[ 許亮 ]——(2003-7-31) / 已閱20353次
試論國家官員的隱私權
作者：許亮
內容摘要：隱私權是公民（自然人）所享有的人格權中的一項重要內容，一般情況下是受到法律嚴格保護的。國家官員一方面作為自然人，其隱私權當然應受到法律的保護，但另一方面，國家官員的某些個人生活已成為政治生活的一部分，他們的那些可能影響到政治和公共利益的私人信息理應為公眾所知悉。這就存在有公眾知政權與國家官員隱私權之間的沖突。本文著重對兩種權利沖突的本質進行了分析，并得出這種沖突表面上是權利與權利的沖突，而實質上更多的是權利與權力的沖突的結論。因此，法律應優先保護公眾的知政權，在隱私權的保護上，應將國家官員與一般自然人相區別，給國家官員的隱私權以必要的限制。當然，這種限制并不是完全否認國家官員的隱私權，法律對國家官員的那些與政治生活或公眾利益完全無關的隱私應給予與其他自然人同等的保護。
關鍵詞： 國家官員； 隱私權； 知政權； 限制； 保護
隱私權是指自然人享有的私生活的安寧與私人信息依法受到保護，不受他人侵擾、知悉、使用、披露和公開的權利。非法侵害他人因私事侵權行為的一種，加害者需要承擔民事責任，重者還可能觸犯刑法，要承擔刑事責任。一般而言，自然人的隱私平等的受到法律的保護①。但是，在特殊情況下，隱私權是要受到限制的。比如，早在本世紀30年代，美國的一個判例即指出，“公職候選人私生活狀況對選民公開，乃為公共利益所需要，在此情況下，該權（即隱私權）并不存在。獻身公共事業，其私人生活殆無法與所從事之事業完全分開者，則該權利不存在。”②該判例確立的法律原則是：公職人員的某些隱私將受到限制，而進行這種限制的目的是為了公共利益。在此，公共利益的價值高于公職人員的部分隱私利益的價值。在西方國家，國家官員的隱私權因擔任公職而受到限制，已成常理。在我國，近幾年來逐漸增強的法律意識使政府官員發生了一個解決方法上的觀念變化，再加上人們逐漸學會“運用法律武器”保護自己的人格權的精神和氣氛感染了政府機構和政府官員，這就使得政府官員作為原告以隱私權或其他人格權受到侵犯為由，向人民法院提起民事訴訟的現象時有發生。而我國關于隱私權的法律本身就很欠缺，面對這樣一種現象，就需要對國家官員的隱私權問題進行專門的研究。因為我國公務員制度尚未健全，對國家官員范圍的界定可能不盡一致，本文中國家官員是指在那些按照法律設立、旨在解決公共問題，由公共財政提供經費的機構中的由公共財政支付薪金和制定或執行公共政策的人們，并不局限于《國建公務員條例》所指的公務員的范圍。
一、 公眾知政權與官員隱私權的沖突及其平衡
要談官員得知政權，就離不開公眾得知政權。知政權是指公民依法享有知道國家活動，了解國家事務的權利。國家機關及其工作人員有依法向公民和社會公眾公開自己活動的義務。知政權是知情權中最重要的一項權利。根據知政權，作為社會主體的公眾有權了解政府官員，尤其是政府高級官員的出生、年齡、學歷、經歷、道德、能力等情況。而政府官員，尤其是高級官員，他們首先應是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。但一些行為背景不佳、或財產來歷不明、品行不端的政府官員有希望借隱私權來隱瞞其身上的污點。這時候發，就會產生知政權與官員隱私權之間的矛盾與沖突。要解決這一問題，首先應對沖突的本質進行分析，然后再根據利益的大小予以平衡和解決。
（一）對公眾知政權與官員隱私權沖突本質的分析
只有正確理解問題的本質，才能正確的處理問題。我們對公眾知政權與官員隱私權沖突的理解，影響到我們對這種沖突的處理。當法律側重于保護公眾的知政權時，國家官員的隱私就有可能受到侵害；相反，當法律側重于保護國家官員的隱私時，可能對公眾的知政權加以限制，公眾利益就有可能受到損害。
按照我國的法律，政府官員向由于其它公民相同的隱私權（法律并沒有明文對國家官員的隱私權加以限制）。法院不僅可以受理由國家官員提起的侵害隱私權的民事訴訟，而且還會做出原告勝訴的判決。隱含在我國法律規定和司法實踐中的一個理解是，公眾知政權與官員隱私權之間的沖突是權利之間的沖突。這種理解表現在，在法律中，國家官員和其他公民一樣，享有相同的隱私權，法律從沒有特別的提及官員的隱私權。這樣造成的結果時，處理公民知政權于國家官員隱私權之間的沖突等同于處理公民的知情權與另一公民的隱私權之間的沖突。也就是說法律和法院自覺或不自覺的把這種沖突時為兩種權利或民事權利之間的沖突。也就把沖充途中的各方——一般公民和國家官員作為私法或民法上的主體來看待，把這種沖突看作是兩種私法或民法主體之間的利益沖突。這樣的理解，忽視了國家官員在社會中的獨特角色，也忽視了公眾知政權在民主政治種的意義。
