[ 王春勝 ]——(2011-10-28) / 已閱15427次
人民調(diào)解制度存在的問(wèn)題及完善對(duì)策
為了更好地構(gòu)建和諧社會(huì)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民間調(diào)解對(duì)于糾紛解決的作用，完善各種民間調(diào)解機(jī)制，包括律師調(diào)解，社區(qū)調(diào)解，企業(yè)和組織對(duì)內(nèi)部人員糾紛的調(diào)解，社會(huì)團(tuán)體、自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解等。鑒于人民調(diào)解制度在中國(guó)當(dāng)前民間調(diào)解機(jī)制中的特殊性和重要性，本文以此為例，詳細(xì)分析人民調(diào)解制度所存在的問(wèn)題，進(jìn)而嘗試系統(tǒng)地提出改革和完善的建議。
盡管人民調(diào)解制度在糾紛解決方面發(fā)揮了較大作用，但很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，它也面臨著各種問(wèn)題，存在較多的制度性缺陷。這些問(wèn)題和缺陷影響了這一制度功能和效用的充分發(fā)揮。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律建設(shè)不斷加強(qiáng)，我國(guó)訴訟案件逐年遞增，而人民調(diào)解的糾紛解決能力則呈現(xiàn)出急劇下降的態(tài)勢(shì)，人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛平均不到一件。概括起來(lái)，人民調(diào)解制度存在或面臨的問(wèn)題主要包括：
一、隨著改革開(kāi)放的逐步深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、利益關(guān)系和分配方式等日益多樣化，各種利益關(guān)系不斷調(diào)整變動(dòng)，利益沖突和摩擦不斷出現(xiàn)，各種糾紛大量增加，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化，民間糾紛呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。原有人民調(diào)解的法律保障、工作范圍、組織形式、調(diào)解程序、工作方法、隊(duì)伍素質(zhì)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
二、改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，法治觀念逐漸深入人心，通過(guò)司法實(shí)現(xiàn)正義逐漸成為社會(huì)共識(shí)，訴訟成為糾紛解決的主要途徑。但與此同時(shí)，民間調(diào)解、私力救濟(jì)等糾紛解決方式被不適當(dāng)?shù)刂糜谠V訟或法治的對(duì)立面，受到這種法治、司法中心觀念的排斥和抑制。
三、人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，這導(dǎo)致人民調(diào)解缺乏權(quán)威，效力微弱，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到有效保障。調(diào)解協(xié)議往往成為一紙空文，許多達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛最后仍需通過(guò)訴訟方式來(lái)解決，增加了當(dāng)事人的糾紛解決成本，既使得當(dāng)事人不愿意選擇人民調(diào)解來(lái)解決糾紛，還浪費(fèi)了社會(huì)資源。調(diào)解協(xié)議沒(méi)有拘束力和執(zhí)行力，人民調(diào)解制度缺乏徹底解決糾紛的權(quán)威，不僅嚴(yán)重抑制了人民調(diào)解員的工作積極性，也動(dòng)搖了當(dāng)事人對(duì)調(diào)解組織的信任，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解的回避，從而最終引致調(diào)解制度的萎縮。
四、調(diào)解組織不健全。不少村民委員會(huì)和居民委員會(huì)沒(méi)有調(diào)解組織，或者雖有調(diào)解組織，但卻沒(méi)有專門(mén)的調(diào)解人員，調(diào)解人員由其它干部兼任。同時(shí)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)，特別是政府和司法機(jī)關(guān)，對(duì)人民調(diào)解的制度支持力度不夠，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督也沒(méi)有落到實(shí)處。
五、人民調(diào)解員的素質(zhì)不高。人民調(diào)解員來(lái)自基層，法律知識(shí)和文化水平普遍不高，嚴(yán)重制約著調(diào)解工作的開(kāi)展。2001年全國(guó)共有人民調(diào)解員779萬(wàn)多人，高中（中專）以上文化水平的只占55%，調(diào)解人員的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。由于調(diào)解人員人數(shù)眾多，扎根基層，加上離退休人員多，所以，要求達(dá)到高中以上文化水平已經(jīng)算是“高標(biāo)準(zhǔn)”了。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第14條第2款盡管已適當(dāng)提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解人員的條件，但也只是規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。”事實(shí)上，隨著社會(huì)的發(fā)展，民間糾紛越來(lái)越呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、專業(yè)化的特點(diǎn)，即便調(diào)解人員具有高中文化程度也是難以應(yīng)付的。此外，調(diào)解人員的積極性也不高，原因是調(diào)解工作幾乎沒(méi)有任何激勵(lì)——他們沒(méi)有編制，沒(méi)有專門(mén)資格，完全是義務(wù)工作，調(diào)解工作與經(jīng)濟(jì)待遇不掛鉤；另一方面，工作壓力大，工作不定時(shí)，特別是責(zé)任重大。
六、人民調(diào)解制度的改革和完善
為了使人民調(diào)解制度更好地發(fā)揮作用，有必要針對(duì)其存在的問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)幾十年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，借鑒其他國(guó)家的有益做法，進(jìn)一步改革和完善人民調(diào)解制度，擴(kuò)大工作領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問(wèn)題，從而促使這一具有中國(guó)特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力，推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建。人民調(diào)解工作本身需要進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)。人民調(diào)解委員會(huì)要建立健全人民調(diào)解工作制度，嚴(yán)格工作程序，克服工作中的隨意性。調(diào)解人員要嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)解，做到公開(kāi)、公平、公正，切實(shí)保障依法調(diào)解、平等自愿、不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項(xiàng)基本原則的落實(shí)。人民調(diào)解工作還應(yīng)該與基層民主政治建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理、人民來(lái)信來(lái)訪工作相結(jié)合。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的不斷深入，民間糾紛越來(lái)越復(fù)雜多樣，調(diào)解所適用的社會(huì)規(guī)范也在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的道德、風(fēng)俗和習(xí)慣日益轉(zhuǎn)向法律法規(guī)。面對(duì)新時(shí)期的新情況新問(wèn)題，人民調(diào)解工作僅依靠傳統(tǒng)的調(diào)解方法在實(shí)踐中往往難以奏效。因此，調(diào)解人員應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，更新觀念，在調(diào)解工作中堅(jiān)持權(quán)利觀念、法制觀念和效率觀念，不斷進(jìn)行調(diào)解方法的探索和創(chuàng)新，提高人民調(diào)解的工作水平和社會(huì)公信力。
北安市人民法院
王春勝 劉 亮
