[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱32447次
所謂損害，就是違背了對公民法人所承擔(dān)的義務(wù)而使其受到不利益的結(jié)果。因此，國家能否賠償這種損害，首先應(yīng)確定損害者的利益是否受到法律保護，國家對受害人是否承擔(dān)特定的義務(wù)。例如在德國一個案例中，私人根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建筑規(guī)劃購買了一片土地，而這塊地皮放射性有毒物質(zhì)（廢棄物）所污染。法院判決鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠償居民因廢棄物而遭受的健康損害。理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃時依照法律應(yīng)保障居民的安全和健康，防止計劃范圍內(nèi)的居民因廢棄物而對健康造成損害。換句話說，因為遭受損害的對象是法律特定保護的，所以國家必須對這種損害負(fù)責(zé)。國家頒布法律，行政機關(guān)制定規(guī)章，如果它所造成的損害是普遍的，但法律又并未加以特別保護，那么國家就不負(fù)賠償責(zé)任，一個人能否成為損害賠償?shù)膶ο螅P(guān)鍵在于行政機關(guān)所負(fù)的職責(zé)是否為了直接保護他的利益。例如，當(dāng)盜賊正在行竊時，警察袖手旁觀，那么警察就違反了他對財產(chǎn)所有人的職責(zé)，因為警察干涉的權(quán)力不僅是為了一般公眾的利益而被授予的，同時也是為了某一個具體的個人的利益而被授予的。美國一些州法院也持同樣觀點，主張區(qū)分國家機關(guān)對原告承擔(dān)的特別義務(wù)和對公眾承擔(dān)的普遍義務(wù)，例如，原告請求國家對他房子著火燒死兒子予以賠償。理由是城市的建筑檢查員曾兩次要求原告擴建房屋須符合建筑法，但沒有強制原告遵守，并發(fā)給了建筑許可證以致擴建后房子著火燒了原告的兒子。法院判決被告市政府不負(fù)賠償責(zé)任。因為市政府對原告不負(fù)有區(qū)別于其他公眾的特別義務(wù)。原告不是適格的損害對象。
（三）損害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系
行政賠償中的因果關(guān)系比較復(fù)雜，存在很多間接關(guān)系的損害賠償問題。例如，某公司總經(jīng)理被錯誤拘留，拘留期間因錯過一次已約好的簽定合同機會，造成企業(yè)重大經(jīng)濟損失，國家對這類損害是否賠償？某人經(jīng)合法手續(xù)領(lǐng)到許可證并依此建起房屋，后被行政機關(guān)確認(rèn)為違章建筑并拆除，發(fā)放許可證機關(guān)是否負(fù)責(zé)賠償？某公民財產(chǎn)被盜，能否以公安機關(guān)維護治安不力為由請求賠償？要回答這些問題，除符合其他條件外，還應(yīng)分析國家行政機關(guān)及公務(wù)員的行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系，及這種因果關(guān)系的密切程度如何。
民法理論上，因果關(guān)系是客觀事物之間的前因后果的關(guān)聯(lián)性。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所必然引起的，則二現(xiàn)象之間就為因果關(guān)系。當(dāng)然，也有主張簡化行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的，凡是引發(fā)結(jié)果的條件皆為原因，只要結(jié)果的發(fā)生與行為之間存在邏輯上聯(lián)系的事實，就視為有因果關(guān)系。這一學(xué)說稱為條件說。
此外還有相當(dāng)因果關(guān)系說，又稱適當(dāng)條件說，認(rèn)為某種原因在特定的情形發(fā)生某種結(jié)果，還不能斷定二者之間有因果關(guān)系。只有在一般情形中，依照當(dāng)時當(dāng)?shù)纳鐣^念，普遍認(rèn)為也能發(fā)生同樣結(jié)果的，才能認(rèn)定有因果關(guān)系。由損害看行為，可以確信是它造成的，由行為看結(jié)果，可以預(yù)料它能夠造成，那么該行為即為相當(dāng)原因。如警察毆打人致傷，并囚之于拘留所，受傷人因不能外出醫(yī)治，或治療不得法，遂因傷致死，毆人行為與死亡結(jié)果應(yīng)該視為有因果關(guān)系。也就是說，行為后加入其他原因。如其他原因在客觀上足以預(yù)料有結(jié)合的可能，則其行為對于損害，是相當(dāng)原因。同樣，行為前已有其他原因，如果再加上行為這一原因，在客觀上可以認(rèn)為足以引起損害，則其行為也屬相當(dāng)原因。就目前理論看，相當(dāng)因果關(guān)系說似乎更具說服力。
