[ 張修棟 ]——(2003-6-18) / 已閱18565次
關(guān)于構(gòu)筑與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的消防法律體系的思考
張修棟
第九屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組，在對(duì)《消防法》運(yùn)行情況進(jìn)行檢查后，提出了"修改《消防法》進(jìn)一步完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的消防法律體系"的意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院法制辦已同意成立工作組，啟動(dòng)《消防法》的修改工作。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、改制關(guān)鍵時(shí)期，消防法如何修改 ？消防法律體系如何構(gòu)建？引起了全國(guó)消防工作者的高度關(guān)注。筆者作為消防工作者，最近也學(xué)習(xí)研究了法理學(xué)、憲法學(xué)、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法和立法法，對(duì)構(gòu)筑與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的消防法律體系也作了一些思考。
一、目前，我國(guó)消防法律體系不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的表現(xiàn)
（一）消防法在國(guó)家法律體系中地位低下。按照憲法規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使要靠國(guó)家機(jī)關(guān)組織法進(jìn)行調(diào)整，消防法作為部門特別行政法地位低下，它又規(guī)定了不該規(guī)定的政府等國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，而我國(guó)還沒(méi)有一部規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)消防行為的組織法，所以說(shuō)消防法的實(shí)施將大打折扣，以致出現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)的行政部門違反了消防法無(wú)可制約的尷尬局面。
（二）國(guó)務(wù)院消防行政法規(guī)方面處于空白，部委規(guī)章的法律地位受到質(zhì)疑。國(guó)務(wù)院344號(hào)令出臺(tái)以后，廢止了原《化學(xué)危險(xiǎn)品管理?xiàng)l例》，消防方面再?zèng)]有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，這樣給涉及兩個(gè)部委以上消防工作的開(kāi)展增加了難度。公安部雖然制定了幾部消防方面的規(guī)章，但部委規(guī)章的法律地位受到質(zhì)疑，因?yàn)榱⒎ǚ�、行政�?fù)議法雖然把規(guī)章納入法的范圍，但在行政訴訟法第53條規(guī)定人民法院在審理案件時(shí)規(guī)章可以"參照"執(zhí)行。這就是說(shuō)，在立法層次和執(zhí)行層次上承認(rèn)規(guī)章的法律地位，但在最關(guān)鍵的訴訟階段沒(méi)有得到認(rèn)可，這就使部委規(guī)章的執(zhí)行力度大打折扣。
（三）《刑法》中消防責(zé)任事故罪定罪不科學(xué)。在現(xiàn)行《刑法》消防責(zé)任事故罪構(gòu)成要件中，有一條是經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)通知逾期不改正，造成火災(zāi)事故的行為。這明確帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的烙印，建議在修改《刑法》時(shí)對(duì)消防責(zé)任事故的構(gòu)成要件重新設(shè)定，只要按照國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定負(fù)有消防職責(zé)的均可按照行為后果追究責(zé)任。
（四）消防法內(nèi)容不全面，立法技術(shù)粗糙，可操作性差
1、現(xiàn)行消防法缺乏立法根據(jù)。 在我國(guó)，法律的制定要以憲法為根據(jù)，行政法規(guī)的制定則要以憲法、法律為依據(jù)。 現(xiàn)行消防法是1998年以國(guó)家主席令發(fā)布施行的法律，其立法根據(jù)當(dāng)然應(yīng)該是憲法。然而消防法在第一章總則中并沒(méi)有此項(xiàng)內(nèi)容，使人對(duì)其合法性和權(quán)威性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而影響該法的實(shí)施和執(zhí)行。
