[ 吳旭萍 ]——(2003-9-2) / 已閱18338次
淺談法院經費保障制度
吳旭萍
黨的十五大政治報告正式提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，在實現依法治國的進程中，法院肩負著行使審判權的神圣使命。獨立審判，又是行使審判權的一項重要組成部份，而要實現獨立審判，離不開充足的經費保障。孫子兵法云：“大軍未動，糧草先行”，從古到今，充分的物質保障始終是進行一切活動的根本，物質保障也是法院實現審判職能的前提條件。
我國法院系統的經費來源，主要是依靠各級政府財政的撥款及法院自身收入的訴訟費作為補助經費。目前我國財政對于法院收入的訴訟費，實行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費全額上繳給財政專戶，財政統籌后再以預算外資金的形式，根據其經濟實力與法院的開支預算報告決定撥款數額的多少。因此，不同地區的法院得到的財政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經費相對有余，有的法院經費缺口很大。在經濟發達的地區的法院，訴訟費收入多，經費相對較充足，基礎設施建設，硬、軟件建設相對也較先進。在經濟不發達地區的法院，訴訟費收入少，財政困難，得到的經費也相對不足，人員經費尚無法保證，更何況辦案經費和建設資金？而經費缺乏，已成為困擾法院依法獨立行使審判權的一個難題。在逐步建立社會主義市場經濟體制的進程中，社會經濟正在起著翻天覆地的變革，各類案件劇增，法院的審判業務日趨繁重，現有的經費保障制度已難以適應形勢發展的需要。
筆者認為，在當前強調司法改革的進程中，經費保障機制也應進行相應的改革，應改變這種法院經費單純依靠地方財政撥款的做法，應當實行全國法院系統的經費由國家計劃單列，財政統一撥款，并立法保障司法經費，建立獨立的司法預算制度。理由有以下幾個方面：
一、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有其歷史淵源和借鑒。1985年8月召開的第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過了《關于司法機關獨立的基本原則》（下稱“基本原則”），“基本原則”第七條規定“向司法機關提供充足的資源，以合之得以適當地履行職責，是每一會員國的義務”，在基本原則的有效執行程序解釋中，“向司法機關履行職能提供充足的資源”包括根據承辦案件數量任免足夠人數的法官，為法院配備必要的支助人員和設備，以及向法官提供適當的人身安全、報酬和津貼。在國外，大多數國家都將法院經費獨立出來，單獨列入國家預算。日本早在1947年的《裁判所法》中規定“裁判所的經費是獨立的，應計入國家預算內”；美國于1939年設立了聯邦法院行政管理局，專門擔任聯邦司法系統的行政管理職責，由它制定并向國會提出聯邦法院預算，審核并分配各聯邦法院的經費，借鑒外國的有益經驗，針對我國的司法經費財政管理體制中的弊端，我們應該改革這種體制，建立獨立的司法預算體制。
二、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保證法院獨立行使審判權，不受地方政府干涉支配。我國憲法規定：審判權由人民法院行使，不受任何機關、企、事業單位、社會團體和個人的干涉。但在現行體制下，司法機關的人、財、物，都掌握在同級政府手中，司法機關往往只有與當地黨政機關合作才能正常開展工作，司法權處處受制于行政權，導致司法不公，當遇到跨在區的糾紛時，只能維護本地區利益，形成地方保護主義。由此可見，如果不對這種體制進行改革，司法獨立、司法公正只能是一紙空談！只有在經費保障制度上能保證法院工作的需要，不存在物質利益的干擾，法院才能夠獨立行使審判權，公正地實現其司法職能。
三、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保障法院有充足的辦案經費，保證審判職能的實現，防止司法腐敗的產生，維護司法公正。隨著社會主義市場經濟的發展，各類案件不斷增長，但地方政府安排給法院的經費增長率卻不能與案件增長率成正比。在經費短缺的情況下，有些法院為了解決經費困難，干警的住房、福利、辦公用房緊張等問題，千方百計搞“創收”，或是向當事人、律師、企業單位拉贊助，或是私設收費項目，或是提高收費標準等等。司法腐敗，成為妨礙司法公正的最直接敵人，成為最危險的社會公害。在九屆二次全國人大會議上，代表們反應最強烈的問題之一也是司法腐敗。因此，在建立起社會主義市場經濟體制之后，特別是確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略后，再實行人、財、物保障依賴于地方政府的體制，已很難適應社會的客觀需求，只有建立起與之相適應的獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，才能保證司法機關擁有充足的辦案經費，保證審判工作的順利進行，維護司法公正。
