[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱12663次
電信網間互聯的法律性質與法律責任
王春暉
我國電信業在引入競爭機制后，電信市場由獨家經營者壟斷的局面已經打破，一個多元化競爭的電信市場結構已初步形成。然而，由于主導的電信運營商占據了本地電話業務中的絕大部分市場的份額，而且它擁有本地電話中的重要基礎電信設施，互聯互通的主動權掌握在其手中，這樣對非主導的電信業務經營者進入電信業務市場及電信網間互聯就構成了實質性的影響。新的電信運營商要想參與電信市場的競爭，必須利用主導的電信運營商的網絡和其用戶資源，只有這樣新的電信業務經營者才能生存和發展，真正的電信市場的競爭格局才能形成。
由于我國電信立法滯后于電信業的發展，使得一些電信業務的經營對電信網間互聯的法律性質和責任缺乏認識，導致違反網間互聯的行為頻頻發生，對此，有必要就網間互聯的法律性質和法律責任作一說明。
一、電信網間互聯的法律性質
電信網間互聯是國家為了建立電信網之間的有效通信聯接，依法促使提供電信服務的經營者將他們的設備、網絡、業務連接起來，使某一電信業務經營者的用戶與另一電信業務經營者的用戶進行通信或使用另一電信業務經營者提供的電信業務。《電信條例》專門規定了網間互聯的法律制度。《條例》明確規定：主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者和專用網運營單位提出的互聯要求。這一規定是強制性的，不管互聯一方愿不愿意，電信網間一定要實現互聯。GATS“電信服務附件”也規定，每一成員方應確保按合理和非歧視原則和條件，給予其他成員方的服務提供者接入和使用公眾電信傳輸網及其他服務。因此，無論是主導的電信業務經營者還是非主導的電信業務經營者一定要明白：互聯互通的法律關系不能簡單地理解為兩個或者若干個電信業務經營者之間平等的通信市場主體之間的法律關系，而是國家憑借公權力對互聯互通進行干預的法律關系。互聯互通是主導的電信業務經營者的法定義務，應不折不扣地履行。在具體執行中，作為通信行政相對方的電信業務經營者必須做到：
（一）遵守網間互聯的法律制度。國家法律、法規對電信網間互聯的調整所形成的網間互通法律制度，通信管理相對方必須遵守。否則，管理相對方將受到通信行政主管機關的處罰；
（二）服從通信行政命令。通信行政主管機關的有關互聯互通的管理意志通過各種行政命令表現出來，各電信經營者均必須服從。即使有些行政命令不當，在通過法律程序改變或撤銷之前，任何通信相對方都不得拒不執行；
（三）協助互聯互通的行政管制。協助互聯互通的行政管制是通信相對方的權利，也是通信相對方的義務。因為通信行政主體從事國家通信行政活動事關社會和國家的利益，通信行政相對方必須予以配合，這是法律賦予通信行政相對方的法定義務。
二、電信網間互聯中的法律責任
法律責任是指由于違法行為而應當承擔的法律后果。通信管理相對人如果不執行有關互聯互通的法律義務，或者作出了法律、法規所禁止的行為，就具備了違法行為的構成條件，必須承擔這種違法行為所引起的法律后果。如果這種違法行為已達到了非常嚴重的狀態，有關責任人將承擔刑事責任。國家對人為制造網間互聯障礙的當事人必須依法給予嚴懲，否則不足以震懾破壞網間互聯的責任人。按照違法性質和程度的不同，互聯互通中的法律責任可分為行政責任、民事責任和刑事責任。
（一）關于網間互聯中的行政責任
網間互聯中的行政責任，是指實施了網間互聯法律、法規或規章所禁止的行為而引起的行政上必須承擔的法律后果。根據現行的有關網間互聯的法規和規章，互聯互通中的行政責任主要有：
1、罰款。這是通信行政主管機關強迫違反網間互聯規定的違法行為人繳納一定數額的貨幣的處罰。
