[ 楊濤 ]——(2003-8-5) / 已閱10168次
異地交流與民主法治
楊濤
近日，＜＜檢察日報＞＞報道，四川省地級市檢察院檢察長已基本實現(xiàn)了異地交流。從目前的情況看，可以毫不夸張地說，異地交流在全國已是蔚然成風(fēng)。從橫向來說，從黨的主要領(lǐng)導(dǎo)（常委以上）、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)交流肇始，到檢法兩長的交流，繼而推行到公安局長等實權(quán)職位領(lǐng)導(dǎo)交流；從縱向來說，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)交流，繼而地市乃至省一級領(lǐng)導(dǎo)交流，異地交流成了一種風(fēng)尚。
異地交流為什么會形成為一種風(fēng)尚呢？制度的設(shè)計者要用它有何用處呢？筆者分析，原因主要在于是防止官員在原藉就任，照顧親朋、結(jié)黨營私，阻斷官員利用在原藉情況熟悉而進(jìn)行腐敗。當(dāng)然這一制度伴生了又一附帶功能，便是保護(hù)官員，以免其因為在原藉人情太多而難以開展工作。一句話，異地交流的制度設(shè)計者是認(rèn)為它是醫(yī)治中國熟人社會腐敗現(xiàn)象的一副良藥。
乍看似乎這的確是不錯的良藥，避免親親相護(hù)，然而，從深層次思考，我們會發(fā)現(xiàn)，這還僅僅是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法。事實上，異地交流實行多年，許多地方主要領(lǐng)導(dǎo)集體腐敗現(xiàn)象不但沒有減少，反而是愈演愈烈。這是因為無論交流到那里，只要是權(quán)力沒有得到有效的制約，腐敗總是能輕而易舉，官員們結(jié)交新的關(guān)系，照舊結(jié)黨營私。家鄉(xiāng)的親友也可不遠(yuǎn)萬里投奔而來，尋求權(quán)力的出租，便是不投奔，官員們總是能通過相互之間對彼此的親友的關(guān)照達(dá)到雙贏的目的。
事實上，醫(yī)治熟人社會腐敗現(xiàn)象的靈丹妙藥不在于異地交流，而是民主。陽光是最好的防腐劑，如果官員的上任是由民眾選舉，官員的權(quán)力行使在由民眾監(jiān)督，官員政治命運(yùn)是由民眾控制，那么，即使是在原藉就任，留給他的腐敗空間到底有多大呢？他能為照顧他的親朋而無所顧忌嗎？在民主的機(jī)制下，同樣，即使是熟人太多，但親友知道他的權(quán)力是受制約的，他們會接踵而至謀求權(quán)力出租而使其難以開展工作嗎？由些比之靠異地交流來保證順利開展工作不是更有效多嗎？反之，對于一個命運(yùn)由上級控制、權(quán)力行使不受監(jiān)督的官員，異地交流對他有多大用處？腐敗照行不誤，親友知道他的權(quán)力如此之大有出租空間，便是遠(yuǎn)在萬里，也會憑藉現(xiàn)代化的交通工具投奔而來。如果我們從另外的思維考慮，異地交流何嘗不是民主不健全的產(chǎn)物，在權(quán)力不受制約、監(jiān)督的地方，官員便可能結(jié)黨營私、可能腐敗，人情便可能大行其是，為了對付人情、對付可能的腐敗，才會需要異地交流。
異地交流不僅對于醫(yī)治熟人社會腐敗現(xiàn)象是無效益的，而且對于地方民主建設(shè)而言，也是負(fù)效益的。在一個民主社會，一個地方行政官員的產(chǎn)生至少要具備三個條件：一是民眾對于其要有相當(dāng)了解，二是本人對當(dāng)?shù)厣缜榈恼莆眨悄艽肀镜氐睦妫@實際上要求地方行政官員的產(chǎn)生應(yīng)基于當(dāng)?shù)厝水a(chǎn)生。