公民基本權利的立法表現方式主要有以下幾種：
（一）概括式的立法方式
以概括限制的方式來規定公民基本權利問題，外國憲法多有此例。比如日本憲法第13條規定：一切國民都作為個人受到尊重。對于國民謀求生存、自由以及幸福的權利，只要不違反公共福祉，在立法及其他國政上都必須予以最大尊重。我國憲法也采用了這樣的立法體例，并在憲法第51條明確規定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。這里有幾點需要進一步說明的是：首先，新中國成立后曾頒布了四部憲法和一部起臨時憲法作用的《中華人民共和國政治協商會議共同綱領》，但只有現行憲法（即82年憲法）做了如此規定，這表明當時的修憲者為了憲法的科學性，力圖借鑒外國立憲的合理模式；其次，修憲者結合中國的國情，表達了一種集體主義優位的訴求，因此“公共福祉”的語詞在我國憲法的文本中置換成了“國家的、社會的、集體的利益”；再次，概括保留的立法方式，意在表征憲法對所有公民基本權利的一視同仁之保護，但卻可能忽略了具體公民基本權利的本質或形式差異。
(二)區分式的立法方式
我國憲法關于公民基本權利之規定除了集中體現在公民的基本權利和義務一章以外，另外在第一章總綱的若干條款中也涉及公民的基本權利問題。憲法依據不同目的和各種具體基本權利的不同性質，做了區分式的限制規定，具體表現為以下幾種：
1．專門性法律限制。這里的法律有特定的指涉，僅指全國人民代表大會及其常委會所通過的規范性文件。采行法律專門限制的方式，有多個條款。比如憲法第13條第2款規定：國家依照法律規定保護公民私有財產的繼承權；第44條規定：國家依照法律規定企事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。
2．附條件的法律限制。此種限制方式在肯定國家公權力機關有權依照法律限制公民基本權利的同時，為了不妨礙公民基本權利的享有和行使，避免公民基本權利的空洞化，因此，對該權利限制的可能性和條件做了更加明晰化的預設。比如，憲法第34條規定：中華人民共和國年滿十八周歲的公民……都有選舉權和被選舉權，但是依照法律被剝奪政治權利的除外。憲法第40條規定：中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。需要進一步研究的是，到底那些權利宜采取此種限制方式，以及如何合理地預設限制條件，限制的范圍與程度是什么？這些都是我國今后修憲時應當特別重視的問題。
3．一般性法律限制。按照現行憲法第33條3 款之規定：任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。因此，我國任何公民都可在堅持該項原則的前提下，發展自己的自由空間，健全自己的人格質素，以期形成一個良好的憲政秩序。本條相對于憲法第51條而言，它要附屬于后者所表達之限制目的，同時從實踐操作層面來說，當不同憲法條款所確認之公民基本權利因價值位階不清晰而發生沖突時，其取舍就必須以憲法第51條所表達之價值理念為據。有鑒于此，憲法第33條3款之規定，僅構成憲法51條之補充，它只是區分式立法方式的一種，似不宜被單獨看作一個概括式的限制條款。
4．隱含性（空白性）法律限制。其專指憲法有關公民具體基本權利的條款規定中，沒有任何關于此項權利的限制規定，但這并不意味它的享有和行使是超限制的和無限制的。因為權利和自由以法律存在為前提，那里沒有法律，那里便沒有權利和自由，故從一定意義上來說，憲法和法律的存在本身就是對權利的一種限制。任何權利包括以本立法例表現的權利，都不得不受憲法所表達和追求的價值理念和價值秩序的限制。法國連帶主義法學家狄驥認為，任何個人都不可能絕世而立，每個人與他人和社會必定要發生各種社會連帶關系，社會的基礎便是社會全體成員由于需要相同和勞動分工而產生的相互依存關系（連帶關系）。由于社會連帶關系的存在，而有一種基于社會連帶關系的社會準則，這些準則構成社會客觀法，是國家與法律的基礎，個人必須服從，因此權利自然要受到限制。1我國現行憲法采用隱含性法律限制方式的條文有許多，例如：憲法第35條規定中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由；憲法第47條規定中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。
