[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33022次
行政賠償責(zé)任的構(gòu)成特征（上）
馬懷德
盡管各國(guó)關(guān)于行政賠償?shù)臉?gòu)成要件有所不同，但大體上仍可歸納為以下幾個(gè)基本要件。本文試圖通過(guò)對(duì)每一個(gè)要件的分析，總結(jié)出各國(guó)在行政賠償構(gòu)成方面的特點(diǎn)，以供我國(guó)國(guó)家賠償立法與實(shí)踐參照。
一、行政侵權(quán)的主體特征
（一）國(guó)外侵權(quán)主體的范圍及特征
大多數(shù)國(guó)家賠償法均將"政府機(jī)關(guān)"或"行政機(jī)關(guān)"作為行政侵權(quán)行為的第一要件，即只有政府或行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)侵害他人時(shí)，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)"行政機(jī)關(guān)"的理解是有較大差異的。
奧地利國(guó)家賠償法將侵權(quán)主體界定在"聯(lián)邦、各邦、縣市（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他公法上團(tuán)體及社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)"，簡(jiǎn)稱"官署"范圍內(nèi)。凡是以這些官署的成員執(zhí)行法令故意或過(guò)失違法侵害他人的財(cái)產(chǎn)、人格權(quán)時(shí)，依民法規(guī)定由官署負(fù)損害賠償責(zé)任。所謂有官署成員，系指依職權(quán)執(zhí)行公務(wù)的人員，包括所有執(zhí)行法律和適用法律的自然人。當(dāng)然，這里所言的自然人范圍比較廣泛，無(wú)論是永久的還是臨時(shí)的，無(wú)論是選任的還是任命的，抑或是雇用的，都包括在內(nèi)。
原捷克斯洛伐克1969年《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的決定和不當(dāng)公務(wù)行為造成損害的責(zé)任的法律》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家組織所設(shè)機(jī)構(gòu)和國(guó)家委托執(zhí)行公務(wù)的機(jī)構(gòu)均可成為政府侵權(quán)責(zé)任的主體。根據(jù)該法內(nèi)容，公務(wù)員也是侵權(quán)行為的主體，因?yàn)樗姓畽C(jī)關(guān)的行為必須通過(guò)自然人實(shí)施。公務(wù)員是參加并完成國(guó)家任務(wù)的職員。這里公務(wù)員范圍非常寬，包括行政人員、司法人員、軍人、警察以及經(jīng)濟(jì)合作組織選舉產(chǎn)生的負(fù)責(zé)人員。
英國(guó)法律對(duì)國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍作了明確限制。根據(jù)《王權(quán)訴訟法》第2條6款規(guī)定，實(shí)施侵權(quán)行為而又由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的官員限于以下三種情況。一種是由英王直接或間接任命的。作為國(guó)王政府的官員執(zhí)行職務(wù)期間的薪金完全來(lái)源于統(tǒng)一基金、議會(huì)撥付的款項(xiàng)或財(cái)政部認(rèn)定的基金的。依此標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)警官的侵權(quán)行為及公法人的侵權(quán)行為，國(guó)家均不負(fù)賠償責(zé)任，因?yàn)樗鼈兊慕?jīng)費(fèi)來(lái)自獨(dú)立的地方公法人而不是議會(huì)。第二種是依照制定和普通法規(guī)定行使權(quán)力而該權(quán)力又被視為是國(guó)王獨(dú)立合法授予他的。如果法律直接授予權(quán)力的對(duì)象是有獨(dú)立法律人格并通常以自己名義進(jìn)行訴訟的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，英王則對(duì)他們的侵權(quán)行為不負(fù)責(zé)任。第三種是作為國(guó)王仆人或代理人如果違反普通法義務(wù)，作為雇主的國(guó)王必須負(fù)責(zé)。如國(guó)營(yíng)工廠未能提供必要的安全工作條件致職工傷害的，國(guó)家作為雇主必須負(fù)責(zé)。
在法國(guó)，侵權(quán)者必須是為國(guó)家服務(wù)的人。公共雇員可以是除了國(guó)家工作人員以外的合同雇員或自愿服務(wù)人員。此外立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都可能成為侵權(quán)行為主體。公法人不能造成過(guò)錯(cuò)，因?yàn)殄e(cuò)誤行為總是同具體工作人員聯(lián)系在一起的，是由工作人員實(shí)施的。但工作人員在經(jīng)濟(jì)上既不對(duì)受害者負(fù)責(zé)，也不對(duì)所屬單位負(fù)責(zé)，因?yàn)樗谛惺孤殑?wù)時(shí)，只能是行政機(jī)關(guān)的代表人。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)工作人員的公務(wù)行為負(fù)責(zé)。凡是侵權(quán)者在行使職能的過(guò)程中的侵權(quán)行為均屬公務(wù)行為，國(guó)家必須對(duì)此負(fù)責(zé)。
