[ 孫興 ]——(2003-7-3) / 已閱15685次
淺議受權(quán)處罰與受托處罰立法缺陷及其改進
孫 興 閆志強 張宗平
根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實施機關(guān)除具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)外，還有法律法規(guī)授權(quán)的組織（下稱受權(quán)組織）和行政機關(guān)委托的組織（下稱受托組織）兩類非行政機關(guān)。從處罰權(quán)力來源角度觀之，受權(quán)組織實施行政處罰，可謂之為受權(quán)處罰；受托組織實施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權(quán)處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進發(fā)表一已之見，就教于同仁。
1、受權(quán)處罰與受托處罰立法的缺陷
根據(jù)授權(quán)處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規(guī)定，可以認為，只要具有管理公共事務(wù)職能，并得到法律法規(guī)的授權(quán)，行政機關(guān)以外的其他組織，如社團組織、事業(yè)組織、企業(yè)組織，都可以受權(quán)實施行政處罰。
根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，只有依法成立的具有管理公共事務(wù)職能、具備相應(yīng)工作條件（有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定）的事業(yè)組織才能受托實施行政處罰。也就是說，并非所有事業(yè)組織都可以受托實施行政處罰，而且社團組織、企業(yè)組織和行政機關(guān)都不能受托實施行政處罰。
本人認為，上述規(guī)定存在下列問題：
（一）未規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)具備的必須條件。
立法者從執(zhí)法需要角度認識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執(zhí)法、實施處罰，在《行政處罰法》中設(shè)專條規(guī)定了受托組織必須具備的條件。本人認為，從執(zhí)法需要角度考慮，受權(quán)組織要從事執(zhí)法活動、實施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權(quán)組織若無具有相關(guān)知識和業(yè)務(wù)技能的人員，或不具備相應(yīng)的技術(shù)檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執(zhí)法活動。另外，由受托處罰和受權(quán)處罰的性質(zhì)所決定，對實施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔(dān)法律責(zé)任，其自身條件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任；而受權(quán)組織需要獨自承擔(dān)法律責(zé)任，其自身條件如何，直接關(guān)系到對相對人的權(quán)益保護與救濟：法律若不對受權(quán)組織的執(zhí)法動機、目的進行特別規(guī)制，營利型受權(quán)組織（如企業(yè)組織和差額、自收自支的事業(yè)組織）就可能濫用行政權(quán)力來“創(chuàng)收”牟利；受權(quán)組織若沒有獨立的經(jīng)費來源或一定的經(jīng)濟實力，就難以獨立承擔(dān)因?qū)嵤┨幜P行為引起的不利法律后果。從責(zé)任承擔(dān)角度和保護相對人權(quán)益角度考慮，也完全有必要規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)當(dāng)具備的條件。
（二）未作出受權(quán)組織不得委托處罰的規(guī)定。
《行政處罰法》明確規(guī)定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。但受權(quán)組織能否委托行政機關(guān)或符合《行政處罰法》規(guī)定條件的事業(yè)組織實施行政處罰？《行政處罰法》未作規(guī)定。本人認為，受權(quán)組織不得將法律法規(guī)授予的行政處罰權(quán)委托給行政機關(guān)或者其他組織實施。理由有二：
一是違背受權(quán)處罰制度設(shè)立的初衷。在當(dāng)今，社會形勢的迅速發(fā)展和社會關(guān)系的錯綜復(fù)雜，需要國家加大干預(yù)社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴張、行政管理專業(yè)化技術(shù)性加強態(tài)勢，又使行政機關(guān)在編制、經(jīng)費等限制下，因不能無限擴張公務(wù)員隊伍規(guī)模而難以勝任現(xiàn)實行政管理的需要，受權(quán)處罰制度才得以產(chǎn)生。因此，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給行政機關(guān)實施，立法機關(guān)事先就沒有必要授予其行政處罰權(quán)。同樣，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給其他組織實施，立法機關(guān)事先就不如直接授權(quán)其實施行政處罰。