2、責令改正。指通信行政主管機關在實施行政處罰時，以行政命令的形式責令違反網間互聯的當事人停止違法行為。
3、責令停業整頓。指通信行政主管機關責令違反網間互聯的當事方停止生產和經營活動，從而限制違法行為人生產經營能力的一種處罰。
《電信條例》第七十三條規定：違反本條例規定，有下例行為之一的，由國務院信息主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構依據職權責令改正，處5萬元以上，50萬元以下罰款；情節嚴重的責令停業整頓：
（1）拒絕其他電信業務經營者提出的互聯互通要求；
（2）拒不執行國家信息產業主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構依法作出的互聯互通決定的；
（3）向其他電信業務經營者提供網間互聯的服務質量低于本網及其子公司或者分支機構的。
由此可見，我國現有的互聯互通中行政相對方的行政責任的法律后果，只有行為罰和財產罰，沒有設置人身罰和申誡罰。而且，行為罰中的“責令停業整頓”實質上是一種虛設，實踐中不可能實施。
4、行政處分。行政處分主要是針對通信管理機構的公務員因玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊尚不構成犯罪的一種制裁。行政處分的種類有七種，即：警告、記過、記大過、降職、撤職、留用察看、開除。
（二）網間互聯中的民事責任
互聯互通中的民事責任，是指互聯雙方作為民事主體，在違反了民事義務（主要是合同義務）時所應承擔的法律責任。這是實施違法行為必須引起的法律后果，也是民事法律對違法者的一種制裁。 應該指出：我國《電信條例》所調整的法律關系不僅限于行政法律關系，也調整電信服務過程中當事方的民事法律關系。互聯互通中的民事責任主要有以下三個特征：
1、主要是財產責任。民事法律關系是以財產關系為主要內容的法律關系。因此，違反民事義務，侵犯民事權利的責任主要是財產責任。例如，主導的電信業務經營者提供的網間通信質量低于其網絡內部同類業務的通信質量，給其他的電信業務經營者造成直接經濟損失的，應當予以經濟賠償。受損害的一方可以依法提起民事訴訟，尋求司法救濟。
2、違反網間互聯一方的當事人不僅侵犯了另一方當事人的利益，也同時侵犯了電信用戶的利益。例如，制造互聯互通中“通而不暢”的一方當事人，不僅侵犯了另一電信經營者的權益，更主要的是損害了另一電信經營者用戶的權益。因此，制造“通而不暢”的當事方不但要向另一受損害的電信經營者承擔民事責任，還應向該電信業務經營者的用戶承擔民事責任。
3、網間互通中的民事責任可以由法律直接規定也可以由當事人協商決定。民事責任有法律直接規定的，也有當事人自行約定的。在雙方簽訂的互聯協議中，當事方在明確了互聯工程進度時間表、互通的業務、互聯技術方案，與互聯有關的設備配置、互聯費用的分攤、互聯后的網絡管理以及網間結算等實體和程序性內容之后，必須明確約定違反互聯協議的責任方應承擔的違約責任。對于互聯協議中的當事方來講，不履行或不適當履行互聯協議的直接法律后果就是承擔違約責任。《合同法》第107條規定：“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任”。依合同法規定，互聯一方不履行或者不適當履行互聯協議所應承擔違約責任主要包括：繼續履行和賠償損失。互聯協議與一般的民事協議不同，違約一方對互聯協議的繼續履行是依國家強制力為保障的，不論違約方是否愿意，其繼續履行互聯協議的義務是強制的。