德國(guó)更強(qiáng)調(diào)行使職權(quán)的性質(zhì)，而不是主體，所以對(duì)公務(wù)員的概念傾向擴(kuò)大解釋。雖然魏瑪憲法131條公務(wù)員僅限于"官吏"，但其后的判例對(duì)此作了擴(kuò)充解釋，即凡實(shí)質(zhì)上執(zhí)行公務(wù)或形式上就任公職者，均屬公務(wù)員。被委任執(zhí)行公務(wù)的被雇用人（官員、雇用人、勞動(dòng)者），均構(gòu)成行政侵權(quán)主體。也就是說(shuō)，只要以國(guó)家名義行事的人員，不管他是在國(guó)家機(jī)關(guān)任職，還是在公共團(tuán)體服務(wù)，即使沒有得到國(guó)家正式任命，國(guó)家仍要對(duì)他的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)。二戰(zhàn)以后德國(guó)基本法將"官吏"修改為"任何人"。法院認(rèn)為，國(guó)家不能由于將公務(wù)或職權(quán)委任于某一個(gè)人而逃避其責(zé)任。例如，城建局根據(jù)某一工程師的建議或意見允許建造住房，而由于該工程師的錯(cuò)誤建議而給住房人造成損失，盡管該工程師在任何意義上都不是城建局的雇員，城建局仍應(yīng)對(duì)該工程師的錯(cuò)建議所造成的損失負(fù)責(zé)。
當(dāng)然，1910年的聯(lián)邦公職責(zé)任法對(duì)公職人員責(zé)任也作了限制，如對(duì)于收取費(fèi)用的公務(wù)員的職務(wù)行為，即公證人、執(zhí)行人，以治療行為收費(fèi)的醫(yī)生、獸醫(yī)，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。另外從事外交事務(wù)或依內(nèi)閣總理在政策上或國(guó)際上作出聲明的公務(wù)員也不屬于侵權(quán)行為主體。
匈牙利國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任必須以國(guó)家機(jī)關(guān)行為作為前提條件。國(guó)家行政機(jī)關(guān)所有的行為都是國(guó)家行政權(quán)力范圍內(nèi)的行為，因此所造成的損害，國(guó)家必須負(fù)責(zé)賠償。此外還包括國(guó)家法律授權(quán)的企業(yè)所作的管理行為，如國(guó)家銀行行使部分行政權(quán)所造成的損害，由國(guó)家負(fù)責(zé)賠償。
日本則將侵權(quán)行為主體局限在行使國(guó)家或公共團(tuán)體公權(quán)力的公務(wù)員。這里公共團(tuán)體是指除國(guó)家以外的公法人，包括都、道、府、縣、市、町、村等地方公共團(tuán)體、公共組合和營(yíng)造物法人。公共組合是指具有法定資格的成員組成的社團(tuán)法人，如土地改革區(qū)組合、水污染預(yù)防組合。公共營(yíng)造物法人，即為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的，由國(guó)家提供財(cái)產(chǎn)、設(shè)備以及人員構(gòu)成的公共團(tuán)體并具有法人資格的公法上財(cái)團(tuán)法人，如公團(tuán)、公庫(kù)、基金會(huì)、港務(wù)局、國(guó)有鐵路、電信電話公司等。公務(wù)員可以是被授予行使公權(quán)力的任何人，即使是監(jiān)時(shí)代理和雇用人，同樣也可以使國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。
新加坡行政訴訟法則將構(gòu)成國(guó)家侵權(quán)行為限制在"其行為系依法執(zhí)行職務(wù)或以忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的意思所為的行為，應(yīng)視為政府的代理人及在政府指揮下所為的行為"。國(guó)家亦只對(duì)此類行為負(fù)賠償之責(zé)。
瑞士聯(lián)邦責(zé)任法規(guī)定公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)行為不法侵害他人權(quán)利的，國(guó)家負(fù)責(zé)賠償。公務(wù)員是指為聯(lián)邦服務(wù)的人員，即他與聯(lián)邦的關(guān)系，無(wú)論是公法上的還是私法上的關(guān)系，均不影響他的公務(wù)員地位。