本文認為，公民知政權于國家官員隱私權之間的沖突，在表面上是權利之間的沖突，而在實質上是權利（right）與權力（power）之間的沖突。或者說，它表現為兩種司法或民法主體的利益沖突，而在沖突的背后蘊含著公民的民主權利和國家官員的公共權力之間的沖突。
第一，從沖突的一方，即公眾的知政權來看，這是一種根本的民主權利。所謂民主政治，簡言之，就是同意的政治，治者的統治必須建立在被治者的同意之上。在公共論壇上形成的主流意愿應當是由多數公民基于正確的信息而形成的意愿匯集成的，民主政治意味著，一屆政府或官員的命運應當最終決定于這種主流意愿。明智的同一是建立在信息充分基礎之上的，只有足夠的信息——不僅包括社會問題的信息，而且包括官員的行為、品質、發展歷程等私人信息——才能保障做出準確、明智的判斷。另外，雖然權力的合理性在于它來源于公眾的授權，國家權力是為公眾服務的，但是國家權力一旦形成和被掌握之后，就很可能異化為民眾利益的對立物。因此國家權力和行使權力的國家官員需要接受公眾的監督和制約，否則受損的職能使公眾的利益。而對官員進行監督的前提是要了解官員的個人信息，權利的形勢和運作等基本情況。這是公眾知政權的主要內容。公眾知政權是公民享有的民主權利中最基礎的權利。
第二，從沖突的另一方，即國家官員的隱私權來看。國家官員的角色具有雙重性。在一些情況下，國家官員是公共權力的行使者，以政府機構的名義行使或活動，他的行為是公共權力的行使行為。但是在其它一些情況下，國家官員以自己名義行為的，這些行為是對其作為一般公民所享有的自身權利的行使行為。在一般情況下，公共權力的行使行為和自身權利的行使行為是基本上可以劃分開來的。從利益的角度而言，官員的行為可以分為公益行為和私益行為，公共權利的行使所維護和促進的是公共利益，自身權利的行使所維護和促進的是私人利益。但這兩種行為是相互聯系的，官員的公益行為也可以促進私人利益的實現，最簡單的一個例子就是官員由于擔任公職，從事公益行為而能夠獲得薪金。國家官員隱私權的復雜性就在于，他們的隱私既存在于其公權利的行使過程中，又存在于自身權利的行使中。
問題比較明顯的是，國家官員以官員的身份行事時，他是國家公權力的化身。在這些行為當中所發生的任何事情，包括合法的與非法的，正面的與反面的，不管官員本人是否愿意將其披露出去，都應該可以被公眾所知悉。官員的這些與共權力行使直接向聯系的隱私，已經徹底變性，本質上已經不是民法所要保護的隱私了。因此，盡管表面上還表現為公眾知政權與官員隱私權之間的沖突，但這種沖突的本質可以恰當的理解為公民的民主權力與公共權力之間的沖突。
問題不甚明顯的是，對官員的與其公共權力沒有直接關系的私人領域中的隱私予以披露所引起的公民知政權與官員隱私權之間的沖突能否被看作是權利與權力之間的沖突。例如，披露官員在某次私人交往中貪圖便宜、在家庭和婚姻關系上有過不誠實行為。對這些隱私的披露所引起的糾紛是否可以看作是權利與權力之間的沖突，關鍵在于這些行為是否與被披露者的公職的適應性有著直接或較為密切的聯系。可以認為，體現在公共權力行使行為中的品質和體現在自身權利行使行為中的品質在大多數情況下是一致的。一個人如果在私人事務方面處理他人錢財是不夠誠實，這一事實對于決定它是否具備掌握公共財政的適應性顯然具有重要意義。一個在私生活方面貪財而自私的人同樣可能在公共行為中體現這種個性；在兩性關系上不檢點的人可能無法全心身的投入公共事務，而且有可能動用公共權力來為他的放縱生活創造條件或用公共財政來支付這方面的費用。所以，一個官員的私人品性和信息經常具有公共意義，其私人領域中的信息所反映出來的私人品德可能影響公共權利的行使。
主要是基于兩種場合下的一致性這種認識，公眾不僅需要知悉官員職務行為中直接涉及到的“隱私”，而且需要知悉他們私人行為中的一些隱私，以判斷他們是否符合社會主流的道德觀。后一種需要尤其體現再選舉官員的情形中。對公職候選人的適應性的判斷不僅包括對其能力的判斷，而且包括對展現在私人行為中的私人品德的判斷。③因為有這兩種判斷的需要，所以公民不僅具有完全知悉官員公務行為中的隱私的權利，而卻有知悉官員部分私人領域中的隱私的權利。雖然因私作為官員的私人利益是應當受當保護的，但不恰當的保護或過于寬泛的隱私權范圍不僅會影響到公共權力的掌握和行使，而且最終會影響到整個社會的公共利益。