關于違反互聯協議的違約方所承擔的違約賠償責任主要有：a、主導的電信業務經營者拒絕向非主導的電信業務經營者提供與互聯有關的網絡功能的信息，以及與互聯有關的管道（孔）、桿路、線纜引入口及槽道、光纜（纖）、帶寬、電路等通信設施使用信息的；b、主導的電信業務經營者對非主導的電信網網間互聯、互聯傳輸線路必須經由主導的電信業務經營者的通道、桿路、線纜引入口及槽道等通信設施時，主導的電信業務經營者不予配合提供使用，或附加任何不合理條件的；c、電信業務的經營者無故拖延互聯時間的；d、電信業務的經營者違反信息產業部制定的相關網間互聯要求規范和技術規定的；e、電信業務的經營者不按互聯協議規定的結算周期進行網間結算，無故拖延向對方結算費用的；f、主導的電信經營者未與對方協商單方面變更互聯點的；g、當網間通信質量不符合要求時，電信經營者對網間路由組織、中繼電路、信令方式、局數據、軟件版本的調整不予配合的；h、當互聯一方發現網間通信障礙時，通知對方協助處理通信障礙，對方不予配合的。按照《公用電信網間互聯管理規定》的規定，有以上情形給其他的電信經營者造成直接損失的，應予以經濟賠償。筆者認為，從公平和等價交換原則來看，當互聯一方不履行互聯協議規定的義務或者履行協議義務不符合約定時，給對方造成損失的，損失賠償額應相當于違約所造成的損失，這個損失應包括協議履行后可以獲得的利益。
在實踐中，互聯雙方在簽訂互聯協議時，都回避對違約責任的約定，這是極不正常的。事實上，違約責任制度是作為保障互聯協議全面履行的一種重要措施，在互聯協議中應居于一個十分重要的地位，互聯當事方一定要給予高度的重視。
（三）網間互聯中的刑事責任
刑事責任是指行為人實施了刑事法律所禁止的行為，依照刑事法律規定所必須承擔的法律后果。刑事責任是嚴格的行為人個人責任，是最嚴厲的一種法律責任。縱觀近幾年發生的互聯互通中的惡性事件，有些事件已經不是行政法律或民事法律調整的范疇了，例如有些地區的電信業務經營者以攔截過網呼叫、擅自封閉局向等手段人為地中斷電信網間通信，有些地區的電信經營者竟然用刀或鋸，截斷對方正在使用中的通信電（光）纜。這些無視國家法律、法規的行為，嚴重地擾亂了電信市場秩序，產生了嚴重的社會危害性，侵犯了不特定多數人的權利。為了嚴厲打擊人為中斷電信網間互聯的惡性行為，對于已觸犯刑事法律，構成犯罪的，必須移交司法機關依法追究其刑事責任。在具體操作時，可依照《刑法》120條、124條以及《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》第一條第三款的有關規定執行。
當然，確定人為中斷電信網間通信的行為是否構成犯罪，應首先考慮該行為的社會危害性及其程度，同時應認真研究該行為成立犯罪所應具備的一切客觀條件和主觀條件。例如，依照刑法第124條及刑法總則的有關規定，成立破壞電信設施罪應具備以下條件：（1）犯罪的主體是一般主體，凡已滿16周歲，具有辯認控制能力的人，均能成為本罪的主體；（2）客觀上破壞或損壞了正在使用中的公用電信設施，如用刀割斷在使用中的通信電纜，給社會和不特定的人的生活帶來危害，甚至產生嚴重后果；（3）主觀上可以是故意也可以是過失。只要是行為人明知自己的行為會破壞公用電信設施，且造成通信阻斷，并且希望或放任這種結果發生的，就能構成破壞電信設施罪；如果行為人應當預見到自己的行為可能會使公用電信設施受到損壞，由于疏忽大意而沒有預見，或者已經預見，但輕信能夠避免，則構成了過失損壞公用電信設施罪；（4）破壞通信設施的行為危害了公共安全。以上幾個條件綜合在一起，就構成了破壞電信設施罪。
在理解網間互聯法律責任時，有一點必須明確：在網間互聯法律責任系統中，由違反法定或約定義務所引起的法律責任應占主導地位，而不以違法或違約為前提的其他法律責任則居于從屬地位。這是因為違反法定或約定義務所引起的法律責任其存在的范圍更廣泛，其社會功能也更為重要。
