[ 劉輝 ]——(2003-8-8) / 已閱29280次
繼續盤問、留置制度芻議
劉輝
一九九五年二月二十八日第八屆全國人民代表大會常務委員會第12次會議審議通過的《中華人民共和國人民警察法》規定公安機關為維護社會治安秩序，有權對符合法定條件的有違法犯罪嫌疑的人員行使繼續盤問權、留置權。按照《人民警察法》第9條的規定，公安機關的人民警察在維護社會治安秩序時對于經當場盤問仍然不能證實或排除被當場盤問人的違法犯罪嫌疑，同時符合規定的四種條件時，將被當場盤問人帶至公安機關，經該公安機關負責人批準，將被當場盤問人留置在公安機關，以保證繼續盤問的順利進行。留置盤問權主要包括兩方面的內容。一方面是公安機關的人民警察經該公安機關負責人批準，有權對有違法犯罪嫌疑的人予以扣留，另一方面是公安機關的人民警察對被留置人繼續進行盤問調查。公安機關行使繼續盤問和留置權必須遵循如下程序：{一}公安機關人民警察在執行追捕逃犯，調查案件，巡邏執勤，維護公共場所治安秩序，現場調查等職務活動中，發現有形跡可疑，有違法犯罪嫌疑的人員；（二）經出示表明自己人民警察身份的工作證件，對發現的嫌疑對象進行當場盤問；（三）經當場盤問，仍不能證實或排除嫌疑對象的違法犯罪嫌疑，同時符合《人民警察法》規定的四種條件時，將嫌疑對象帶至公安機關，經該公安機關負責人批準，對嫌疑對象予以留置、繼續盤問。繼續盤問和留置制度的實施，對于公安機關打擊犯罪，維護社會治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的實施過程中，超范圍留置，隨意留置現象層出不窮，個別公安機關甚至把留置作為一種扣押“人質”的手段，嚴重侵犯了公民的人身自由權利。同時，隨著公民依法維權的意識不斷增強，繼續盤問和留置制度中存在的問題，又常常將公安機關及其人民警察置于非常不利的位置。在當前貫徹“三個代表”重要方針和依法治國方略深入人心之際，為切實保護公民的合法權益不受侵犯，有必要對《人民警察法》規定的繼續盤問和留置制度中存在的法律問題進行深入探討，以便更好地打擊犯罪，保護人民。因此，筆者以為，由于《人民警察法》第九條規定了繼續盤問和留置制度，這在客觀上就產生了一系列的法律事實和法律后果，再加之在實際執法中一些不規范的行為，更加引起了人們對繼續盤問制度所產生的法律后果的關切，對于繼續盤問和留置制度在法律性質、法律后果、救濟制度、適用對象、法律程序等方面的問題值得進行深入探討。
需要說明的是，本文在對繼續盤問和留置制度進行討論時，力圖站在既保護公民的合法權利、規范公安機關依法行政，又適合我國國情、有利于公安機關打擊犯罪、保護人民的角度。
一、 繼續盤問和留置的法律性質
繼續盤問和留置制度是由《人民警察法》第9條規定的。公安部在隨后發布的《關于公安機關執行〈人民警察法〉有關問題的解釋》中又特別規定：“經縣級以上公安機關批準，公安派出所，城市公安分局和縣（市）公安局可以設留置室”。據此，有人就理解為在事實上就形成繼續盤問和留置制度的實際內容為：被盤問人經該公安機關批準繼續盤問后，即被留置于留置室，以便繼續盤問。在留置室的設置中，公安部規定，留置室必須具備“安全、衛生、通風、采光”等基本條件。正是出于安全考慮，留置室一般都是“鐵門、鐵窗、鐵鎖”。很明顯，對于公民和社會而言，繼續盤問和留置的現實意義就是公安機關以限制人身自由為手段對被繼續盤問人進行留置以以保證繼續盤問得以順利進行的一種強制性法律措施。于是，他們就提出這種強制措施是行政強制措施還是刑事強制措施的問題？
在回答這個問題之前，特別需要引起注意的是，《人民警察法》并沒有明確規定繼續盤問等同于留置，也沒有對繼續盤問和留置的法律含義予以明確，同時也沒有規定對繼續盤問人必須采取留置手段。當然，《人民警察法》在這發面做了模糊處理，具體原因在此暫不討論。依筆者理解，繼續盤問和留置是兩種不同性質的法律行為。繼續盤問是一種警察調查權（中國人民公安大學教授余凌云在《警察調查權之法律控制》一文中就明確指出繼續盤問制度是警察調查權），留置是一種行政強制措施。