2、現(xiàn)行消防法規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)不夠完整。規(guī)范是法的主要內(nèi)容，完善法的內(nèi)容特別需要完善法的結(jié)構(gòu)，只有完整的結(jié)構(gòu)才能支撐起完整的內(nèi)容。法規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)通常是由行為模式和后果模式構(gòu)成。行為模式表明行為人可以為或者不得為一定的行為等內(nèi)容，后果模式則表明行為人違反該規(guī)定所產(chǎn)生的法律后果，給予什么樣的懲罰。立法必須統(tǒng)籌兼顧，有一個(gè)行為模式，就必須有一個(gè)后果模式，不論它們是否體現(xiàn)在同一個(gè)規(guī)范、條文或法律中，二者是缺一不可的。在現(xiàn)行消防法中，存在大量只有行為模式而無(wú)后果模式的情況。例如，消防法第十條規(guī)定未經(jīng)消防審核合格的工程建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，事實(shí)上現(xiàn)在建設(shè)部門發(fā)放施工許可根本不過(guò)問(wèn)是否經(jīng)過(guò)消防審核合格，而他們又不負(fù)法律責(zé)任，這就容易給人造成一種印象：違反法律而不用承擔(dān)法律責(zé)任。這不僅僅是我們立法技術(shù)不夠完善的表現(xiàn)，也損害了法律的威嚴(yán)，增加了執(zhí)行的難度。
3、法律責(zé)任的設(shè)置不符合科學(xué)原則。對(duì)一個(gè)違法行為設(shè)置什么樣的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)的原則，即責(zé)罰相當(dāng)或者罰足以消除違法行為造成的危害。消防法部分條款規(guī)定，可操作性差，規(guī)定失之于寬，失立于緩，處罰也較輕，可操作性不強(qiáng)。
4、消防法律體系設(shè)置的內(nèi)容不全面。主要是未見(jiàn)有涉外方面的規(guī)范性條文，這將影響外資、外企的引進(jìn)和消防產(chǎn)品的進(jìn)口。如WTO的基本原則之一是國(guó)民待遇原則，而現(xiàn)行《消防法》的立法宗旨中，外企、外資、外商的消防安全并未納入保護(hù)范圍，而是"保護(hù)公民人身、公共財(cái)產(chǎn)和公民財(cái)產(chǎn)的安全"。進(jìn)出口消防產(chǎn)品的監(jiān)督管理尚無(wú)明確的法定依據(jù)；進(jìn)出口貨物的消防安全管理無(wú)明文規(guī)定。
（五）司法審查受到一定程度的限制。根據(jù)WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，成員方政府的部分抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具有普遍約束力的決定、命令等，將納入到法院的司法審查范圍。目前我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍中還不包含對(duì)抽象行政行為的審查，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)制定的一些事關(guān)管理相對(duì)人權(quán)益的規(guī)范性文件還無(wú)法進(jìn)行司法審查。在火災(zāi)事故原因認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定等工作中還有行政終局決定的規(guī)定，直接排除了司法審查的可能性。
（六）國(guó)家現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后。我國(guó)正在使用的建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范是"處方式規(guī)范"。設(shè)計(jì)人員根據(jù)建筑物的情況"照方抓藥"，從規(guī)范中直接選定設(shè)計(jì)參數(shù)和指標(biāo)，但由于每座建筑的結(jié)構(gòu)、用途及內(nèi)部可燃物的種類、數(shù)量和分布情況均不一樣，以及居住使用者的條件差異，按照規(guī)范統(tǒng)一規(guī)定的設(shè)計(jì)參數(shù)所作出的設(shè)計(jì)方案，并不一定是最科學(xué)合理的方案，難免出現(xiàn)達(dá)不到預(yù)期的消防安全水平，或因提供不必要的過(guò)度保護(hù)措施而增加建筑成本等情況。處方式規(guī)范和處方式設(shè)計(jì)方法在客觀性和科學(xué)性上存在著相當(dāng)大的局限性。 特別是加入WTO后，對(duì)外貿(mào)易量急劇增加，跨國(guó)公司越來(lái)越多，世界經(jīng)濟(jì)正逐漸成為一個(gè)整體，原來(lái)相互獨(dú)立制訂的"處方式"規(guī)范很難取得統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行的消防技術(shù)規(guī)范絕大多數(shù)都有溯及既往性，這些條款大都是強(qiáng)制性條款，還在不斷修改和完善之中，修改后要求立即實(shí)施，且以往不符合新規(guī)定的都要進(jìn)行整改，這就給當(dāng)事人的消防安全權(quán)利造成了不穩(wěn)定性，給外資企業(yè)在中國(guó)搞投資建設(shè)，適用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)了困難。不符合WTO規(guī)則對(duì)法制統(tǒng)一性、透明性和穩(wěn)定性以及行政行為司法審查的基本要求。"處方式"規(guī)范將逐步成為國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)壁壘。
二、 目前，我國(guó)消防法律體系不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的根源。
主要是因?yàn)槲覈?guó)法律體系羽翼不豐滿，行政組織法立法滯后。現(xiàn)消防法起草倉(cāng)促，頒布執(zhí)行時(shí)間較短，加之社會(huì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制較快，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的消防法律體系還沒(méi)形成，消防法學(xué)科建設(shè)還處于起步階段，消防法理學(xué)理論還不成熟，消防法立法技術(shù)研究還比較薄弱。
