[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱25482次
WTO與改善中國電信法律環境
王春暉
中國加入WTO后，中國電信業必須作出兩項最基本的承諾，那就是：遵守規則、開放市場。因此，WTO中有關GATS的規則就將成為中國電信管理層及電信運營商都必須遵守的準則。然而，能遵守WTO規則的國家，必須是一個搞市場經濟的國家；一個搞市場經濟的國家，也必須是一個法律環境非常完善的國家。因此，完善中國的法律環境，不僅是為加 入WTO的外部需要，也是中國完善社會主義市場經濟體制的內在需要。
加入WTO，中國電信法律體系面臨最大的挑戰是現有的電信法規、部門規章及地方性法規與WTO規則不相符合。這實際上也是我國原有的以行業壟斷為本的立法理念與市場經濟立法理念的沖突。
中國目前尚沒有統一的《電信法》，規范電信服務貿易的法律規范主要是《中華人民共和國電信條例》（下稱《條例》）。《條例》是我國第一部有關電信業的綜合性行政法規，《條例》的出臺應該是我國電信立法領域的一個重大發展。《條例》確立了中國電信行業監管的十項重要管理制度：（1）電信業務經營許可制度；（2）電信網間互聯調解制度；（3）電信資費管理制度；（4）電信資源有償使用制度；（5）電信服務質量監督制度；（6）電信建設管理制度；（7）電信設備進網制度；（8）電信安全保障制度；（9）外商投資電信制度；（10）電信違法制裁制度。
從世界各國電信法律環境看，我國的《條例》及部門規章、地方性法規與GATS的總體要求還相差很遠，特別是一些地方性電信法規本位主義特別嚴重，而且不透明、不公開。事實上，我國多年來電信立法過程中存在的主要問題是：（1）指導思想基本是管理本位主義，而非經濟主體權利本位。太多強調電信行政主管部門的管理權，忽視經營主體的經營自主權；（2）政企職能不能實質分開；（3）部門立法、重復立法，立法時不重視法律的公平性和社會效應。可以說，中國目前的電信服務方面的立法嚴重滯后，已經成為中國入世后，電信業進一步發展的最大障礙。因此，電信管理層應盡快根據國際電信服務貿易的規則和要求，修改完善有關的部門規章，廢除那些與WTO規則相抵觸的規章和地方性法規，加快立法速度，特別是要提高立法質量和檔次，建立一套清晰透明，符合國際慣例的“游戲規則”。為此，筆者提出如下建議：
一. 關于中國電信業的市場準入問題
中國電信業的市場準入應有一個漸進的過程。根據GATS逐步自由化的規定，服務貿易自由化的進程，應取決天各個成員方的國家政策目標，以及成員方包括它的整體和個別服務部門的發展水平，在逐步擴大市場準入程度方面應根據各國的發展情況給予適當的靈活性。
中國加入WTO的身份是發展中國家，中國在電信服務領域的總體發展水平與歐美等發達國家相差甚遠。因此，中國應根據GATS的逐步自由化原則，來確定中國電信服務市場準入的規模、程度和時間，逐步地開放中國的電信服務市場。
二. 有關外商投資電信服務業方面的立法應按GATS的要求作出規定。
GATS第十六條規定了各國在其作出市場準入承諾的服務部門中，將不得采取六項針對市場準入的限制性措施。盡管我國對現行的外商投資方面的法律作了較大的修改，但是與GATS的要求還相差一定距離，而且截止目前為止，我國有關服務業的一般性立法，仍然是一個空白。因此，電信管理層應考慮率先制定有關“電信服務業外商投資的規定”。
目前，在外國合營者的投資比例方面，《中外合資經營企業法》與《電信條例》就相互沖突。《中外合資經營企業法》第四條規定：外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五，沒有上限；《電信條例》則規定：從事基礎電信業務的公司，國有股權或股份不少于百分之五十一。
三． 關于電信業務經營許可證的取得
