[ 惲黎明 ]——(2003-5-30) / 已閱29873次
行政權、公民權與行政相對人權利關系重解
惲黎明*
[內容提要] 公民權與行政相對人權利間有許多地方要明晰。對兩者在行政法學研究中的位置也應明確擺放。公民權與行政相對人權利在淵源上有聯系，在外延上有交叉。通過對兩者概念、特性、關系的解析，從而擺脫行政權——公民權的認知模式，確立行政權——行政相對人權利在行政法學研究中的主流認知模式。
[關鍵詞] 公民權 行政相對人權利
公民權與行政相對人權利，兩者既有聯系又有區別。明確兩者之間的概念、特征，是深入研究行政法的基礎理論，科學構建我國行政法學理論體系的有益探索。本文試作探討。
一
對公民權概念進行界定,必須明確公民的內涵與外延。從語義學角度分析,“公民權”一詞是偏正結構，“公民”是限定“權”的。公民權是公民的權。“公民”本意是“屬于城邦的人”或組成城邦的人，顯然這是一個既超越血緣關系又超越王權專制的帶來某中普遍性的法律資格概念。公民身份意味著公民權利。1而現在公民是指具有某個國家的國籍，并根據這個國家的憲法和法律享有權利和承擔義務的自然人。可見公民是構成國家的個體，法人等組織只能是公民功能的延伸。所以公民權也只能涵蓋個體所具有的權利而不包括法人等組織所享有的權利。
“公民權指‘公民的權利’，它與‘法人的權利’，‘外國人的權利’等概念相對應”。2“公民權是指一國公民依法享有政治，經濟，文化，社會等各方面的權利。”3這種分析得出公民權是公民權利的簡稱，公民權利可分為公民基本權利和公民一般權利，公民實體性權利和公民程序性權利。其中公民基本權利是由一國根本法（憲法）來確認的，其他的公民權利在一國法律體系中予以詳細規定。必須指出的是：根據權利推定理論，相對公民而言，”法無明文規定即自由”。因此，公民權利要比我們想象得更加豐富。
為了更加全面，準確地理解公民權，我們必須對公民權(rights of citizens)與人權(Rights of Man)做出一定的區分：“在歷史上，公民權概念的出現早于人權，但現代憲法里的公民權在理論上都是以人權為道德依據的。因為，作為現代公民權之法律依據的現代憲法是以人權原理為根據的，而且現代政治權力，法律行為在理論上都要依循人權原理。從這種意義上講，公民權是人權在法律上的表現，人權是公民權的道德根據，憲法則是公民權的法律根據。不過，公民權并不能取代或等同于人權。因為，在效力上，公民權作為法定權利的特定決定了它有可能被政治權威通過法定程序在實在法意義上合法地加以改變，取消或使之束于高閣，甚至直接違背人權；而人權則無論是否得到立法的認可都應該為每個人所享有，對它的不承認或否定在道德法的意義上屬于非法。在內容上，任何公民權都只能是人權字法律上近似的，不完全的表現，這是因為，一方面，任何社會只能在現實條件允許的范圍內通過公民權來促進和實現人權。不是所有的人權都規定為法律上的公民權，同時，由于公民權里有某些技術性，派生性或從屬性的權利形式，也不是所有的公民權都可以直接還原為人權；另一方面，人權概念本身往往因價值概念，學術主張和政治立場的不同而多變，而公民權的內容則相對
穩定。另外，諸如不具備某國公民資格的外國人和本國兒童應該享有的某些權利，是公民權概念無以囊括的。鑒于此，我們可以說，作為道德權利，人權只有表現為社會（國內社會和國際社會）權利，才會取得實效；作為法定權利，公民權利只有以人權為根據，才能保持其
道德上的正當性并增強其適用效力。”4
至于聯合國1948年通過的《世界人權宣言》以公民自由的基本權利(第1~20條)，政治上的基本權利(第21條)，經濟的,社會的,文化的基本權利(第22~27條)為內容就是對公民權的規范和豐富，1966年和1977年先后通過的《公民權利與政治權利國際公約》，《經濟、社會、文化權利國際公約》5和關于人權新概念的決議案。1977年聯合國人權委員會強調發展權是一項基本人權的決議案就是公民權發展的明證。所有這些表明公民權的豐富與人權運動的推動是分不開的。
由上分析，公民權與人權的關系可以視作為法定權利與道德權利的關系，人權的外延要大于公民權。
二