繼續盤問既然是一種調查權，那么，被調查對象既可能是自愿配合調查，也可能是被強制接受調查。也就是行政法學上的任意性調查和強制性調查。任意調查，是運用最為廣泛的一種調查方法，指純粹依賴被調查人協助和同意而進行的調查；強制性調查即是指依賴強制性手段迫使被調查人接受調查。表面上看，好像繼續盤問是強制調查，但如前所述，《人民警察法》并未規定對被繼續盤問人必須留置，那么也就可以理解為如果被繼續盤問人自愿接受公安民警繼續盤問，那么，繼續盤問就是一種任意性調查；反之，只有當被繼續盤問人拒絕配合公安民警繼續盤問時，繼續盤問才會是一種強制性調查。
當前的一種通行的觀念是把留置與繼續盤問相等同，這于公安機關依法執行職務是極為不利的。因為留置作為一種行政強制措施，將會引起一系列的法律后果，這在后面再討論。我們先來看看為什么說留置是一種行政強制措施。
關于對留置的法律性質的認定，《人民警察法》沒有作處明確的規定，對于其法律性質的認識，應當說是走過一段曲折的道路。最初就有人不承認留置是一項行政強制措施，而認為是一項刑事強制措施。
我們知道，刑事強制措施來源于《刑事訴訟法》的明確規定。根據《刑事訴訟法》第六章的有關規定，刑事強制措施只有如下五種：拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕。很顯然，留置盤問措施不是刑事強制措施。
根據《人民警察法》第6條的規定，公安機關具有雙重職能，一是刑事偵查職能，即公安機關有權對其發現的犯罪事實立案并采取偵查所需的法律措施；二是行政管理職能。公安機關行使繼續盤問和留置權是一種行政行為，這一點在理論上應當沒有分歧。1997年公安部在下發給各公安機關的《公安機關人民警察基本系質考試復習題要》（公安部政治部編）一書中給留置所下的定義是：“留置是指公安機關為維護社會治安秩序，在一定時間內對被盤問人依法進行繼續盤問的一種治安行政措施。”這里我們注意到，公安部政治部在定義中并未使用“強制”二字 。那么，留置盤問究竟是不是一種行政強制措施？
行政法學上給行政強制措施的定義是：“行政強制措施，系指國家行政機關為維護和實施行政管理秩序，預防和制止社會危害事件與違法行為的發生與存在，依照法律法規的規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為、及財產進行臨時性約束或處置的限權性強制措施行為”。行政強制措施作為一種獨立的具體行政行為，又作為行政強制行為的一個構成要件，具有下列法律特征：1、強制性。它意味著當行政機關實施強制措施時，對象人具有隱忍的義務，否則要承擔法律后果；2、非處分性。它一般是限制權利，而不是處分權利；3、臨時性。強制措施都是一種中間行為，而不是最終行為；4、實力性。以作為物理性的動作為特征，如對人身的約束。仔細分析一下，留置的特征與行政強制措施的特征完全吻合。1、強制性。它是不以被盤問人的意志為轉移的；2、非處分性。《人民警察法》第9條明確規定：“經繼續盤問，公安機關認為對被盤問人需要依法采取拘留或者其它強制措施的，應當在前款規定的期間作出決定；在前款規定的期間不能作出上述決定的，應當立即釋放被盤問人。”由此可見，留置具有非處分性；3、臨時性。留置的時間一般為24小時，最長不超過48小時。可見，它只是一種臨時性限制人身自由措施；4、實力性。留置措施是由公安機關負責實施，被留置盤問人在留置期間人身失去自由。
很顯然，從理論上來講，留置是一種行政強制措施。
近幾年來，公安部在一些規范性文件中已經明確承認留置是一項限制人身自由的強制措施，如1998年10月13日公安部批復給北京市公安局的《關于盤問留置時間可否折抵勞動教養期限的批復》（公復字[1998]4號）中就明確指出“在辦理勞動教養時，對被勞動教養人采取留置等限制人身自由的強制措施先期羈押的，其被羈押時間應當折抵勞動教養時間。”
在司法實踐上，近年來已經有一些公民對公安機關的留置決定提起行政訴訟，得到了法院的支持。
1999年4月，湖北省鄂州市農民劉祥安因涉嫌盜竊同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖區公安分局留置盤問，后因證據不足釋放。此后，劉祥安狀告該分局非法限制其人身自由。當地兩級法院都認為梁子湖區公安分局留置劉祥安的行為是一項行政強制措施，劉祥安有權對公安機關提出起訴。后來經鄂州市中級人民法院裁定，以梁子湖區公安分局違反法定程序為由，判決撤銷了該分局對劉祥安的留置決定。
