[ 李寶記 ]——(2011-10-30) / 已閱17860次
關于“公安分局”的法學解析
我國直轄市、較大的市轄區的公安機關稱謂“公安分局”，是民國以來的歷史沿用，關于較大的市轄區公安分局的設置設立、管理體制、主體資格、法律屬性、外部關聯等問題不僅法律規定上存在差異甚至是矛盾與沖突，全國各地的實際情況也有所不同甚至是有些混亂，如何對較大的市轄區公安分局進行制度規范和法律厘定，是我國公安管理體制改革應當急切解決的理論與現實課題。直轄市轄區公安分局的屬性、設立、管理等已無爭議，市管縣領導管理體制改革后大量衍生的所謂地級市所設立的市轄區公安分局無法律依據，在此均不涉及，本文只討論法定的較大的市轄區公安分局的相關問題。
一、“較大的市”的法律含義
“較大的市”作為一個憲法概念，在地方立法制度與行政區劃制度中獲得廣泛的運用；然而，各處的運用存在著多義性乃至歧義性。根據《憲法》規定，“較大的市”是不享有地方立法權而專享轄區/縣權的一類特殊的“市”，《立法法》賦予了“較大的市”的人大與政府享有地方性法規、規章制定權。
我國《憲法》第30條規定中華人民共和國的行政區域劃分如下：
（一）全國分為省、自治區、直轄市；
（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；
（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。
直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。
第一款規定的是行政區劃制度的一般情形，我國地方行政區劃以三個行政層級為常態，即省級－縣市級－鄉鎮級。第二款作出了例外性規定：“較大的市分為區、縣”。這里的“較大的市”特指前款第二項的“市”中的某個特定部分，才可分為區、縣。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中凡涉及到“較大的市”的，均規定為 “省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市”，由此具體化了“較大的市”的外延包括兩個部分：其一是“經國務院批準的較大的市”，其二是“省、自治區的人民政府所在地的市”。 而《中華人民共和國立法法》第63條規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在的市和經國務院批準的較大的市。”在這三個部分中，“省、自治區的人民政府所在地的市”乃自然獲得“較大的市”的地位，無需經過專門的審批程序，其數量由于省級行政區劃的穩定而相對穩定，這類城市現有27個：太原、沈陽、長春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、南寧、海口、成都、昆明、貴陽、拉薩、西安、蘭州、西寧、銀川、石家莊、哈爾濱、呼和浩特、烏魯木齊。對經濟特區的設定，多出現在改革開放初期，近二十年來也未批準新增經濟特區，“經濟特區所在地的市” 有4個：深圳、珠海、廈門、汕頭。第三類“較大的市”需經國務院專門審批，先后有18個城市被批準為“較大的市”： 唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、寧波、淄博、邯鄲、本溪、徐州、蘇州。
80年代初開始，我國推行市管縣體制改革，先是在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，撤銷原有的地區行政公署，實行市領導縣體制，后是以經濟發達的城市為中心，以廣大農村為基礎逐步實行市領導縣體制，使城市和農村緊密結合，地市合并和撤地設市工作大范圍開展，實行市管縣體制的地級市迅猛攀升，完全超越了“較大的市”的外延。盡管如此，國務院沒有再審批新的 “較大的市”。市管縣體制改革衍生的大量所謂“地級市”，有的地級市也設市轄區，都不就視為法律上的“較大的市”，僅僅應看作是國家行政管理體制改革中的過渡性產物，也將隨我國省管縣體制的全面實施走向消亡。
二、市轄區公安分局的設立與稱謂