（二）對本質分析所得出的結論及這一結論的意義
所以就總體而言，公眾的職政權于國家官員的隱私權之間的沖突，在一定程度上可以被視為權利與權力之間的沖突。所謂“在一定程度上”，意味著這種沖突具有兩重性質，它含有權利與權力沖突的性質，又含有兩個民法或私法主體的利益沖突的性質。這里的“一定程度”是隨著國家官員所掌握的權力大小、私人投入公共生活程度的高低而定的。掌握權力越大，私人投入公共生活的程度越高，這種沖突越接近權利與權力之間的沖突的性質，反之，則越接近權利與權力之間的沖突的性質。但是可以這樣說，任何官員在這種沖突中，都有可能會或多或少的包含著權利與權力沖突的性質，盡管這種對峙與沖突是以公眾的知政權與官員的隱私權的名義進行的，在外觀上表現為兩種權利的沖突。
將公眾的知政權與國家官員的隱私權之間的沖突主要的視為權利與權力之間的沖突，首先有助于把握問題的實質，在更深廣的背景之下更清楚的透視問題的底蘊所在。其次，可以充分的說明公眾的知政權相對于國家官員的隱私權來說是更重要的權利，是價位更高的權利。因為如果僅在一種權利與另一種之間，在一個公民的知政權與另一個公民的隱私權之間，我們無法先驗的、泛泛的判定一種權利比另一種權利更重要，而只有從權利與權力的關系的角度才能夠發現公眾知政權優先性更準確的含義。第三，這種理解可以更清楚的看到兩權相沖突的背后之實際力量的懸殊。一般公民于國家官員相比，其力量一般是弱小的，而后者的力量一般是強大的，掌握著豐富的社會資源，并擁有獲取社會信息的有效手段，個體公民難以望其項背，這種力量懸殊在我國尤為顯著。而僅僅局限于權利與權利之間沖突的理解則可能掩蓋了這一懸殊。這樣理解的最終意義在于，它有助于我們以適當的原則來調整二者之間的沖突，有助于我們建構有關制度安排的適當的法律理論和法律技術。
（三）對公眾知政權于國家官員隱私權沖突的平衡
從上面的分析我們就可以順理成章的得出，當公眾知政權與國家官員的隱私權發生沖突時，法律應首先傾向于對公眾知政權的保護，除非糾紛所涉及到的官員的隱私與其所擔任的職務和公共利益沒有關系或者對其擔任職務的適應性不應產生任何影響。這正如恩格斯所提出的處理個人隱私與新聞報道相互關系的原則：個人隱私一般應受到保護，擔當個人隱私甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人的私事就已經不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權的保護，應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。④正是因為官員的品德、能力、健康等個人情況不可避免的對其執行的公共事物產生影響，他們的私事就不是純粹的個人私事，其隱私的性質也就改變了。這種隱私以不具有純粹的個人私事的根本屬性，也不再成為隱私權保護的對象。總之，這些主要是基于社會公共利益而對公眾知政權進行傾斜保護和對官員的隱私權進行限制。
任何問題都有兩個方面，筆者在強調法律應重點保護公眾知政權和限制官員隱私權時，無意于說要全盤否認官員享有隱私權。官員的那些與其執行的公職沒有關系，或者對社會公共利益產生影響的個人隱私應受到法律的同等保護。另外，即使官員的隱私權與公共利益或公眾知政權發生沖突，法律也不是一味的限制隱私權，而是同時考慮兩權盡可能的協調，以及不損害官員的人格尊嚴。所謂兩權的協調，主要是指隱私權被公開的范圍只要能達到公眾知政權的需要即可，不能無限制的擴大隱私的內容和公開的范圍。尤其值得注意的是，在公開官員隱私的時候不要牽涉或影射與此無關或關系不大的其他人。所謂不損害官員的人格尊嚴是指，基于社會公共利益或公眾知政權的需要，可以公開官員的隱私，但這一隱私的公開不得以傷害其人格尊嚴為目的。
因此，法律一方面需要優先保護公眾的知政權以及維護與官員隱私權相沖突的代表社會公共利益的其它權利，同時法律也不能完全忽視對官員隱私權可能和必要的保護，法律在二者之間應建立一個合理的平衡機制。
二、 國家官員隱私權的限制