5．反向式法律限制。依照國外通行之立法例，對公民基本權利之限制，主要指公權力機關應如何秉持社會公益原則，而對公民權利加以限制。從立法例之常規來說，罕有在一個條款中既肯定公民具體基本權利的同時，又規定公民行使該項權利的目的、動機和方式。2因為其一，這樣立法使人難以辨別立法者的真實動機意在肯定公民權利抑或是否定公民基本權利；其二，成文憲法國家大多要通過部門法將憲法之規定具體化，部門法可更從容和充分地規定公民權利行使的邊界，故憲法之規定未免顯得多余；其三，縱使由于立法不能做到“無縫隙化”而導致憲法必須“司法適用”3，亦可仰賴“司法者的理性”援引憲法第51條和第33條而實現防止“權利濫用”的目標。我國憲法第35條在規定公民的宗教信仰自由的同時，又規定任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序，損害公民身體健康，妨礙國家教育制度的活動。這一規定直接針對個人設置義務，未免混淆了憲法與部門法的不同功能。又比如，憲法第38條規定：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。這里姑且不論公民人格尊嚴受到損害的表現形式是否僅限于侮辱、誹謗和陷害，其實暴露公民隱私、暴力殘害身體等亦可損害公民人格尊嚴，因此，本條款無疑存在邏輯不周延的問題，而且，本條款賦予國家一種積極的義務來排除對公民人格尊嚴的侵犯，更會造成憲政邏輯的困境。
二、基本權利的法律限制即法律保留應成為我國憲法的一項重要原則
所謂法律保留原則是以德國為主要代表的國家所奉行的一種基本權利限制制度，該制度強調任何情況下對基本權利的限制都必須以代議機關（國會或議會）通過的法律為準，與之相適應的是，涉及一個法律（限制人權）的解釋時，應該采取最有利公民權利之方式。4
法律保留原則的產生源自于在分權式的國家架構下的所確信的法治理念，即對民意機關（國會或議會）行使權力的信任和對行政權力專橫的恐懼。其思維進路在于：國會代表都來自于直接委派或選舉，他們定會理性地行使權力；其二，即便是國會通過了對人民自己不利或有害的法律，那也只是人民自己心甘情愿的選擇；其三，權力的官僚化通常表現為行政權力的擴張，這是自由和權利經常受到威脅一個重要來源。上述思想在許多著名的法律思想家的論述中，都可以找到理據。比如英國著名的法律學者布來克斯通認為：“對這個王國的自由來說非常重要的一個因素就是，必須把這種最重要的信任托付給議會的成員，他們因正直、剛毅和博學而聲名顯赫；因為正像偉大的財政大臣伯利勛爵的那句著名的格言所說的那樣：英國永遠不會被議會毀掉。”5戴雪在描述他那經典的法治觀念時，則更是流露出他對議會的推崇和對行政權力的懷疑。他說法治這一概念有三層含義：首先，“常規法律……享有免受 專斷權力影響的絕對至上性”；其次，它意味著法律面前的平等，或者“所有階層都平等地服從于由普通法院加以適用的本國領土上的普通法律”；最后，這一概念是一個表達下述事實的公式：在我國的制度中，“私法原則是……通過法院和議會的行動而得到確立的，這種行動旨在確定國王及其臣民的地位”。也就是說，“憲法是本國普通法律的結果”，而且，“憲法……不是個人權利的來源，而是它的結果。”6伯特曼則更直接地說：“法律保留制度能成為憲法之制度，是國會取得權力的表現，也是國會權力受到憲法信任的表現，并借此來防止人民權力遭到第二權（行政權）及第三權（司法權）非法之侵犯。7
法律保留之原則的確立對于公民權利之保障和防止公權力之濫用，發揮了極其重要的歷史作用，但隨著法制實踐的發展，它也暴露出許多局限性，具體表現在：
第一，它對國家三種權力的性質和功能的認識有過于機械之嫌，并不能與不同權力的具體表現相吻合。比如，立法權力并不值得絕對信任，代議機關也會臣服于某種專橫意志或因為利益的偏見而制定出許多不合理性甚至是反人民利益的法，希特勒時期的國會表現可視為上述觀點的確證。相反，司法權力以其執掌者的智慧和穩健以及優良的職業品質，卻常常成為人民權利的有力保護者，美國司法機關的總體表現可印證這一結論。