二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權(quán)組織畢竟不是行政機關(guān)，其只是在行使法律法規(guī)授予的職權(quán)時才具有行政主體資格，成為“準行政機關(guān)”。按照委托處罰的一般理論和立法規(guī)定，只有“行政機關(guān)”才能委托其他組織行使其一部分行政職權(quán)。
（三）不當(dāng)排除行政機關(guān)可以受托處罰。
薛駒在八屆人大法律委員會《關(guān)于〈行政處罰法〉（草案）〉和〈刑事訴訟法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》中指出，“草案規(guī)定，‘經(jīng)縣級以上人民政府決定，行政機關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)可以委托其他行政機關(guān)或者符合本法第十八條規(guī)定條件的組織實施行政處罰’。有些代表提出，對決定委托的權(quán)限應(yīng)當(dāng)從嚴掌握，同時為進一步防止亂委托的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不得委托不符合本法規(guī)定條件的組織或個人實施行政處罰。因此，建議修改為：‘行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。’并增加規(guī)定，‘行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰’。”從中可見，刪去草案中規(guī)定的“行政機關(guān)可以委托其他行政機關(guān)實施行政處罰”的內(nèi)容，既不是為了“對決定委托的權(quán)限從嚴掌握”，也不是為了“防止亂委托”，理由是什么，無從而知。不知立法者是否產(chǎn)生了這樣的誤會：行政機關(guān)擁有當(dāng)然的行政處罰權(quán)，不需要其他行政機關(guān)委托。要強調(diào)的是，并不是任何行政機關(guān)都當(dāng)然擁有行政處罰權(quán)，都可以實施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第15條、第20條的規(guī)定，行政機關(guān)成為行政處罰的實施主體，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，必須具備兩個基本條件：一是“具有行政處罰權(quán)”，二是屬于“縣級以上地方人民政府的行政機關(guān)”。也就是說，從職能上看，不具有行政處罰權(quán)的內(nèi)部行政機關(guān)，即基于隸屬關(guān)系（特別權(quán)力關(guān)系）對行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的人員和事務(wù)實施管理的行政機關(guān)，不能成為行政處罰的實施主體。從層級上看，鄉(xiāng)級人民政府及其工作部門、國務(wù)院及其工作部門，均不是行政處罰的實施主體。這種立法例的不足是：
一是縣級行政機關(guān)對大量的行政違法事件“該管但管不了”。《行政處罰法》確定的“行政處罰以縣級行政主體管轄為原則”的層級管轄體制，帶有效仿三大訴訟法確定的級別管轄體制的痕跡。孰不知，行政機關(guān)和審判機關(guān)的活動特點大不一樣——行政管理的主動性、持續(xù)性、廣泛性（預(yù)防與處理并重）、效率化特征和“先取證，后裁決”要求，根本不同于審判活動的被動性（“不告不理”）、間斷性、單一性（“或止?fàn)幓蜃坟?zé)”）、期限化特征和“只認證，不舉證”要求。行政機關(guān)和審判機關(guān)的設(shè)置模式存在差異——縣級審判機關(guān)可以在區(qū)域內(nèi)設(shè)立數(shù)個派出法庭，而縣級行政機關(guān)除公安部門可設(shè)立派出機構(gòu)、縣級人民政府可設(shè)立派出機關(guān)外，其他縣級行政機關(guān)在區(qū)域內(nèi)均無派出機構(gòu)。受人員編制、機構(gòu)體制、工作經(jīng)費、物質(zhì)條件、人員精力等種種客觀條件的限制，縣級行政機關(guān)難以在行政效率和法定程序的相互制約下，對行政區(qū)域內(nèi)的大量行政事務(wù)進行全面、及時、有效地管理。
二是鄉(xiāng)級行政機關(guān)對大量一般性違法事件“能管但不好管”。隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)進程的加快和城區(qū)建設(shè)帶動衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，鄉(xiāng)級行政區(qū)域內(nèi)的集鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模，城建、衛(wèi)生、治安、土管、物價、交通等問題也漸成集鎮(zhèn)建設(shè)的一個突出問題：亂搭亂建、亂堆亂占、亂停亂靠、亂丟亂倒、亂貼亂畫、私開旅館、私設(shè)賭場、無證經(jīng)營、制假販假等一般違法行為屢見不鮮。若將這些普遍存在的一般性違法行為都交給縣級行政機關(guān)來調(diào)查處罰，顯然不切實際；若將這些一般性違法行為統(tǒng)統(tǒng)不予處理，顯然不合法理。實踐中遂創(chuàng)造了兩種處理模式：一是鄉(xiāng)級人民政府要么出臺“土政策”，自定處罰措施，責(zé)令職能部門執(zhí)行；要么進行“大會戰(zhàn)”，采取整治行動，使行政相對人暫時收斂行為。二是縣級行政機關(guān)要么開具蓋有公章的空白處罰文書，交鄉(xiāng)級人民政府或其工作部門實施處罰，要么正式委托鄉(xiāng)級人民政府或其工作部門實施處罰。單從合法性角度言，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，上述模式都不合法。要指出的是，縣級行政機關(guān)采取的模式其實是委托處罰，該委托因《行政處罰法》否定行政機關(guān)可以委托其他行政機關(guān)實施行政處罰而構(gòu)成非法委托。若從必要性角度言，縣級行政機關(guān)采取的模式不失為一個值得認可和推廣的經(jīng)驗性做法。