在異地交流條件下，這種優(yōu)勢蕩然無存，民眾對一個外地的官員無從了解，其本人對當(dāng)?shù)夭豢赡苁煜ぁＫ救耸巧厦孢x派而來，地方選舉大多只具形式意義，他考慮更多的是是上面要求和自已的升遷，當(dāng)?shù)氐恼嬲睦婵紤]并不是很多，除非這種考慮與上面要求和自已的升遷有關(guān)，為博得上面的好感和自身的升遷，形象工程或半拉子工程大行其道。當(dāng)然，這里也涉及到中央與地方關(guān)系問題，在我國單一制下，地方政府即對地方人大負(fù)責(zé)并報告工作，也對上級政府負(fù)責(zé)并報告工作，地方行政領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是由地方選舉產(chǎn)生，在遵守憲法和國家法律下，兼顧全國整體利益情形下，致力于地方的發(fā)展，謀求地方利益。但在異地交流情形下，我們只看到上級利益的代表，地方利益并沒有真正的代言人，地方利益難以得到切實的保障。如此一來，又對地方民主制度帶來硬傷，因為民眾無法選出自己真正代言人，沒有選出自身利益的代表，民主也就無從談起。而制度的設(shè)計者看到的卻是，一二個主要領(lǐng)導(dǎo)的異地交流并沒能解決腐敗問題，于是便使異地交流范圍更加廣泛。但是更多非本地官員上任，給地方民主帶來更多的傷害，權(quán)力也沒有受有效制約，腐敗仍無法解決，形成一個惡性循環(huán)。所以，尤其醉心異地交流，不如用力于民主建設(shè)。
其實，異地交流最盛行在于中國封建社會，封建地方官員不是由民眾選舉，是由封建皇帝選派，代表是封建皇帝整體利益，不是某地的利益，當(dāng)然要異地交流，以防結(jié)黨營私。在當(dāng)今的世界民主國家，無論是聯(lián)邦制美國、英國還是單一制國家法國、日本，我們鮮有聽說州市縣的地方行政長官是由異地交流產(chǎn)生的，倒是許多國家規(guī)定，不僅要由本地公民來擔(dān)任，而且要有一定的居住年限。
異地交流給地方民主制度帶來硬傷，異地交流針對行政官員是無效益甚至是負(fù)效益。但對于法治，對于司法官員而言，異地交流卻昭顯其價值。法治需要民主，法治卻又是理性的，也是防止民主蔽端，避免多數(shù)人暴政的良藥。就中央與地方關(guān)系而言，法治考慮是全國的利益均衡與統(tǒng)一而不僅僅是某一地方的利益，司法作為平衡地方行政權(quán)力有其獨(dú)特價值。同樣，司法官員代表的是國家法律，維護(hù)的是國家法制的統(tǒng)一，并不代表地方利益。司法的生命在于獨(dú)立，并不在于民主，司法官員在各國來看也主要不是依民主程序特別不是由地方選舉產(chǎn)生，而是在一定的機(jī)構(gòu)任命。司法官員不應(yīng)過多考慮某地的利益，甚至有時不理會某地方多數(shù)人的意志，而是在于法律的尊嚴(yán)和法制的統(tǒng)一，在行政官員代表地方利益的情形下，司法官員從整體從國家全局考慮，要制衡地方行政權(quán)力的濫用。在這種情形下，不是本地人而是異地交流來的人來出任司法官員更能保障法制的統(tǒng)一，在日本便有法官異地交流慣例。由此可見，司法官員實行異地交流有其合理內(nèi)核。
但我們所實行的異地交流卻并沒有深刻理解其內(nèi)內(nèi)涵，對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要求交流，我們只是簡單地從避免人情出發(fā)，沒有考慮到它對地方民主制度的損傷。我們要求檢法兩長的交流也只是基于同樣的原因，因為目前人、財、物受制于地方的司法狀況不可能真正意義上獨(dú)立于地方，我們讓其交流同樣是基于避免人情，而根本沒有想到其發(fā)揮制衡行政權(quán)力，確保法律統(tǒng)一的功能。異地交流在目前多具的是政治符號意義，其有多大成效，值得懷疑。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士
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