行政相對人權利和行政權均屬于行政法學理論體系中的核心概念。“行政相對人權利的概念與現代意義的行政法密切相聯。可以說將其與行政權相提并論是現代意義行政法的功績。”6那么，行政相對人權利如何定義呢？筆者認為可作如下定義：行政相對人權利是一國法律體系內規定的公民所享有的權利，在行政管理領域中的反映，由一般公民，法人，社會團體及處于行政相對人身份的國家組織等享有并行使的權利。7對這一概念的把握，應從以下幾點予以著手：
首先，從權利淵源上講，行政相對人權利是公民一方在以行政相對人身份出現時所具有的權利。它是對公民等一方所享有權利的另一種理解。當然這是最為原初的狀態，由于社會發展，出現了眾多形態的法律主體，如：企業法人、事業法人、合伙。它們所享有的權利可以從公民所享有的權利中引申出來。
其次，行政相對人權利是在行政管理活動中發生作用的權利。行政法只調整一定范圍內的社會關系，這個范圍就是行政活動的范圍，行政法規定著這一范圍內行政主體與行政相對人之間的權利義務。換言之，行政相對人的權利也就是在這個范圍內行使的權利。公民、法人和其他組織的許多權利只能在行政活動范圍內行使，不可能在民事活動等其他領域內行使，而只有在行政活動范圍中行使的權利，才是行政相對人的權利。行政管理活動即為行政權的行使過程。“由于行政活動是行政權力的運用過程，而不是公民全部活動的過程，公民的所有權利就不能是行政相對人權利，因而行政相對人權利是有限的。”8
行政相對人的可分為個人和組織，這些主體在行政管理中所享有權利的范圍，內容，數量大致相同的。9但自然人與組織之間，不同組織之間的差別也應進行關注。這種關注是對法
律主體間權利義務差別的尊重。從而掌握準確信息，使得行政法學這門應用法學學科更具有指導實踐的功用。例如，本國公民與外國人，本國法人與外國法人，根據入世的有關承諾，有關部門出臺了一系列準許外資機構進入中國市場的法律法規和文件，標志著中國的經濟政策已開始向深層次的“國民待遇”方向展開。但是必須研究他們之間的對策差異，我們承認他們之間的差別是為了更好地實行國民待遇，而非厚此薄彼，更不應厚彼薄此。10
還有公司與合伙，大企業與小企業，尤其對民營企業的支持。改革開放20多年來，民營企業獲得了前所未有的大發展，今后還將迎來嶄新的發展機遇期。但值得注意的是，到現在為止我們還沒有一個專門對民營企業的市場準入政策。民營企業準入領域究竟有哪些？準入條件是什么？給民營企業劃一個清晰的“圈”，應使民營投資做到目標明確、有的放矢。要突破以往那種所謂“戰略性”、“公益性”等籠統的產業劃分，只要是競爭性、贏利性領域，特別是民營企業普遍關注的金融、保險、基礎產業、基礎設施等，都應該降低準入條件，對民營企業的開放。
只有加強對市場主體不平等現實的關注，才能制定出合理的，相對正義的政策。以上對行政相對人所涉主體的差別性的強調，主要是為了說明在行政活動領域，公民權的表述力度，寬度均顯不足，公民權這一概念不能是行政相對人權利的簡稱，也不能對其進行替換。11
三
公民權與行政相對人權利的內涵與外延已逐漸清晰，兩者不存在包容關系。公民權表面上要大于行政相對人權利。但正如以上分析的，公民權不包括法人，其他社會團體，無國籍人和外國人的權利。
根據國家職能的分工，一般分為立法，司法，行政三部分。公民在三種職能體系中均享有權利，這種權利均可稱為公民權利。而行政相對人權利僅限于個人與組織在行政管理領域中所享有的權利。由此整個法律體系規定的公民權利與行政法規定的公民所享有的權利是整體權利與部分權利的關系。
引起認識混亂的主因在于對以下四對關系的不明確。筆者將對國家權力－公民權（利）；國家權力－行政相對人權利；行政權－行政相對人權利；行政權－公民權（利）四組關系式作分析。
國家權力——公民權（利）
從權力來源說，國家權力來自公民的賦予，公民權利是國家權力來源正當性的根源所在。國家權力與公民權利的界分是社會整體利益的兩個方面即個體利益與公共利益相區分的法律表現。公民權利與國家權力界限不明，意味著利益主體不明，意味著存在利益歸屬關系模糊的灰色區域。現實社會中出現這種情況時，公民和國家分別對這一灰色區域的實際控制范圍通常總是由實際的力量對比關系決定。因此，可以肯定，這種發生在代表公共利益的主體和代表個體利益的主體之間的利益爭奪必然是非程序化是，不論其結果如何，都會造成對法治的破壞，從而損害預設的憲政秩序。所以，公民權利與國家權力的嚴格界分實質上是社會個體利益與公共利益的界分。