四、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保障法官們享有應有的物質待遇和福利待遇，提高法官們的社會地位，糾正少數干警的不正之風。在西方國家，法官的社會地位比一般公務員高，待遇與福利也比普通公務員優厚，一些國家甚至將法官的工資以法律形式規定下來。而在我國，法官的工資結構與普通公務員相同，雖然《法官法》規定了“法官的工資制度和工資標準，根據審判工作特點由國家另行規定，法官實行定期增資制度，法官享受國家規定的審判津貼、地區津貼、其它津貼以及保險和福利待遇”。可見我國對于提高法官的待遇福利是重視的，法官作為一個特殊的群體，掌握著對別人財產的裁判權，甚至是對個別人的生殺大權，但同時法官也是一個人，他（她）們在人群中，一樣需要生活，一樣有種種需求，如果法官能享受較高的待遇，所謂的“人情案”、“金錢案”、“權力案”等司法腐敗現象都將大幅度減少直至消失，法官也必將會更珍惜自己所在的位置。只是，要執行這一條法律，如果沒有充足的經費保障，還是無法落實。因此，建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，保障法官享有優厚的待遇，對于抵制司法腐敗，將是一項積極有效的措施。
五、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保證撥給的經費能得到充分合理的使用，最大限度地發揮作用。當前，許多法院都面臨著基礎設施建設，辦公現代化建設等更新換代的問題，而進行一切活動，都需要龐大的經費，前文中已從多方面進行分析單純依賴于地方政府撥款的種種不妥，如果能夠實行國家單列撥款，由最高法院統一計劃，那樣，在資金的利用率方面必定能得到大大提高，從財務的角度來看，也可以節省許多不必要的環節，使資金得到最有效的利用，避免不必要的浪費。
建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，具體應當如何實行？縱觀我國至今為止，對于法院經費最主要來源之一的訴訟費的收支管理，其管理辦法幾經變更，大體上有三種模式。一種是完全自收自支，法院收繳的訴訟費一概不上繳給其他部門，留作辦案經費，在這種制度下，地方財政對于法院需負擔的經費較少，但因此失去了宏觀調控，有的法院因此而擅自用訴訟費濫發獎金，提高福利標準，造成了不平衡現象，犯了錯誤；一種是按比例上繳，即基層法院留下一定比例的訴訟費作為辦案經費，余下的再按一定的比例分別上繳地方財政和上級法院，在這種制度下，法院能夠及時地得到辦案經費，但是有的法院為了多留經費，隱瞞訴訟費的真實收入，或是多設收費項目，或是提高收費標準，也存在不少的問題；還有一種是目前實行的“收支兩條線”，即法院收取的訴訟費全額上繳財政，由財政統籌后，再以“業務補助經費”撥給法院。財政在統籌時，將法院上繳的訴訟費按比例分成，大部分回撥給基層法院，再將一定比例的訴訟費作為統籌基金，分配給較不發達的基層法院，這樣，在辦案經費分配上，滿足了發達地區法院的需求，又兼顧了不發達地區的法院。實行“收支兩條線”，使監督部門能夠發揮監督的作用，根除了法院在收費上存在的種種問題。但是，實行“收支兩條線”，最大的缺點就是把經費的主動權完全地交到財政部門手中，財政撥款是否及時，是否充足，會直接影響著法院的審判工作，使地方政府有條件對法院的審判工作進行干預、干擾，影響了法院司法獨立。因此，實行“收支兩條線”，雖然在目前經濟變革日新月異的時期對于把有限的資金統籌安排，改善法院的基礎建設和硬、軟件建設起到一定作用，但在不久后的將來，會成為司法改革進程的一種阻礙。
因此，筆者認為，只有對“收支兩條線”進一步進行完善，在“收支”的“支”上，建立起獨立的司法預算制度，并立法給予保障，即將經費預算分為兩部分，一部分由最高法院編制全國法院系統（包括普通法院和專門法院）全年的開支預算，而這個收支預算，則建立在各個法院年初預算的基礎上，由各個法院每年所需的建設資金、人員經費組成。這部分的開支預算，在年初由最高法院交國務院主管部門審核，單列入國家預算，報經全國人大批準，國務院主管部門保證按預算撥款。另一部分由辦案經費構成，由于辦案經費是隨案件的多少而增減變動，屬于不可預計因素，因此這部分經費由各級法院根據實際情況逐月按需向同級財政提出，同級財政用法院上繳的訴訟費形成專項經費。專款專用，限時撥給法院使用。專款的年終結余用于統籌，保證下一年度的經費。這樣，既有利于充分調動各個法院的工作積極性和主動性，使經費得以充足的保障，又能體現其靈活性，使資金得到最有效的利用。也只有這樣，才能建立起獨立的司法預算保障制度，才能真正實現法院司法獨立與司法公正，真正實現“法治”。
參考書目：
《依法治國與司法改革》 中國法制出版社 信春鷹、李林
《司法公正的價值內涵與制度保障》 嚴軍興
《論司法公正的實現》 劉作翔、雷貴章
《人大法律評論》 2000年卷第一輯 中國人民大學出版社
《民事訴訟收費考》 方流芳
《獨立審判問題研究》 最高法院研究室 人民法院出版社