美國(guó)聯(lián)邦侵權(quán)賠償法則規(guī)定，政府侵權(quán)主體是在職務(wù)范圍內(nèi)活動(dòng)的政府雇員，包括聯(lián)邦機(jī)關(guān)的官員和雇員、合眾國(guó)陸海軍官兵，還包括以聯(lián)邦機(jī)關(guān)名義暫時(shí)或永久地在合眾國(guó)的工作部門中根據(jù)官方職權(quán)活動(dòng)的人員，而不考慮其是否領(lǐng)取報(bào)償。所謂聯(lián)邦機(jī)關(guān)，包括行政各部、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要為實(shí)現(xiàn)合眾國(guó)的服務(wù)或作為合眾國(guó)機(jī)關(guān)活動(dòng)的各種公司，但不包括與合眾國(guó)進(jìn)行交易的合同人。可見，侵權(quán)主體主要是指行政機(jī)關(guān)官員，而不包括國(guó)會(huì)議員和法官。
從各國(guó)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，行政侵權(quán)主體在各國(guó)所表現(xiàn)的范圍是不一樣的，大致可分為兩類。第一類為嚴(yán)格限制類。如英國(guó)、新加坡、捷克和匈牙利。這些國(guó)家法律并未明確規(guī)定與國(guó)家有臨時(shí)雇用關(guān)系或委托關(guān)系的人可否成為侵權(quán)主體，公共機(jī)關(guān)可否成為侵權(quán)主體。因此我們稱這類主體為嚴(yán)格限制類。從受害人獲得賠償角度看，這種類型顯然失之過(guò)窄。第二類為相對(duì)限制型。如法國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、瑞士、日本等國(guó)。這些國(guó)家法律并不要求實(shí)施行政侵權(quán)行為的主體是具有正式公務(wù)員身份或領(lǐng)取國(guó)家薪金的雇員，而是以它在客觀上是否執(zhí)行公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，只要基本法律授權(quán)或機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)者即可成為侵權(quán)主體。
這類規(guī)定顯然是有利于受害人求償?shù)摹Ｒ驗(yàn)樗梢杂行У胤乐箛?guó)家將職務(wù)委托給私人而逃避自身責(zé)任。
（二）公務(wù)員不是行政侵權(quán)的唯一主體
值得注意的是，幾乎所有國(guó)家的法律均將直接侵權(quán)行為主體確定為"公務(wù)員"或受委托從事公務(wù)的"自然人"。其理由是，行政機(jī)關(guān)所有過(guò)錯(cuò)行為都同具體工作人員聯(lián)系在一起，公法人不能制造過(guò)錯(cuò)。也就是說(shuō)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)本身無(wú)行為意志，而都是通過(guò)公務(wù)員實(shí)施的，所以各國(guó)法律幾乎一致性地規(guī)定："國(guó)家對(duì)違法執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員所造成的損害負(fù)賠償責(zé)任"。正如德國(guó)公職責(zé)任法的名稱一樣，國(guó)家的賠償責(zé)任是"代其公務(wù)員承擔(dān)的"。我們認(rèn)為，這種規(guī)定和理由事實(shí)上反映出了這些國(guó)家受到"國(guó)家豁免"、"國(guó)王不為過(guò)"等傳統(tǒng)思想影響，還不能正視國(guó)家賠償責(zé)任是自己責(zé)任這樣一個(gè)事實(shí)。它將公務(wù)過(guò)錯(cuò)或違法最終歸結(jié)為公務(wù)員過(guò)錯(cuò)，而國(guó)家只是代"公務(wù)員"受過(guò)，就此而言，歐共體章程所規(guī)定的"行政賠償責(zé)任"更為科學(xué)，該章程第215條規(guī)定："在侵權(quán)賠償案件中，共同體應(yīng)該對(duì)其機(jī)構(gòu)或職員在履行他們的職責(zé)中所造成的任何損害予以賠償"。在這里并未將侵權(quán)主體僅限于"職員"，而是包括了"所屬機(jī)構(gòu)"。我國(guó)憲法及民法通則、行政訴訟法及國(guó)家賠償法的規(guī)定一直是明確而且科學(xué)的，即所有的法律均規(guī)定了兩類侵權(quán)主體：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。如《行政訴訟法》第68條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法利益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。"這樣規(guī)定不僅僅是語(yǔ)言使用上的一個(gè)微小差別，而是關(guān)系到國(guó)家償責(zé)任究竟是自己責(zé)任還是代位責(zé)任，國(guó)家機(jī)關(guān)能否成為獨(dú)立侵權(quán)主體的問(wèn)題。我國(guó)從來(lái)就將國(guó)家賠償視為國(guó)家機(jī)關(guān)自己責(zé)任，承認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)本身也會(huì)違法侵權(quán)，這種立法形式不僅科學(xué)，而且民主，說(shuō)明我國(guó)賠償制度雖然起步晚，但起點(diǎn)高，并未受到"主權(quán)豁免，國(guó)王不為非"等傳統(tǒng)觀念的過(guò)多影響。