目前，國家對經營基礎電信業務和增值電信業務均實行許可證制度。頒發基礎或增值電信業務許可證，我國主要采用申請與審批制，即由符合條件的提供電信服務的企業提出申請，國家電信主管部門按照電信法規的條件、程序、時限進行審批。但是隨著電信服務市場的開放和競爭的日趨激烈，電信服務經營許可證的頒發應當考慮先取得基礎電信或增值電信“建設許可證”，然后再通過招標的方式，取得電信業務的經營許可證。
四． 關于電信資費標準問題
電信資費問題，是接受電信服務的消費者都普遍關心的問題。按照《電信條例》的規定：“電信資費標準實行以成本為基礎的定價原則，同時考慮國民經濟與社會發展要求，電信業的發展和電信用戶的承受能力等因素。”但基本電信業務的資費標準仍由國務院信息產業主管部門提出方案，經征求國務院價格主管部門意見，報國務院批準后公布施行。然而，電信行業的“成本”究竟是什么，又有誰去仔細研究過。我認為目前電信資費標準的確定，主要還是考慮了政策因素和投資回報率這兩個因素。我國的電信產業是從自然壟斷逐漸走向有限制競爭的。在這種條件下，電信資費的定價方法更多是考慮政策因素，而非市場競爭條件下的資源最佳配置；另外，電信業屬于資金密集型產業，由于這幾年對信息高科技效應的過高預期和市場開放，刺激了對電信市場的過度投資；過度投資使得我國有限競爭的電信業迅速進入了成熟期，市場成本加大，投資回報速度必然就成為投資者的關注的問題。
我們再回頭研究一下電信業務的成本，比如投資者很仔細地投資，花錢很小心，并且有很強的監督，這個成本就可能很低。但是如果在壟斷或有限制的競爭下，它的價格線不但沒有下降的機制，反而還有往上走的趨勢。雖然《電信條例》規定，電信業務經營者應根據電信主管部門的要求，提供準確、完備的業務成本數據及其他有關資料。但是電信經營者都以這些數據和資料屬“商業秘密”為由，不予提供。因此，電信業務的消費者對制定電信資費標準的成本、數據及資料，仍然沒有知情權。我認為，中國加 入WTO后，電信資費的標準應逐步由電信服務的提供者按照市場的需求和價值規律自行確定，國家應逐步取消政府定價。
五． 中國電信業的國民待遇應先對內實行
GATS的國民待遇原則是建立在國際經濟關系的非歧視原則基礎上的，其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務和服務的提供者，在法律規章和管理等方面給予不低于本國的服務和服務提供者所享有的待遇。這表明：國民待遇不僅適用于國外的服務和服務提供者，同樣也適用于國內的服務和服務提供者。因此，筆者建議，中國電信業在對外開放之前，應先進行對內開放，在給予國外電信服務和服務提供者國民待遇之前，應先在國內電信業中實行國民待遇。
六． 中國電信業要引入真正的競爭機制，必須實行多元的產權主體，并實行公平的游戲規則
自1998年國家信息產業部成立后，中國電信宣告解體，成立了若干獨立的電信公司。目前，在基礎電信業務市場，已有中國電信、中國聯通、中國移動、中國衛星等幾家主要基礎電信公司。從這些公司經營的電信業務種類上來看，僅僅是一種業務上的專業化，原有的市場結構并沒有發生實質的變化，業務上彼此獨立，不可能形成真正的競爭格局。尤其是目前中國電信業的產權結構依然如故，雖然各公司之間有著各自不同的利益和目標，但從所有權主體上看，都屬于中央人民政府。如果在競爭中任何一個公司受到重創，遭受損失的只能是國家。因此，國有電信公司必須改革，改革的唯一出路就是進行資產重組，實行多元的產權主體和產權結構。因為“競爭”的內涵是競賽和爭奪，其前提是產權主體和結構必須是多元的或不同的，否則不可能形成真正的競爭。因此，筆者再次建議，國家在允許國外資本介入中國電信服務業之前，應先允許國內非公有資本介入。同時，筆者擔心，中國電信業國有控股51％會影響先進技術和管理的引進。道理很簡單，只有對方控股時，其利益更大時，才能把更先進的技術和管理源源不斷地配套進來。實際上，公司誰控股無關緊要，他賺錢，我收稅，他獲利，我就業。要明白這樣一個道理，我們引進的是企業而不是國家；而且這些企業又都是私有的，只要我們有完善的監管措施，是不會影響我國的主權和安全的。