我國《憲法》第30條規定直轄市和較大的市分為區、縣，第107條還規定縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的公安等行政工作。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定：市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。我國《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第9條規定地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規格、名稱，由本級人民政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。根據上述規定，我國市轄區與縣一樣為地方行政區劃，市轄區人民政府屬縣級地方行政機關，區人民政府應提出方案，報市人民政府批準，并報區人民代表大會常務委員會備案后，設立區公安行政管理機構，管理本區域內的公安行政管理工作。這就表明市轄區公安機關是獨立的行政管理機關，其機構設立、編制管理，財政支出、人事任免等事項皆由市轄區人民政府履行法律程序后自主決定，不由該市人民政府或者該市公安機關決定。
而《公安機關組織管理條例》（國務院令第479號）第3條規定：縣級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區域的公安工作，是本行政區域公安工作的領導、指揮機關。第6條規定：設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。公安分局內設機構包括綜合管理機構和執法勤務機構的設立、撤銷，按照國家規定的權限和程序審批。《公安部關于理順公安派出所和分局管理體制的通知》（公通［1993〕112號）就公安機關管理體制問題重申城市公安分局是市公安局的分設機構，實行上級公安機關領導為主的管理體制，干部任免前要征求區黨委、政府的意見。根據上述規定，市轄區公安分局是市轄區公安行政工作的管理機關，由市公安局設立，屬市公安局的分設機構，實行市公安局領導為主的管理體制。這就表明市轄區公安分局是市公安局的分設機關，其機構設立、編制管理、財政支出、人事任免等事項由市公安局決定，不由市轄區人民政府決定。
由此看來，我國法律與國務院及公安部關于市轄區公安分局的機構設立、法律屬性等的規定是有差異的，甚至說是有矛盾與沖突的。按照法律矛盾與沖突的解決機制，實行上位法優于下位法的原則，市轄區公安分局的設立應由市轄區人民政府決定。這樣的話，市轄區公安分局的稱謂也不應該稱為“××區公安分局”，更不應該稱為“××市公安局××區公安分局”，而應該稱為“××區公安局”，或者稱為更規范化、更國際化的“××警察局（署）”。
三、市轄區公安分局的行政主體資格
我國《行政處罰法》 第15條規定行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第20條規定行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。《治安管理處罰法》第7條規定國務院公安部門負責全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。第91條規定治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。根據上述兩個法律的規定，我國享有治安行政處罰權的行政主體是縣級以上人民政府公安機關，同時法律也授權公安派出所享有警告、五百元以下罰款的行政處罰權。
目前我國較大的市公安機關的機構體系是：市設公安局、市轄區設公安分局、市轄區公安分局下設公安派出所。市轄區公安分局如果定位為市轄區人民政府組成部門，屬縣級以上公安行政管理機關，依法享有國家法律規定的行政處罰權，具備行政主體資格，這應該是沒有爭議的。市轄區公安分局如果定位為市公安局派出機構，這里涉及三個問題：一是何謂派出機構，法律、行政法規沒有明確規定，派出機構的法律屬性本身就無法確定。二是根據《公安部關于理順公安派出所和分局管理體制的通知》的規定，市轄區公安分局是市公安局的分設機構，而“分設機構”是的法律地位是不清晰的，法律沒有“分設機構”一說，“分設機構” 能否認定為“派出機構”。三是根據《公安機關組織管理條例》（國務院令第479號）的規定，設區的市公安局根據工作需要設置市轄區公安分局，把市轄區公安分局認定為市公安局的派出機構，即市人民政府工作部門公安局根據工作需要在一定區域內設置的管理治安行政事務的機構，那么市轄區公安分局只能認定為市人民政府工作部門即市公安局的派出機構，而不是市人民政府的派出機構，更不是市轄區人民政府的派出機構，這里就存在市轄區公安分局是否屬于法律規定的縣級以上人民政府公安機關的問題。如果說市轄區公安分局是縣級以上人民政府公安機關，那么可認定為市級人民政府的公安機關（市公安局派出機構），這樣才具備行政主體資格；如果說市轄區公安分局不是縣級以上人民政府公安機關，那么可認定為相當于縣級以上人民政府公安機關。而相當于縣級以上人民政府公安機關在舊的《治安管理處罰條例》規定中才有行政處罰權，依照《行政處罰法》和《治安管理處罰法》是沒有治安行政處罰權的，不具備行政主體資格。