行政賠償中因果關(guān)系，在某些方面要比民事賠償嚴(yán)格的多，另外一些方面又要寬松的多，完全用民法上的因果理論分析行政賠償責(zé)任的構(gòu)成很難獲得滿意結(jié)果。例如，公安機關(guān)違法限制某企業(yè)經(jīng)理的自由，企業(yè)因此無法開業(yè)而遭受損失，依照民法原理，國家應(yīng)當(dāng)賠償企業(yè)的損失，因公安機關(guān)的行為是導(dǎo)致企業(yè)損失的主要原因。然而，多數(shù)國家的行政賠償法律并不這樣規(guī)定，否認(rèn)限制公民自由與企業(yè)損失之間的因果關(guān)系而只規(guī)定一定數(shù)額的限制人身自由賠償金。在美國，一個殺人犯因某種原因被釋放了，結(jié)果該殺人犯出獄后第二天又殺了一個人，被害者家屬提起國家賠償訴訟。地區(qū)和上訴法院都判決由監(jiān)獄負(fù)責(zé)賠償，但最終被聯(lián)邦法院否決了，理由是監(jiān)獄釋放犯人的決定確有錯誤，但釋放的行為不是殺人犯再次殺人的直接原因。確認(rèn)國家賠償責(zé)任必須符合兩個條件：一是因果之間具有邏輯聯(lián)系，此案符合邏輯聯(lián)系；二是因果之間有直接相關(guān)性，即依正常人的經(jīng)驗和理解，行為和結(jié)果之間有牽連。此案不具備這個條件。所以國家不負(fù)賠償責(zé)任
。有趣的是，在另外一些案件中，因果關(guān)系則表明的很寬松，如某人在大街上不慎摔倒，法院判決市政府賠償，理由是市政府未能及時清掃積雪是造成受害人損害的主要原因。在日本法中，這種因果關(guān)系比較嚴(yán)格，但自70年代后期開始，這些嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)在與衛(wèi)生污染有關(guān)的訴訟中已經(jīng)被放松。
正如前面所述，行政侵犯行為是職務(wù)侵權(quán)行為。與一般民事侵權(quán)行為是有一定區(qū)別的。它具有非法性、濫用或超越裁量權(quán)性、強制性等特點，凡違背時特定人所承擔(dān)的法律義務(wù)即視作侵權(quán)行為。因此行政賠償中的因果關(guān)系，實質(zhì)上是行為機關(guān)與受害人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只要行政機關(guān)違背了對權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無法通過其他途徑受償?shù)模覀兙驼J(rèn)為存在行政賠償責(zé)任中的因果關(guān)系。例如，警察發(fā)現(xiàn)有人毆打傷人而不予制止，就違背了他所承擔(dān)的特定義務(wù)，如果受害人無法向加害人求償時（如已逃跑，無支付能力）而向行政機關(guān)請求賠償，應(yīng)予支持，因為警察與受害之間有一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。違背法定義務(wù)即為因，受害人損失為果，二者雖無必然聯(lián)系，但有間接聯(lián)系。又如公民已將各種材料、證件準(zhǔn)備齊全；并按規(guī)定程序申請建筑或營業(yè)執(zhí)照，而承辦人無故長期積壓不為之辦理，致生損害者，行政機關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。因受害人的損失是因行政機關(guān)公務(wù)員違反其應(yīng)予履行的義務(wù)而造成的，已構(gòu)成因果關(guān)系。所以應(yīng)當(dāng)賠償，某公民販運西瓜途中被人哄搶，請求當(dāng)?shù)嘏沙鏊Ｗo，派出所拖延懈怠履行保護義務(wù)，而造成西瓜被哄搶，該公安部門應(yīng)賠償瓜主損失。以上看到的例子都是不作為引起的，即國家行政機關(guān)違背他所承擔(dān)的義務(wù)引起的。至于這種職務(wù)上的義務(wù)既可以是法律法規(guī)規(guī)定的，也可以是上級命令的，有的雖無明文規(guī)定，但按照普通常理，在正常情況下應(yīng)做的，凡是行政機關(guān)應(yīng)該做的而沒做的，就是失職行為，就是不作為的違法行為，由此引起損害，國家負(fù)賠償責(zé)任。