承認留置是一項強制措施，既是法學理論的勝利，也是我國依法治國方略和三個代表重要理論深入人心的必然結果。然而，留置作為一項行政強制措施，就必然會產生一定得法律后果。
二、 留置的法律后果
1、被留置人有尋求法律救濟的權利。我國公民的人身自由受我國憲法和法律的保護，對違法限制公民人身自由的行為，公民有權尋求法律救濟。我國憲法第41條規定，公民“有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利，”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權列利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”公民不服留置盤問決定可以要求行政復議或提起行政訴訟，對于因錯誤留置而遭受人身和財產損失的，有獲得國家賠償的權利。
《行政復議條例》第9條規定：“公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服，可以向行政機關申請復議。…（二）對被限制人身自由或者財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；…”；《行政訴訟法》第11條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟；…（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；…”；《國家賠償法》第3條規定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權情形之一的，受害人有取得賠償的權利；（一）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；…”。上述法律規定充分說明，被留置盤問人對錯誤的留置決定有申請行政復議，提起行政訴訟和獲得國家賠償的權利。
同時，被留置人還應當享有知情權，申辯權，以及獲得法律幫助權。如聘請律師提供法律咨詢。
2、留置時間可以折抵其他處罰。《人民警察法》對于留置盤問時間可否折抵其他處罰（比如治安拘留、勞動教養或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了兩個自相矛盾的解釋。公安部《關于公安機關執行〈人民警察法〉有關問題的解釋》中規定：“對被盤問人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置時間不予折抵”。而其1998年10月13日批復給北京市公安局《關于盤問留置時間可否折抵勞動教養期限的批復》（公復字 [1998]4號）中明確指出：“在辦理勞動教養案件時，對被勞動教養人采取留置等限制人身自由的強制措施先期羈押的，其被羈押的時間應當折抵勞動教養時間。羈押一日折抵勞動教養一日。”雖然現階段法律規定還有矛盾之處，但應當看到的是，法律發展的趨勢是承認留置是一種限制人身自由的強制措施，并逐步承認留置時間可以折抵其他處罰。
3、違法留置將可能承當非法拘禁的法律后果。公安機關人民警察違法留置是否構成非法拘禁罪？這是一個值得探討的問題。在司法實踐中已經出現這類問題。2001年某鐵路派出所副所長就因違法留置被某鐵路運輸檢察院以涉嫌非法拘禁罪提起公訴，某鐵路運輸法院一審判處罪名成立，應當承擔刑事責任。后雖被二審法院改判無罪，但認定某副所長存在執法過錯，并向某鐵路公安處發出了司法建議書。
從上面的論述中可以看出，留置作為一種行政強制措施，將會產生一系列的法律后果。現在再回到前面講的另外一個問題：為什么不能將繼續盤問等同于留置？正是因為留置有可能引起行政復議、行政訴訟和國家賠償，最不利的后果還會涉嫌非法拘禁。如果將繼續盤問等同于留置，勢必讓繼續盤問承當與留置一樣的法律后果。前面已經說過，繼續盤問是公安機關應用得最為廣泛的一種調查手段，在公安機關的日常工作中也占有十分重要的地位。如果讓一種調查手段也與一項行政強制措施承當同樣的法律后果，那么將極其不利于公安機關日常工作的開展，也就違背了立法的本意。