（三）幾種特殊侵權(quán)行為主體
1．被委托人
在許多國(guó)家，行政機(jī)關(guān)為了保證行政效率或其他目的，有時(shí)會(huì)把一部分公務(wù)委托給個(gè)人或非國(guó)家組織去行使。如果接受委托者執(zhí)行職務(wù)造成他人損害，國(guó)家自應(yīng)負(fù)賠償之責(zé)，對(duì)這點(diǎn)目前并無(wú)爭(zhēng)議。爭(zhēng)議點(diǎn)在于如果受委托人超出委托范圍實(shí)施了侵權(quán)行為，國(guó)家對(duì)此應(yīng)否負(fù)責(zé)？根據(jù)法國(guó)個(gè)人過(guò)錯(cuò)理論，凡公務(wù)員（包括被委托人）的行為發(fā)生于與職務(wù)相脫離的行為中，如因公務(wù)員或委托人的惡意、故意、重大疏忽、懷有個(gè)人目的等行為，均屬于個(gè)人行為，而非公務(wù)行為，由行為人負(fù)責(zé)，國(guó)家或委托人不負(fù)賠償責(zé)任。德國(guó)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家只對(duì)被委托人的過(guò)失執(zhí)行職務(wù)行為負(fù)責(zé)。如故意超出職權(quán)范圍，國(guó)家則不負(fù)責(zé)任。從民法上看，委托機(jī)關(guān)與被委托人的關(guān)系屬于雇用關(guān)系。區(qū)分雇主與雇員的責(zé)任有三種觀點(diǎn)：一是以雇主的意思表示確定執(zhí)行職務(wù)范圍；二是以雇員有利于雇主的意思表示確定執(zhí)行職務(wù)范圍；三是以執(zhí)行職務(wù)外表為標(biāo)準(zhǔn)確定其范圍。我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)委托之人若超出其職能范圍，應(yīng)視作雇主未能明確其雇員所辦事項(xiàng)，國(guó)家對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如國(guó)家機(jī)關(guān)司機(jī)在加油站抽煙引起了爆炸釀成火災(zāi)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)任。因?yàn)閳?zhí)行特種職務(wù)，通常會(huì)導(dǎo)致?lián)p害完全是可以預(yù)見的，應(yīng)視為雇用關(guān)系在執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)行為。如果受托人憑自己意愿從事與職務(wù)無(wú)任何關(guān)聯(lián)的行為造成損害，國(guó)家不負(fù)責(zé)任，例如鄉(xiāng)政府委托村委會(huì)某成員甲檢查村民乙執(zhí)行計(jì)劃生育條例情況，結(jié)果甲將乙住所里數(shù)件文物拿走，此時(shí)甲受委托執(zhí)行公務(wù)，但拿走乙財(cái)產(chǎn)的行為卻超出其職權(quán)，國(guó)家對(duì)此類行為不負(fù)責(zé)任。治安聯(lián)防隊(duì)員在休假期間，粗暴毆打他人均可視為是被委托人實(shí)施非職權(quán)范圍的行為，國(guó)家對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任。
2．自愿協(xié)助公務(wù)人員
自愿協(xié)助執(zhí)行公務(wù)的人可否成為侵權(quán)主體？我們認(rèn)為，如果自愿協(xié)助人員在執(zhí)行范圍內(nèi)的行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。如某公民在協(xié)助警察追趕逃犯時(shí)用木棒毆打致人死亡的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此類行為負(fù)責(zé)，但是，自愿協(xié)助人員對(duì)已被抓獲的逃犯毆打致死的行為不可視為行政侵權(quán)行為，應(yīng)由其個(gè)人負(fù)責(zé)。
3．假冒公務(wù)人員
假冒公務(wù)人員"執(zhí)行職務(wù)"造成他人損害的，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？有人認(rèn)為，在受害人盡了相當(dāng)注意情況下仍不能辨識(shí)假冒者真?zhèn)味馐芮謾?quán)損害的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。我認(rèn)為不然，因假冒者無(wú)論在事實(shí)上還是形式上均與國(guó)家行政機(jī)關(guān)不存在任何代理或委任關(guān)系，國(guó)家當(dāng)然
不能對(duì)其行為負(fù)任何責(zé)任。如某人假扮稅務(wù)局官員查賬騙走某企業(yè)錢款的行為不是行政侵權(quán)行為，應(yīng)由假冒人員自己負(fù)責(zé)，而不是國(guó)家負(fù)責(zé)。
4．公證人員
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