在有些國家，很少研究國家賠償中的因果關(guān)系，而是研究行政機關(guān)公務(wù)員所負(fù)的公職義務(wù)以及與第三人的關(guān)聯(lián)性。只要公務(wù)員所負(fù)的義務(wù)是為保護第三人利益而設(shè)置的，而公務(wù)員違背該義務(wù)并造成特定第三人損失，該公務(wù)員作為或不作為行為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，它與損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系，例如，在法國有一個城市的某道路交通十分擁擠，許多人不按規(guī)定隨處停車，附近一居民得了重病，救護車因交通擁擠未能及時趕到該居民住處予以搶救，以致死亡。法國行政法院判決認(rèn)為，受害人的損失與行政機關(guān)交通管理不善有因果關(guān)系，而且是直接的因果關(guān)系。因為交通管理機關(guān)負(fù)有維護交通秩序，保證道路暢通的法定公職義務(wù)。在本案中，交通部門未履行好此項義務(wù)而導(dǎo)致受害人損失、國家應(yīng)當(dāng)賠償。
之所以強調(diào)行政侵權(quán)賠償責(zé)任以受害人不能通過其他方法受償為前提，主要是考慮到當(dāng)行政侵權(quán)和其他行為（如刑事民侵權(quán)損害）混雜一起時，如警察發(fā)現(xiàn)甲毆打乙卻不制止致使乙受傷，乙可先通過民事侵權(quán)訴訟要求甲賠償，如甲逃匿或無支付能力，乙可向國家請求賠償。同樣，當(dāng)一幢大樓失火時，主人向消防機關(guān)報告并要求及時滅火，如消防機關(guān)故意拖延以致釀成大災(zāi)，那么受害人先可向失火責(zé)任人求償，如果得不到賠償，則可向消防機關(guān)請求賠償。
由此可見，行政賠償責(zé)任中的因果關(guān)系，應(yīng)該以行政機關(guān)及公務(wù)員的公職義務(wù)為基礎(chǔ)，以受到法律保護的受害人權(quán)益為依托，以違反公職義務(wù)與權(quán)益遭到損害之間的關(guān)系為內(nèi)容，用客觀、恰當(dāng)符合正常社會經(jīng)驗的方式衡量和確定的邏輯關(guān)系。這種因果關(guān)系應(yīng)該是客觀、恰當(dāng)、符合理性的，而不是機械、隨意的。作為原因的現(xiàn)象，不僅在時間順序上應(yīng)出現(xiàn)在成為結(jié)果的現(xiàn)象之前，而且還須起著引起和決定結(jié)果發(fā)生的作用。只有與損害結(jié)果有直接聯(lián)系的原因，才是賠償責(zé)任的因果關(guān)系中的原因。當(dāng)然，直接的原因不一定就是損害的最近的原因。而是損害產(chǎn)生的正常原因和決定性原因。例如，有一段柏油馬路剛剛修完，未設(shè)置標(biāo)記，一個演員路過該段馬路，鞋上沾了柏油，到了劇場又把地毯弄臟，劇場老板因此起訴要求國家賠償。此案中，與損害最近的原因是女演員走進劇場的事實，但它不是主要原因和起決定作用的原因。國家公共管理不良才是這一損害的直接原因。公務(wù)機關(guān)在剛剛修復(fù)的道路上，未能及時清除臟物，應(yīng)當(dāng)樹立標(biāo)志，告誡行人繞道而行。可見公路管理機關(guān)的失職是造成劇院地毯損害的真正原因，最后法院判決負(fù)責(zé)道路的行政機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。
（四）缺乏因果關(guān)系的事實
國家只對直接產(chǎn)生損害的原因事實負(fù)賠償責(zé)任。有些特殊的致害原因與損害結(jié)果之間缺乏因果聯(lián)系，國家對此不負(fù)賠償責(zé)任。它們主要有以下幾類：
1.受害人的過錯。受害人的行為促使損害的發(fā)生成為不可避免或加重時，行政主體完全不負(fù)賠償責(zé)任或者部分免除賠償責(zé)任。例如，兒童在公園玩耍時，被樹枝劃傷，其父母要求行政機關(guān)賠償，而行政機關(guān)認(rèn)為兒童受傷是父母看管不夠，行政法院認(rèn)為公園存在傷害兒童的危險，說明采取的預(yù)防措施不力，存在一定的過失責(zé)任，但它并不是造成損害結(jié)果的唯一原因，受害人自己也有過錯，這種過錯行為與損害也有因果關(guān)系，所以，在這種情況下，我們認(rèn)為可以免除或部分免除國家的賠償責(zé)任。如果損害完全是由于受害人過錯引起的，那么國家不負(fù)賠償責(zé)任。
2.不可抗力。因不可抗力如戰(zhàn)爭、天災(zāi)等引起的損害，國家不負(fù)賠償責(zé)任。因不可抗力是不能預(yù)見，不可抗拒的，屬于當(dāng)事人意志之外的力量，因此造成的損害與行政機關(guān)的行為無任何因果關(guān)系，行政機關(guān)對此承擔(dān)責(zé)任。不可抗力與原因不明的意外事件不同，后果如機器故障、火災(zāi)等，它可以免除國家的過錯責(zé)任，但不能排除行政主體的危險責(zé)任。例如，某一水壩漏水，造成鄰近居民的損害，但漏水的原因不明，這可以排除國家的過失賠償責(zé)任，但不能排除危險責(zé)任。
3.第三者介入。當(dāng)行政機關(guān)的行為通過第三者介入產(chǎn)生損害時，這種損害是間接損害，行政機關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。例如某人所駕駛車被交通警察違法扣留，司機步行回家時，被另一車撞傷。雖然交通機關(guān)有違法侵權(quán)行為，但造成損害的原因由另外一輛車所致，因此，行政機關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。若損害發(fā)生同時由行政機關(guān)和第三者的行為所引起時，行政機關(guān)就其行為部分負(fù)責(zé)。