第二，法律保留原則絕對排斥行政自由裁量，信守消極主義國家的理念，崇拜自由競爭的神奇效應，但市場的失靈導致政府合法化的危機，貧富分化、社會沖突迫使政府不得不改變其扮演的角色。公域與私域界限的日益模糊，社會生活的日趨復雜，使立法機構疲于奔命難以應付，行政權的膨脹成為一個不可避免的趨勢。行政規章的大量出現，使議會立法相形見絀，行政司法機構的存在和管轄范圍的擴大，對正規法院的司法壟斷權及司法自治構成嚴重挑戰。如何消解法律至上與行政能動的持續緊張，也成為法律保留原則保持活力的關鍵所在。
盡管存在上述局限，但出于公民權利在憲法秩序中的核心地位，出于民主社會以多數意志約束少數或個人的當然邏輯，法律保留原則在當代憲政體系中便有了持續存在的充分正當性。法律保留成為我國憲法原則的應然性在于：
第一，由人民主權原則邏輯性推導出人民代表大會制度是中國行使民主權利的根本政治制度，人民代表大會構成國家政治體制的核心，是人民當家作主的最基本形式，因此作為民主的起點和歸宿的公民基本權利，自然只能由人民代表按照人民的意志予以保障或限制；
第二，中國的行政權力和司法權力不是平行于立法權的第二權或第三權，如果讓一種派生權力去扮演“原生權力”的功能，則不但會突顯立法作用的確失，而且這種公權力的逆向 行使，會造成憲政核心的錯位乃至于動搖憲政的根基。
第三，我國專門性憲法保障機構的缺位以及憲法不能司法適用的實際狀況，導致一旦開啟行政權干預公民權利的閘門，那么在中國歷史既定的專制和集權背景下，行政權一定會以公共理性的化身和公民利益的最佳判斷者之面貌出現，而導演出一幕一幕的侵權悲劇。
第四，我國具體的法制實踐表明我國正力圖接受法律保留原則的精神。我國近年來分別加入了聯合國的兩個人權公約即《公民權利和政治權利公約》和《經濟、社會和文化權利公約》，而這兩個公約恰恰充分表達了應依法限制公民權利的精神。比如，《公民權利和政治權利國際公約》第4條第2款就明確規定：基本權利中的某些人權，在任何情況下，國家都不得進行限制。即“不得根據本公約關于在緊急情況下，國家可以采取緊急措施克減基本權利之規定，而克減以下基本權利，如生命權，禁止或反對酷刑等。”第22條第2款也規定：除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維護公共衛生或風化，或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。
三、關于法律保留原則的建構與實施的幾個問題
（一）加強我國法律體系的整合，消弭法制不統一的弊端。我國現行憲法一方面賦予全國人民代表大會制定基本法律的職權，但在第62條第2款具體指明基本法律所應調整的范圍時，卻僅限于列舉了民事、刑事、國家機構的組織等事項，而未明確指明基本法律是人權保障具體法的功能，導致憲法第89條第11款、第12款規定：國務院要保障少數民族的平等權利和自治權利，要保障華僑和歸僑的合法的權利和利益。這樣便使基本權利應受法律保護和限制的價值應然性在憲法中模糊不清。同時，憲法僅突出國務院保護少數民族、華僑、歸僑和僑眷（不論及其他階層和個人）“正向自由”的職責，8其正當性自然會受到追問。2000年頒布的《中華人民共和國立法法》更加放大了憲法在基本權利保護制度上的缺失。立法法不僅進一步縮小了基本權利法律規制范圍，而且在第9條明確規定國務院可以采取授權立法的形式來規定公民基本權利問題，這樣因憲法保障制度的不健全所造成的“制度斷裂”，便會使憲法明示和隱含的公民基本權利在授權法中“虛化”甚至“空洞化”。