三、完善我國(guó)消防法律體系的建議
法律體系，是指由一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)成體系化的有機(jī)聯(lián)合的統(tǒng)一整體。消防法律體系是國(guó)家法律體系的重要組成部分，其理想化的要求是門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)。門類齊全是指在消防法律體系中，在憲法的統(tǒng)攝下，應(yīng)該具備調(diào)整不同社會(huì)關(guān)系的一些最基本的法律，不能有缺漏；結(jié)構(gòu)嚴(yán)密是指不但在整個(gè)消防法律體系內(nèi)部要有一個(gè)嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)，而且各個(gè)法律部門內(nèi)部也要形成一個(gè)由消防基本法律和與基本法律相配套的一系列法規(guī)、實(shí)施細(xì)則構(gòu)成的完備結(jié)構(gòu)。內(nèi)在協(xié)調(diào)是指在消防法律體系中，一切法律都要服從憲法并與其保持協(xié)調(diào)一致，既普通法與根本法相協(xié)調(diào)，程序法與實(shí)體法相協(xié)調(diào)等。完善消防法律體系是一個(gè)復(fù)雜、漫長(zhǎng)而循序漸進(jìn)的過(guò)程，現(xiàn)階段要把握行政立法哲理化、實(shí)用化、多樣化的趨勢(shì)，按照體系科學(xué)、內(nèi)容穩(wěn)定、全面推進(jìn)、把握重點(diǎn)的原則，制定我國(guó)消防立法計(jì)劃，堅(jiān)持始終以消防法治實(shí)踐的歷程與國(guó)情緯度為客觀依據(jù)，逐步完善消防法律體系。具體建議是：
（一）制定《中華人民共和國(guó)消防組織法》
按照憲法確定的民主和法制原則，任何行政機(jī)關(guān)的存在和行政職權(quán)的運(yùn)作，都必須有組織法的依據(jù)。因此，我們建議在今后的十年內(nèi)，參照日本、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和消防工作特點(diǎn)，特別是根據(jù)中央和地方職權(quán)的劃分，盡快制定出臺(tái)《中華人民共和國(guó)消防組織法》。明確不同類型和不同層次，包括政府與消防機(jī)構(gòu)的職責(zé)和關(guān)系，各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和關(guān)系及與消防機(jī)構(gòu)的關(guān)系，也包括公安消防機(jī)構(gòu)管理體制的改革，使之與政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家行政機(jī)關(guān)改革相適應(yīng)。
1、明確消防機(jī)構(gòu)性質(zhì)、隸屬關(guān)系、體制、編制、職能、保障等根本性問(wèn)題；
2、明確與消防職能有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)的消防職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；
3、明確機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)；
4、明確多種形式的消防組織的地位、責(zé)任和義務(wù)；
5、明確公民的消防行為規(guī)范。
（二）做好《中華人民共和國(guó)消防法》的修改工作
從法律地位上講，組織法一般在憲法體系，消防法為特別行政法在行政法體系。消防法應(yīng)根據(jù)消防組織法對(duì)消防機(jī)構(gòu)的職能全面規(guī)范，對(duì)國(guó)家有關(guān)部門違反消防組織法的行為設(shè)定法律責(zé)任。
從立法方法論的角度建議：
1、按照行政立法哲理化的要求，重新調(diào)整消防法的邏輯結(jié)構(gòu)，對(duì)每一法條逐字推敲、逐條論證，確立消防專業(yè)術(shù)語(yǔ)的法學(xué)含義，使之形成完整的消防法學(xué)框架，豐富消防法理學(xué)的內(nèi)容；
2、按照行政立法實(shí)用化的要求，針對(duì)每一消防行為進(jìn)行認(rèn)真研究，確立每一行為的模式，對(duì)每一行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)性規(guī)范，合理設(shè)定法律責(zé)任、義務(wù)，增強(qiáng)應(yīng)用的針對(duì)性、實(shí)用性；
3、按照行政立法多樣化的要求，對(duì)涉及消防行為的全部活動(dòng)，進(jìn)行分析、科學(xué)分類，建立不同層次、不同類別、不同行業(yè)，適合各個(gè)操作層面的消防法律法規(guī)，豐富消防法律體系內(nèi)容。
從消防行為涉及條款角度建議：
1、按照"違法必究"的憲法要求，去掉對(duì)消防違法行為處罰的前置程序，限制重大火災(zāi)隱患單位整改不力被處罰救濟(jì)的時(shí)間、途徑；制定國(guó)家行政機(jī)關(guān)違犯消防組織法行為的法律責(zé)任。
2、增加、完善公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法程序，執(zhí)法方式、執(zhí)法公正、執(zhí)法到位的內(nèi)容，賦與消防部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；