（一）對國家官員隱私權進行限制應注意的問題
第一，對國家官員隱私權的限制不應絕對化。必須首先承認官員的隱私在整體上是受法律保護的，只有在具體的案件或事例中，針對個案的具體情況來分析官員的這一隱私是否與其與所擔任的公職的適應性有影響或直接間接的涉及到社會公共利益。如果官員作為原告，以隱私權受到侵害向人民法院提起訴訟，應承擔證明自己這以北公開的隱私與其所擔任公職、執行的公務和社會公共利益沒有任何關系的舉證責任，或者說官員應首先證明這一隱私完全屬于純粹的私人領域的范疇。
第二，對不同級別或不同種類的國家官員在限制其隱私權的問題上應有所區別。因為國家官員的種類或級別不同，其職務、權力、待遇及對公共事物或公共利益的影響程度是有很大差異的。因此，對他們隱私權的限制理應有所區別。總的來說，經選舉或任命產生的全國性官員，對其隱私權應做較多的限制，而經考試錄用的一般官員（文官），對其隱私權應作相對少的限制；對主要領導干部，其隱私應作較多限制，對一般干部，其隱私權應作相對少的限制；對級別高、權力大、收入高的官員，其隱私應作較多限制，對于級別低、權力小、收入低的官員，其隱私權應作相對少的限制。⑤
（二）對國家官員隱私權進行限制的主要情況
這些法律保護受限制的隱私的共性在于他們會對官員所執行的公共事物產生直接或間接的影響，使得這些隱私已不再是純粹的個人私事，不再具備隱私的這一根本屬性，因此這些隱私一不是真正的隱私，是不能成為法律保護對象的。這些具體情況有：
第一，未經其本人事先同意，可以公開其年齡、學歷、履歷等個人基本情況。對于一般公民而言，這些個人信息如果他不愿以公開，則應作為隱私受到法律的保護。但對于國家官員來說，這些信息的公開使公眾了解官員，進而判斷其是否適合所任公職的前提，它是公眾知政權所要求的最基本的內容。
第二，國家官員個人道德操守方面的隱私可以公開。這一點很重要。一個在生活中道德品質不高尚的人，很難讓公眾相信其適合擔任某項公職。
第三，對國家官員的財產狀況、經濟收入及其來源可以公開。官員的財產狀況往往是公眾關注的焦點之一，而且對官員財產的公開有利于防止官員腐敗行為的發生，有利于獲取公眾的信任。官員可以取得高收入，但必須進行財產的登記和申報，并說明其財產的合法來源。
第四，國家官員在公共場所和公務活動中，無條件的接受公眾和新聞界的監督。這些情況下，官員的行為不僅僅是其個人事務，更多意義上甚至包括官員本身都是屬于社會公眾的。這些行為理應有充分的透明度，隨時讓社會公眾能知悉相關的真實情況。
三、 對國家官員隱私權應有的保護
本文一再提到，雖然基于社會政治及公共利益的需要以及官員所處國家公職的特殊性，應對官員隱私權以必要的限制，但并不能絕對化的理解為對國家官員隱私權的徹底剝奪。相反，國家官員的部分隱私權仍應與其它公民同樣的受到法律的保護。這部分隱私的共同特點在于它們并不涉及公共利益，與官員所任職務或執行的公務沒有直接或間接的聯系，完全屬于純粹的個人事務，其隱私的本質沒有因官員的身份而發生變化。同時，對于不同等級和類型的官員來說，他們的隱私所受法律保護的范圍也是不同的，總的來說，職位越低，其個人私事和公共利益發生聯系的程度就越低，其受保護的隱私的范圍也就越大。概括起來，國家官員的下列隱私應與其他公民一樣，受到法律的同等保護：
第一，國家官員的住宅不受非法侵入和侵擾。官員的住宅屬于其私人領域，他有權享有私生活的安寧。對于官員的住宅，沒有根據法律的規定，是不能強行侵入和隨意侵擾的。這不僅是官員本人應享有的權利，而且是他與其家庭成員所共同享有的一項重要權利。
第二，國家官員的私生活不受監聽和監視。任何沒有法律依據的監視監聽行為都是非法的，無論其對象是什么人，官員當然也不例外。官員在公開場合或在從事公務活動的過程中，出涉及國家機密的情形外，是應被公眾所知悉的，但對于其私生活則不應監視或監聽。
第三，國家官員享有通信秘密與自由。通信秘密和自由是憲法賦予每個公民的基本權利，也是自然人隱私權中的重要內容。官員的通信只要不涉及腐敗、道德和政治丑聞，則應獲得法律的保護。
第四，夫妻兩性生活不受他人的干擾和調查。夫妻性生活是完全屬于私人領域的范疇，無論什么情況下，都不應受他人的干擾和調查。
第五，其它與社會政治和公共利益無關的私人事務仍受法律保護。
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