四、對市轄區公安分局行政行為的法律救濟
對市轄區公安分局行政行為的救濟主要關涉行政復議。我國《行政復議法》第12條規定：對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。第15條規定：對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。
行政管理相對人對市轄區公安分局行政行為的復議機關選擇權關鍵是對城市公安分局的定位的理解。行政管理相對人不服市轄區公安分局具體行政行為，能否向政府申請行政復議，由哪級政府受理，有不同的認識：一種情形是不能向市轄區政府申請行政復議，理由是市轄區公安分局是市公安局的分設機關，不是區政府的組成部門；另一種情形是可以向市轄區政府申請行政復議，但對受理機關又有兩種意見：一種是市轄區政府，理由是市轄區政府是市轄區公安分局的同級政府；另一種是市政府，理由是市轄區公安分局是市公安局的派出機構，對政府工作部門派出機構具體行政行為不服的，可以向政府工作部門的同級政府申請行政復議。我國行政執法實踐中的作法也是不統一的，認為市轄區公安分局是市轄區人民政府工作部門，行政管理相對人對市轄區公安分局的具體行政行為不服的，可向市轄區人民政府申請行政復議，或者向市公安局申請行政復議；認為市轄區公安分局是市人民政府工作部門公安局依法設立的派出機構，行政管理相對人對市轄區公安分局的具體行政行為不服的，可向設立市轄區公安分局的市公安局或者市公安局的市人民政府申請行政復議。
五、市轄區公安分局與公安派出所的關聯
國務院《公安機關組織管理條例》第6條規定設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所。《公安機關組織管理條例》只規定市、縣、自治縣公安局根據工作需要可設置公安派出所，并沒有明文規定市轄區公安分局也可設置公安派出所。《公安部關于理順公安派出所和分局管理體制的通知》在肯定城市公安分局是市公安局的分設機構的同時，又指出公安派出所是縣（市）、區公安（分）局管理治安工作的派出機構，要由縣（市）公安局或者區公安分局直接領導和管理。實際上我國市轄區公安分局基本都按按街道轄區設置的公安派出所，派出機機構再設派出機機構的做法，在現有法規政策中無法理依據。市轄區公安分局作為市公安局派出機關，是代表市公安局行使行政職能，只承擔有限的獨立責任。市轄區的公安派出所當為市公安局派出機關，其現由市轄區公安分局管理的體制可以看作受市公安局委托行使行政管理權，可看作公安管理體制理順過程中的過渡、權宜之計。
根據《治安管理處罰法》的規定，公安派出所可以作出警告、五百元以下罰款的治安管理處罰決定。對公安派出所的治安管理處罰不服申請行政復議問題，公安部法制局指明根據派出所管理關系的實際，今后對派出所的處罰決定不服，一律告知到縣公安局或城市區公安分局申請行政復議。這樣的做法是不當的，既不符合市轄區公安派出所的管理體制，也不符合國家法律的規定，剝奪了行政管理相對人向相關人民政府申請行政復議的權利。把市轄區公安分局定位為市轄區人民政府工作部門，市轄區公安派出所定位為市轄區公安分局派出機構，行政管理相對人對公安派出所治安管理處罰不服申請行政復議，可向設立市轄區公安派出所的市轄區公安分局申請行政復議，或者向設立市轄區公安派出所的市轄區公安分局所對應的市轄區人民政府申請行政復議。把市轄區公安分局定位為市公安局的派出機構，市轄區公安派出所又為市轄區公安分局派出機構，行政管理相對人對市轄區公安派出所治安管理處罰不服申請行政復議，應選擇向設立該市轄區公安派出所所對應的派出機構即設立市轄區公安分局的市公安局申請行政復議，而不是向市轄區公安分局申請行政復議，或者向設立該市轄區公安派出所所對應的市公安局的市人民政府申請行政復議，而不是向市轄區人民政府申請行政復議。