國家權力——行政相對人權利
兩者之間的直接聯系不明顯，主要是行政相對人權利對應的是行政領域，與國家的立法，司法職能不相關，故此二者在邏輯上不相對應。
行政權——行政相對人權利
行政權與行政相對人權利的關系是行政法所要調整是核心矛盾。只有正確處理行政權與行政相對人權利的相互關系，合理設定行政主體和相對人的權利義務，在行政法律關系和監督行政法律關系中，使兩者處于動態的平衡，才是依法治國，構建我國行政法律體系的關鍵之所在。對行政權與行政相對人權利作出較為全面論述是羅豪才與崔卓蘭二位教授所合寫的論文。12
行政權——公民權
“行政機關與公民的關系在本質上屬于憲法性問題，它是國家與公民的一個側面，因而必須通過一個更廣闊的視角審視這一社會關系。”13故而筆者認為在行政法學領域,行政權相
對應的是行政相對人權利。公民權則應對應國家權力。若行政權與公民權利相對出現則更應限于憲法性論域，以免造成法律術語使用上的混亂。
許多作者常把行政相對人權利簡稱為公民權，這種便于行文的處理似可以理解，但這種術語上的替換更多的是追求形式上的和諧與簡潔，而忽視了法律術語的特定內涵及術語使用上的準確性，嚴肅性。14
行政權——公民權模式折射出計劃經濟下全能政府模式的延續，視政府利益為國家整體利益。行政權功能的凸現把立法權，司法權隱而不談，這絕非偶然。在依法治國方略的指引下，要求加大公民參與的力度和廣度，這當然并非局限于公民對行政權行使的參與，更要加大對公民參與立法意識的宣傳和培養，推動公民積極應訴和維權，這是我國民主進程的必由之路。
四
方世榮博士對行政相對人權利作了開創性研究。15根據方先生的論述，本人對行政相對人權利與公民權區別有以下幾點認識：
第一，行政相對人權利并不是公民的基本權利，它包括公民的基本權利，是基本權利的具體化。但不包括有基本權利派生的權利以及基本權利以外的一般權利。也就是說，在行政相對人權利中，一部分權利同時屬于公民基本權利，另一部分則不屬于公民基本權利而只能是行政相對人權利。可見兩者具有范圍上的差別。
第二，行政法是貫徹實施立法的部門法，當行政法將憲法有關公民基本權利的內容加以具體規定時，行政相對人權利就是公民基本權利在行政活動中的具體化，細致化。由此憲法規定的公民基本權利與行政法規定的行政相對人權利是概括權利與具體權利的區別。
同一種公民基本權利將會在刑法，民法和行政法等部門法中都得到具體化。如公民的人身權不受侵害，在民法中是對其他民事主體主張的民事權利，在刑法中是對犯罪人主張并受司法機關保護的受害人權利。在行政法中則是對行政主體主張的行政相對人權利。從這個意義上講，行政相對人權利只是公民基本權利在行政法領域中的具體表現，而不等于公民基本權利本身。如果我們將行政相對人權利與公民基本權利等同，就限制了公民基本權利的豐富內涵和具體形態。
第三，憲法規定的公民基本權利主要是靜態的，確認性的，而行政法規定的行政相對人權利是基本權利（包括公民基本權利那一部分）則是動態的，交互性的，是行使于特定主體之間的權利。這主要是針對成文法國家，尤其對我國，憲法主要起宣告作用，不具有可操作性。16
以上分析表明，憲法規定的公民權與行政法規定的行政相對人權利有一定區別，并有區分的必要。行政法學在認識并研究行政相對人權利時，不能簡單地理解為它們就是立法規定的公民權。行政法學研究也不應簡單照搬憲法關于公民權的理論。尤其在我們這樣一個成為法國家，公民的憲法權利通常都要由法律，法規等來具體化為行政法權利。我國公民行使權利的直接依據往往是法律，法規。這種法律適用機制使我們需要研究行政相對人在行政法上的權利，研究行政法對公民在憲法所規定權利的保障與實現過程。
在行政法學研究中，區分行政相對人權利與公民權旨在為科學地運用法學術語，嚴謹規范學術研究，使行政權——行政相對人權利這一分析模式成為主流。17
作者簡介：惲黎明，2002年畢業于吉林大學法學院經濟法系，同年考入上海大學法學院憲法與行政法專業碩士研究生，師從倪正茂教授，主攻比較法、行政法。
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