3、明確消防安全評(píng)估、搶險(xiǎn)救援、火災(zāi)隱患、重大火災(zāi)隱患、火災(zāi)事故、火災(zāi)事故調(diào)查、建筑工程、消防設(shè)計(jì)、消防審核，公共聚集場(chǎng)所、公共娛樂(lè)場(chǎng)所等消防專業(yè)術(shù)語(yǔ)的法律含義及應(yīng)遵循的原則，建立相應(yīng)完整的科學(xué)的體系；
4、增加外企、外商、外資享受國(guó)民待遇的條款，補(bǔ)充對(duì)外企、外商的消防安全責(zé)任的規(guī)定和監(jiān)督管理的條款；制定涉外消防法規(guī)，以補(bǔ)充消防法規(guī)涉外內(nèi)容的空白；
5、調(diào)整建筑工程消防審核的機(jī)制。合理的管理模式應(yīng)是由專業(yè)設(shè)計(jì)和咨詢機(jī)構(gòu)出具體題論證報(bào)告，消防部門組織保險(xiǎn)、科研等資深專家進(jìn)行判斷討論，最后由消防部門進(jìn)行裁決判定，使消防監(jiān)督部門從事務(wù)的直接參與者變?yōu)槊鋵?shí)的審核者，提高消防審核的透明度、公正性，也可杜絕一些獨(dú)斷專行、以權(quán)管理等非科學(xué)的，甚至是腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。
（三）制定《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)
消防行政法規(guī)是對(duì)消防組織法、消防法的補(bǔ)充和完善。制定《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施細(xì)則》是對(duì)消防組織法、消防法在落實(shí)層面上進(jìn)行細(xì)化，使每一行為操作更為具體可行。按照立法法的要求，凡某一行為涉及到兩個(gè)部委以上的要提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，建議有計(jì)劃地制定《進(jìn)出口消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》、《進(jìn)出口貨物的消防安全管理規(guī)定》、《社區(qū)消防管理規(guī)定》，制定《城市消防基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)辦法》、《消防安全評(píng)估辦法》、《消防稅征收辦法》、制定《消防保險(xiǎn)信貸條例》、《多種形式消防組織條例》、《開(kāi)發(fā)區(qū)消防管理?xiàng)l例》。
（四）修改消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌
一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家在20世紀(jì)八九十年代提出了一種全新的革命性的建筑防火設(shè)計(jì)方法--性能化設(shè)計(jì)方法，以及與之相對(duì)應(yīng)的性能規(guī)范(以性能要求為基礎(chǔ)的建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范)。 性能規(guī)范和性能化設(shè)計(jì)方法的發(fā)展大大促進(jìn)了消 防安全設(shè)計(jì)的科學(xué)化、合理化和成本效益最優(yōu)化，也會(huì) 產(chǎn)生十分重大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)促進(jìn)整個(gè)消防 科學(xué)技術(shù)的發(fā)展具有極為重要的意義。
從規(guī)范的模試上建議：我國(guó)也要投入巨額資金，開(kāi)展性能化設(shè)計(jì)方法和性能規(guī)范方面的研究，為建立適合我國(guó)國(guó)情的性能化設(shè)計(jì)方法、制定我國(guó)的性能規(guī)范提供技術(shù)基礎(chǔ)。其內(nèi)容應(yīng)包括如下五個(gè)方面：
1、安全目標(biāo)：保護(hù)人員安全逃生和被救援；
2、功能要求：要求為達(dá)到上述目標(biāo)而具備的功能。 如"所采用的疏散措施必須為人員逃離建筑物或無(wú)須暴 露于危險(xiǎn)環(huán)境而到達(dá)安全區(qū)域提供足夠的時(shí)間，以及為 消防人員進(jìn)行救援和采取應(yīng)急行動(dòng)提供適當(dāng)?shù)耐緩? 等；
3、性能要求：詳細(xì)說(shuō)明如何滿足功能要求，進(jìn)而達(dá)到目標(biāo)。包括有根據(jù)地確定安全出口數(shù)量和寬度、疏散距離、標(biāo)志、防火滅火系統(tǒng)，并分析其作用和影響，以及人員在逃生能力方面的特征；
4、準(zhǔn)則或基本準(zhǔn)則：是性能要求與可行的解決方法之間的橋梁。這種聯(lián)系為建立可行的性能設(shè)計(jì)方法和定量準(zhǔn)則奠定了基礎(chǔ)；
5、可行的解決方法：是用于實(shí)現(xiàn)性能要求進(jìn)而達(dá)到規(guī)范目標(biāo)的方法。不管是采用計(jì)算或測(cè)試的性能設(shè)計(jì)方法，還是采用處方式(規(guī)格式)的設(shè)計(jì)方法，或者是采用上述兩種設(shè)計(jì)方法的組合，只要被分析確定是可行的方法就可以采用。為別具匠心的現(xiàn)代的獨(dú)特的建筑設(shè)計(jì)提較為自由的領(lǐng)域，并能運(yùn)用新的綜合的防火技術(shù)合理地降低消防投資，使資金有效地投入最為需要的防火措施之中。
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