我國目前的主要電信公司均屬國家控股集團公司，這種模式，筆者有幾種疑慮：（1）國家電信控股集團公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命，公司的決策與政府的決策的區別就不大，這又如何能減少政府對公司業務活動的行政干預呢？那么如果是這樣，政企分開就是一句空話。（2）國家電信控股集團所控制的子公司不止一家，這些子公司有盈利的，也有虧損的，國家控股集團從全面利益出發；很可能把盈利的子公司的利潤抽走，用于補貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。因此，只有建立電信業的多元投資主體，才會解決上述矛盾。首先，由于多方出資，新增投資或技術，有利于技術的更新換代，增加競爭能力，擴大市場份額；其次，由于多方出資，董事會的成份多樣化，從而政府的行政干預就會減少，董事會的獨立就會擴大；再次，由于多元的投資主體，各個投資主體都關心公司的發展前景，因此，便于公司擴展業務，開拓市場。
目前，中國電信業的“競爭”是無序的、不規則的，基本上是利益導向，而非規則導向。這與中國電信管理層實行的價格不對稱管制政策有極大的關系 。眾所周知，電信業的競爭同市場的關系極為密切，無論在什么情況下都應當在市場這一大背景下，對競爭進行博弈分析，認識企業競爭存在的客觀性具有重要的意義。電信業參與市場競爭的方式無非有兩類：一是價格競爭；二是非價格競爭。筆者認為，只有非價格競爭能力的提高才能顯示其競爭的實力。由于電信服務本身具有無形性、可變性、易消失性，服務的生產與消費的不可分割性以及服務的全程全網和互聯互通等特點 ，使得電信業的非價格競爭因素，顯得尤為重要。為此，筆者建議，電信管理層在制定“游戲規則”時，應重點考慮非價格競爭機制。
七． 加快轉變通信行政管理職能
WTO規則對成員具有較強的約束力，尤其對成員的政府行為提出了嚴格的要求。一個成員國要享受WTO的權利并從中獲得巨大的利益，必須根據WTO的有關原則、協議和要求來改革政府的行為，增強政府法治性和透明度，以保證政府為市場和企業提供公平的“游戲規則”。
目前，我國的通信行政管理部門，無論在觀念上、職能上和管理方式上都不能適應加入WTO后新形勢的需要。因此，我國通信行政管理必須加快轉變職能，盡快由“控制型管理”向“服務型管理”轉變，用“規則導向”取代“權力導向”。筆者認為，在轉變通信管理職能上應著重考慮以下幾個方面：
（1） 按照公平原則，減少對電信服務貿易的行政干預，強化市場機制；
（2） 按照透明度原則，提高電信服務貿易管理的透明度和公開性；
（3） 按照非歧視原則，一視同仁地對待各通信企業；
（4） 按照國民待遇原則，對本國和外國的電信服務和服務提供者給予平等對待。
八.建立通信行政行為公開化法律體系
WTO中的透明度原則，要求各成員方將有效實施的有關管理對外貿易的各項法律、法規、行政規章、司法判決等迅速加以公布，以讓其他成員方政府和貿易經營者熟悉。
為適應加入WTO的需要，我國通信行政領域當務之急應解決兩個公開：
1． 通信行政的信息公開
無論是根據WTO關于信息公開的要求，還是根據我國民主與法治的發展需要，建立信息公開制度，應當成為我國通信行政改革的一項重要任務。目前，無論是電信服務的提供者還是電信服務的消費者，都面臨著對通信行政信息的欠缺和信息的歧視問題。例如，去年電信資費調整的價格聽證會內容，要求公民保密；今年的模擬網退網精神，也要對社會保密。這些本來應向公眾公開的信息，確以“保密”二字，成為非陽光下的行為。為此，筆者建議：為保障電信服務的提供者和消費者的知情權的發展要求，必須建立通信行政信息或情報公開的法律制度。
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