要保證留置措施不被錯用、濫用，正確區分合法留置和非法留置，保障公民權利（當然包括人民警察）的合法權利不受侵犯，必須以對留置對象明確的法律規定和規范的操作程序作保障。
三、 留置的對象
《人民警察法》在對留置對象的表述上含糊其辭，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9條對留置盤問對象表述為“有違法犯罪嫌疑”的人員，正是這一句模棱兩可的話，造成了實際執行中各種不同的理解。有人認為留置對象為兩類人：違法行為人和犯罪嫌疑人；有人認為除了前兩種人以外，還應包括那種處于不確定狀態的有違法犯罪可能性的人，有人理解為留置盤問對象不應當包括治安案件當事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。筆者以為治安案件當事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否適用留置盤問措施要具體問題具體分析。
《治安管理處罰條例》（下稱《條例》）第34條已對違反治安管理人的處罰程序作出了明確規定：除當場處罰外，一般遵循傳喚（必要時可強制傳喚），訊問（對情況復雜，依照《條例》適用拘留處罰的治安管理人訊問查證的時間不超過24小時），裁決、執行。需要特別指出的是，對于受拘留處罰的，只需限定其在一定時間內到指定拘留所接受處罰即可。只有抗拒執行的，才需要強制執行（《條例》第35條）。
但是，在實際操作中，一個案件究竟是刑事案件還是治安案件又難以在短時間內作出判斷。因此，《治安管理處罰條例》第34條規定的查處治安案件的程序在實際工作中又缺乏可操作性。筆者以為，在未判明一項違法行為是否構成治安案件之前，應該適用《人民警察法》第九條的規定，對嫌疑對象予以留置。對于明顯是治安案件的當事人則不應當留置。對一時難以作出判斷是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，應當立即解除留置，適用《條例》的規定。
對于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》已經作出了系統完整的規定，只要符合拘留逮捕條件的，可以直接拘留、逮捕；對于不需要拘留、逮捕的，可以使用《傳喚通知書》進行傳喚或使用《拘傳證》予以拘傳，而沒有必要把留置作為采取刑事強制措施的前置手段。
隨著經濟的發展，人口流動越來越頻繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓獲。對于乙地公安機關來說，除非是應甲地公安機關的要求予以協助，否則，要求乙地公安機關對已被刑事立案的犯罪嫌疑人不經留置就直接采取刑事強制措施是不現實的。但是應有例外。
當前網上追逃為公安機關的追逃破案發揮了不可替代的作用。一些公安機關經常在公共場所以核對身份證的方法進行網上比對，對于用這種方法查獲的犯罪嫌疑人，應不適用留置措施。因為公安部網上在逃人員是各地辦案機關在偵查破案中查明的有證據證明實施了應當受刑事處罰的犯罪行為而未被辦案機關抓獲的人員，其實際身份就相當于通緝令通緝的在逃犯罪嫌疑人。對于經當場盤問已被核實身份的，就不應當留置而應當采取刑事強制措施。
另外，對于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其實，從立法本意上來說，留置措施應當是介于治安傳喚和刑事強制措施之間的一種中間手段。只有在程序上既不能按照《條例》對嫌疑對象予以治安傳喚，又未進入刑事訴訟程序，不能對嫌疑對象采取刑事強制措施時才適用，依照《人民警察法》第8條規定的除外。這是從對繼續盤問制度產生的歷史條件、《人民警察法》的條文分析去推知立法本意所得處的結論。