三是否定了已經(jīng)開創(chuàng)的行政機關(guān)可以委托其他行政機關(guān)實施處罰的立法例。治安管理處罰條例第33條規(guī)定，“……警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農(nóng)村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關(guān)委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決。”這一規(guī)定，顯然是縣級公安機關(guān)可以委托鄉(xiāng)級人民政府實施處罰的法律依據(jù)。由于治安管理處罰條例系全國人大常委會頒布之一般法律，《行政處罰法》系全國人大頒布之基本法律，《行政處罰法》之頒布晚于治安管理處罰條例，由此可以看出國家立法機關(guān)受托處罰的立法取向是，否定行政機關(guān)可以委托其他行政機關(guān)實施處罰的立法例。
從上述分析來看，否定行政機關(guān)委托其他行政機關(guān)實施處罰的合法性，最直接的影響是，否定鄉(xiāng)級行政機關(guān)受托處罰的可能性和合法性，從而使鄉(xiāng)級行政機關(guān)對區(qū)域內(nèi)的一般性違法事件的處理始終處于違法狀態(tài)：要么非法受托處罰；要么無法進行處罰。
2、受權(quán)處罰與受托處罰立法的改進
為了防止?fàn)I利型受權(quán)組織在得到法律法規(guī)授予的行政處罰權(quán)后利用權(quán)力“創(chuàng)收”牟利，保證受權(quán)組織行使行政處罰權(quán)力時切實出于公共利益目的，保障相對人的合法權(quán)益，有必要在受權(quán)處罰立法中增加受權(quán)組織應(yīng)具備的條件條款和“不得運用法律法規(guī)授予的權(quán)力牟取自身利益”的規(guī)定。
為了防止受權(quán)組織亂委托，堅持受權(quán)處罰制度設(shè)立的初衷，有必要在受權(quán)處罰立法中增加受權(quán)組織不得委托行政機關(guān)或者其他組織和個人實施處罰的規(guī)定。
鑒于實踐中出于壓縮行政編制的需要，鄉(xiāng)級人民政府下屬工作部門（俗稱“七站八所”）部分被劃為行政單位（如財政、公安、司法、民政等），部分被劃為事業(yè)單位（如水利、土管、農(nóng)技、獸醫(yī)等），而現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定的“受權(quán)組織”與“受托組織”的外延并不一致——受權(quán)組織可為任意類型組織，受托組織限于事業(yè)組織，為了使現(xiàn)實中鄉(xiāng)級人民政府及其工作部門受托處罰的做法能“合法化”，使鄉(xiāng)級人民政府及其工作部門充分發(fā)揮有效管理一方的職能作用，并使其走上依法行政、依法治理軌道，在受托處罰立法中，應(yīng)當(dāng)堅持《治安管理處罰條例》開創(chuàng)的行政機關(guān)可以依法委托其他行政機關(guān)實施處罰的規(guī)定，允許行政機關(guān)可以依法委托其他行政機關(guān)實施行政處罰；同時摒棄受托組織限于事業(yè)組織的規(guī)定。
綜上，宜對現(xiàn)行《行政處罰法》第17-19條修改如下：
“第十七條 法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰，但不得運用法律法規(guī)授予的權(quán)力牟取自身利益。
“法律、法規(guī)授權(quán)的組織不得委托行政機關(guān)、其他組織或者個人實施行政處罰。
“法律、法規(guī)授權(quán)的組織除應(yīng)當(dāng)具備第十九條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)具有法人資格。
“第十八條 行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托其他行政機關(guān)或者符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。
“委托行政機關(guān)對受委托的行政機關(guān)或者組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。
“受委托的行政機關(guān)或者組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他行政機關(guān)、組織或者個人實施行政處罰。
“第十九條 法律法規(guī)授權(quán)的組織和受委托實施行政處罰的組織必須符合以下條件：（一）依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。”
作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民政府法制辦公室
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