五、行政侵權(quán)賠償責(zé)任的法律特征
構(gòu)成行政賠償責(zé)任還必須滿足"有法律規(guī)定"這一要件，如果法律沒有規(guī)定政府賠償責(zé)任，即使公民受到行政機關(guān)違法侵害，國家也可能不承擔(dān)賠償責(zé)任。這是國家賠償責(zé)任的一個重要特點。所謂"有法律規(guī)定"是指現(xiàn)實存在的所有規(guī)定國家賠償責(zé)任的法律、法規(guī)和判例等。國家賠償不同于民事賠償，它產(chǎn)生于上個世紀(jì)末，大多數(shù)國家通過漸近式立法逐步將這一制度推開。因此，國家賠償?shù)姆秶⒊绦虻葍?nèi)容是由立法和司法判例確定的。即使在今天，也沒有任何國家在法律上采取政府對所有侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的辦法。如美國、英國法律雖然規(guī)定"政府依據(jù)法律的規(guī)定，應(yīng)于同等方式與限度內(nèi)，與私人一樣地負(fù)擔(dān)民事責(zé)任
……"，但真正地含義在于限制政府的責(zé)任范圍，即"只有在國家進行（私人也能為的行為）時，才談得上負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任……這樣看來，美國國家責(zé)任實現(xiàn)度極小，種種唯國家、政府方能從事的活動中的侵權(quán)（亦即私人不可能為，因而不能承擔(dān)責(zé)任的行為），一概與國家賠償無緣"。①即使在被譽為國家賠償制度楷模的法國，也不是國家對所有政府侵權(quán)行為均承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，諸如立法、司法及政府行為、郵政公務(wù)等造成的損害，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任。前蘇聯(lián)國家也以法律規(guī)定為前提，"國家機關(guān)對它的公職人員的權(quán)力行為，只有在專門法律有規(guī)定時，才負(fù)民事責(zé)任并負(fù)責(zé)賠償"，如果不具備民法典第407條規(guī)定的特殊條件，即使?jié)M足了其他民事侵權(quán)責(zé)任的條件，國家機關(guān)也不負(fù)責(zé)任。通常受害人只能對有過錯的公職人員本人提起損害賠償之訴。
就國家賠償可行性而言，如果免除所有的限制，允許受害人對政府所有行為提起賠償訴訟也是不現(xiàn)實、不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ虼耍瑖覍畏N行為負(fù)責(zé)賠償、適用什么賠償方式及程序，均須由法律明確規(guī)定。例如，在奉行判例法的美國，國家賠償責(zé)任均源自不同時期的制定法和判例。如政府官員違反聯(lián)邦法律，依據(jù)1971年美國法典28編1983條規(guī)定處理：聯(lián)邦政府官員個人的賠償責(zé)任，源自1971年最高法院作出畢恩斯判例；其他政府的賠償責(zé)任，依據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)法處理。如果法律沒有規(guī)定，除了國家賠償及政府官員賠償法，并不見得任何損害都引起訴訟，得到賠償。總之，如果有特別法律規(guī)定可以賠償?shù)模词菇y(tǒng)一法規(guī)定不賠，也應(yīng)當(dāng)予以賠償；反之，沒有法院規(guī)定應(yīng)賠償?shù)模词褂袚p失也不賠。可見，國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任，必須以法律有規(guī)定為要件之一。這種法律規(guī)定既可以是統(tǒng)一的國家賠償法，也可以是特別法，判例法。在我國，承擔(dān)行政賠償責(zé)任的。
法律依據(jù)有：國家賠償法、行政訴訟法、民法通則、治安管理處罰條例、海關(guān)法及最高法院、最高檢察院有關(guān)司法解釋、國務(wù)院及部門發(fā)布有關(guān)行政解釋、法規(guī)及政策性文件。受害人依照以上規(guī)定才能行使國家賠償請求權(quán)。這是與多數(shù)國家的相似的特征之一，也是國家承擔(dān)賠償責(zé)任的必備要件之一。
①楊澤延、姚輝：《美國國家賠償制度縱橫》、載于《比較法研究》1988年3期。
（政法論壇 中國政法大學(xué)學(xué)報 1994年第4期
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