1954年由國務院頒布施行的《人民警察條例》中并沒有關于盤問的規定，直到1986年7月1日公安部發布的《關于組建城市治安巡邏網的意見》才首次規定公安機關的人民警察在巡邏執勤中有權對有違法犯罪嫌疑的人行使當場盤問權。1994年2月24日公安部發布的《城市人民警察巡邏規定》和同年8月24日公安部發布的《關于強化槍支彈藥管理的通知》對當場盤問作了更加明確的規定。《城市人民警察巡邏規定》 第五條規定：“ 人民警察在巡邏執勤中依法行使以下權力： （一）盤查有違法犯罪嫌疑人的人員，檢查涉嫌車輛、物品；---”這些規章的發布 ，對于公安機關依法行使權力，及時發現犯罪嫌疑人、制止犯罪，發揮了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9條規定的繼續盤問和留置措施只不過是對此項權力做了進一步的確認和規范。繼續盤問是當場盤問的延續，留置是保證繼續盤問順利進行的一種強制手段。公安機關巡邏執勤很明顯有別于刑事偵查和查處治安案件。
從《人民警察法》第六條第（一）（二）項的比較中可以看出，偵查違法犯罪活動與維護社會治安秩序應該是有區別。在同一部法律中，關于“維護社會治安秩序”所表達的含義應該是相同的。
看一個嫌疑對象是適用留置措施，關鍵是看他的違法犯罪嫌疑和危害后果是否有證據予以證明。如果有證據予以證明的，則不適用留置措施，反之則適用。
另外，《人民警察法》規定的“被指控有犯罪行為的”值得商榷。因為他沒有明確規定指控的主體。改為“被扭送”可能更加明確，更具有可操作性。
四、留置的程序規定
（一）、當前留置程序的反思。
1、沒有專門規定留置的審批程序。在《人民警察法》第九條中只規定了公安民警辦理繼續盤問所必須遵循的程序，對于留置所必須遵循的程序只字未提。應該說這不是立法的疏忽，而是鑒于立法時的實際情況有意模糊了留置的行政強制措施的性質。
2、缺泛必要得法律文書，容易導致留置權的濫用，不利于被留置人維護自身的合法權益。雖然公安部在《關于公安機關執行〈人民警察法〉有關問題的解釋》中規定了審批時必須填寫《繼續盤問（留置）審批表》或《延長繼續盤問（留置）審批表》，但這些審批表只不過是公安機關內部審批性文書，對外缺乏統一制作的有法律效力的法律文書。在查處治安案件的過程中，對違反治安管理人進行傳喚有《傳喚證》，對于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《傳喚通知書》，對于需要拘傳的有《拘傳證》，而且這些措施的最長時間都較留置時間要短。使用《傳喚通知書》傳喚和《拘傳證》拘傳最長時間都為12小時，使用《傳喚證》傳喚最長時間為24小時，而留置盤問最長時間可達48小時。《傳喚證》適用的對象為違反治安管理的人，《傳喚通知書》和《拘傳證》適用于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，而留置的對象為被公安機關的人民警察懷疑有違法犯罪可能性的人。這些人是否是違反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知，有些人可能只是由于性格上的某些怪僻或生活中的某種挫折而做出有違常態的言行而被公安機關的人民警察憑經驗懷疑有違法犯罪嫌疑。由此可見，在適用留置措施時，有必要使用有法律效力的法律文書，以實現程序上的公正。同時使用必要的法律文書，有利于克服公安機關的“賴帳”現象。當前有一些公安機關留置人時不辦手續，有人告狀時要么補辦手續要么不承認是留置。
3、公安部將留置的審批手續等同于繼續盤問，造成審批手續法律上規定的不一致性，為留置制度的濫用埋下了伏筆。按照現有的法律規定，除了治安傳喚由派出所長批準外，刑事傳喚、拘傳都需要縣級以上公安機關負責人批準。而這些措施的最長時間都較留置時間短，而留置卻較這些措施更方便。也難怪有學者說留置成了第六種刑事強制措施，相反，刑事傳喚和拘傳在事實上又被廢止。
（二）留置程序的重構
1、明確規定留置由派出所負責人審批。這樣有利于公安工作的開展。同時改革刑事傳喚的審批手續，改為刑事傳喚由派出所負責人審批，這樣改同現在的刑偵改革也是吻合的，現階段除了大案要案外，派出所幾乎可以偵查其他的一切案件。將刑事傳喚權下放，既有利于民警辦案，又可以杜絕留置權被濫用。
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