（二 ）法律保留以維護公益為目的，從一定角度而言法律保留原則對于公益原則來說，具有工具意義。公益不僅關涉到政治本身的正義性和合法性，同時它也是維系和表征一個政治共同體健康的重要指標。誠如孟德斯鳩所言：沒有一定的道德習俗，共和國就不能存在，或不能長久。尤其重要的是，人民必須有一種這樣的“品德”：公民必須將國家（ 城邦）的利益置于個人利益之上，樂意為國家的福祉犧牲自己的意愿。9公益原則的邏輯隱含著一種公益與私益二元對立的觀念，因此憲法一方面肯定基本權利的存在及其保有和行使這個權利所帶來的私益，另一方面也承認這個利益可能會損及公益，立法者如何以法律的方式來消弭和調和這種緊張關系，是法律保留原則要善待的問題。另外，由于公益概念本身預指了一種不確定性——利益內容的不確定和受益對象的不確定，因此，在遵從公益目的性取向同時，如何不損及法律的自治性和穩定性，也是法律保留原則實施時必須備加重視的問題。還有一點需要說明的是，將公益永遠置于私益的對立面，并不合乎事實的真相，而且，社會情勢的變遷也不允許完全犧牲私益以滿足公益的絕對性，公益和私益的適當平衡，是實現現代社會正義的必然要求。
立法的簡明和精確性是立法的科學要求，我國憲法第51條以“國家的、社會的、集體的利益”置換了國際通行的“公共利益”或“公共福祉”等語詞表達，使本來具有不確定性的公共利益條款變得更加模糊不清。因為如何區分國家、社會的、集體的不同邊界是一件幾乎辦不到的事情，人們也完全無法把握和理解它們所各自對應的事物；而且在計劃經濟時期所形成的國家、集體、個人三分式的社會結構被市場經濟的發展深度解構的情況下，所謂的集體利益通常只是“偏狹團體利益”的護身外衣。更為重要的是“公共利益”是一個具有憲政人文主義關懷的概念，其所對應的權利往往是一種普適性甚至超驗性的權利，它固然要以國家利益、社會利益的形式具體化，但它卻不完全對應于國家利益或社會利益，因此現行憲法以“國家利益、集體利益、社會利益”代替“公共利益”不免有“南桔北枳”之窘迫。
（三）法律保留欲達成的目的和其采行的手段之間應保持比例的協調。首先，其目的應具有合乎我國社會悠久歷史傳統和普遍正義要求的妥當性；其次，由于任何法律在追求一個權利實現目的的同時，必然會限制甚至阻礙其他權利的實現，因此在所有能達成法律保留原則目的的方式中，立法者應選擇對公民權利侵犯最輕之方式；復次，即便某一立法所應規定的權利限制措施是極其必要的，但也不應造成對公民權利的過度限制，以至該權利事實上無法得到實現。
四、余論
公民權利的法律限制在我國一直是一個意存模糊的問題，憲法學者偶有論及，也僅僅以國家利益、集體利益等語詞為名進行宏大敘事，而并未從立法技術層面和司法實施決疑的角度作精微的探討。理論的貧乏和滯后適成實踐領域公民權利限制異常混亂的緣由，各種政府法規和規章以及司法解釋都可肆意蠶蝕公民權利的領地是對上述結論的顯證。本文所論述的問題對于西方許多憲政國家來說可能失之于淺薄和老套，但對我國的憲政建設來說，或許可收拋磚引玉之效。
*武漢大學法學院教授，法學博士。
1 參見：蘇一星著《西方法律思想發展簡史》，中國社會科學出版社2002年版，第220——222頁。
2 以美國為例，憲法所確認之個人權利通常并不針對其他私人或團體，而僅限于聯邦或各州政府，同時憲法僅禁止政府采取正面行動以侵犯個人權利，政府并沒有義務去采取行動，以保障個人權利不受他人侵犯。作者著。
3 我國憲法之司法適用問題，尚存在于理論爭鳴階段，要進入實際操作，大概有很長的一段路要走，作者注。
4 西方有一句著名的法諺，即“有疑問時，以肯定人民自由之方式為之。”
5 W·布來克斯通：《英國法評論》（W.Blackstone,Commentaries on the Laws of England），倫敦，19976年，第一卷，第160—161頁。
6 戴雪：〈憲法研究導論〉，第198——199頁，轉引自：（英）馬丁·洛克林著〈公法與政治理論〉，商務印書館，第206頁。
7 參見：（英）馬丁·洛克林著〈公法與政治理論〉，商務印書館2002年版，第355頁。
8 憲法規定公民自由一般是以防御和擺脫公權力的干涉為基點，這稱為“消極自由”或“負向自由”，憲法并不規定政府的“正向責任”去保障公民權利不受侵犯。參見劉志剛《立法不作為的制度救濟》載于《法學評論》2003年第2期，第95——104頁。
9 參見（法）孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務印書館1982年版，第41頁。
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