[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱14523次
[摘要] 畸形的地方官員政績考核指標催生了片面維穩的盛行，目前一些地方政府已陷入“越維穩越不穩”的尷尬處境。片面維穩模式下，通過金錢收買或打壓，犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期內的社會穩定，損害了社會公正，壓倒了民權與民生，傷害了政府的合法性。現階段，維權就是維持社會的公平正義、維護法律的尊嚴，就是最大的維穩。最終破解維穩陷阱，根本之道在于民主法治建設。
[關鍵詞] 維穩 和諧社會 群體性事件
改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就。經濟體制的變革帶來了社會結構、利益格局深刻的調整和思想觀念的深刻變化。但是，由于政治體制改革的相對滯后，各種具體利益矛盾，特別是公權力與私權利之間的沖突難以避免地大量表現出來，導致群體性事件頻發。在“穩定壓倒一切”的慣性思維以及自上而下層層加碼的“穩定”考核硬性指標壓力下，目前在某種程度上，維穩已成為懸在地方官員頭上的達摩克利斯之劍。清華大學課題組在一份研究報告中指出：“各級政府將大量的人力物力財力用于維穩，但社會矛盾和社會沖突的數量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經陷入‘越維穩越不穩’的惡性循環”。 筆者認為，能否成功突破維穩陷阱，直接關系到黨的執政能力、民主法治建設和社會的長治久安，必須予以高度重視。
一、地方官員陷入維穩陷阱
近年來，社會穩定問題牽動著整個社會的神經，特別是各級官員更是高度緊張。學者孫立平指出，穩定問題之所以成為關注的焦點，與長期以來在我們社會中形成的一種“不穩定幻像”是有直接關系的。而所謂的不穩定幻像，其實就是一種以為社會矛盾很多、很嚴重，發生社會動蕩的可能性很大的主觀感覺。這種“不穩定幻像”是導致社會穩定問題泛化的一個重要因素。
在“不穩定幻象”的支配下，自上而下各級政府如臨大敵，把本來是正常的利益訴求當作不穩定因素，把本來不是敵人的人看成是可疑分子，限制他們的自由，維穩事實上確已壓倒了一切。對于目前的維穩模式，學者于建嶸認為是一種被動的、壓力型維穩，具有“重視事后處理勝過源頭預防；重視基層，注重‘實戰’；政績考核功能異化；成本高，投入大；基于短期利益考量”等特點。 筆者認為，具體展開，當前維穩主要呈現以下特點：（1）機構上實現體制化。近年來，各地紛紛成立了“維穩辦”、“綜合治理辦”、“應急辦公室”等機構，建立了信訪、公安等部門的聯動機制，由地方重要領導親自擔任負責人，采取“首長掛帥”、“全民動員”、“政治運動式治理”的領導方式。只要進入“敏感時期”或者遇到“敏感事件”，一些地方政府就會開展大規模的政治動員，一切都要給維穩讓路。（2）內涵上任意擴大。在維穩問題上，地方政府兼為游戲規則的制定者、執行者與監管者，對穩定的內涵常常做擴大解釋，對于只要可能影響地方政府“形象”或主要官員仕途的公共事件，往往當作影響“穩定”的事件來對待，甚至將其上升到政治高度，動用公權力予以打壓。事實上，穩定已被泛化，成為一些官員不作為、亂作為的借口。（3）認識上奉行簡單的對立思維。當前一些地方政府維穩思維的一個最大誤區，就是將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，把公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素。（4）目的上掩蓋矛盾。上訪、群體性事件等背后的原因通常比較復雜，一些地方官員往往并沒有把精力花在解決問題上，而是采取一切辦法隱瞞，不讓上級知道。（5）手段上軟硬兼施。即采取“胡蘿卜加大棒”的方式，一方面，“花錢買平安”，近年來隨著各級政府財政逐漸寬裕，各級政府普遍設立了“維穩基金”，“花錢買平安”遂成了一些地方政府處理問題的首選方式。另一方面，對于一些“釘子戶”或參與人數較多的群體性事件，由于不好花錢或花錢“擺不平”，則采取硬壓的方式，在堵與疏手段選擇上，選擇簡單化的堵。
事實上，目前各地已經形成了幾乎固定的維穩模式：對于群體性事件、礦難等天災人禍引起的公共事件，地方政府首先想到的與采取的措施就是掩蓋真相，花錢買平安，盡快處理，維穩已成為一些地方官員隱瞞事故的遮羞布。這種維穩是被動的、消極的、“滅火式”的維穩，其短時間內有效，且操作簡單易用，但治表不治里，作為不穩定內在因素的社會矛盾只是被暫時壓抑，并未消除。這種模式一旦形成，在“路徑依賴”的作用下，將進一步封閉并自我強化。當前，一些地方政府在某種程度上已經陷入了手段與目的之間的本末倒置，把本來只是一時手段的維穩當做了目的，導致維穩擴大化、產業化，法律的尊嚴，社會的正義，都讓位于穩定。但維穩不但沒能穩定，反而增加了緊張與敵對情緒，結果就是進一步增加維穩的人員和經費，形成惡性循環，從而深陷其中難以自拔。
二、維穩陷阱如何形成——地方官員的行為邏輯
維護社會穩定固然重要，但如今卻被一些地方政府歪曲、篡改，成為欺上瞞下的幌子，上面說穩定壓倒一切，一些地方政府就用穩定把一切壓倒。 這種治理和行政層面的穩定問題被泛政治化，殺雞取卵、不惜一切的維穩行為方式，不僅嚴重增加成本，而且會破壞全社會的是非觀、公正觀等價值理念，削弱了政府公正的形象，非但不能促維持長治久安，反而加速了社會基礎秩序和社會價值體系的失范，這明顯與政策制定時候的基本原則相背離。 但問題是，為什么地方官員普遍選擇如此荒謬的方式？
必須承認官員是理性人，在給定的時空、制度前提下，必然會權衡各種利害得失，在制度縫隙中選擇對自身最有利的方式來進行。社會穩定歸根結底要靠縮小貧富差距、建設公平正義的民主法治社會來實現，但這是投入大而見效慢的艱難工程，而且還受制于宏觀層面的國家體制。在“穩定壓倒一切”已經成為我們多年的慣性思維，“穩定”已被泛政治化的背景下，片面維穩現象看似荒謬，但實則合理，是地方官員的制度理性選擇。
事實上，在現行體制中，地方官員主要關注兩個方面的問題。其一是積極方面的發展經濟，具體則表現為提高GDP數字，這關涉政績，直接影響地方官員的升遷。其二是消極方面的確保在其任內“不出事”，而這根神經近年來越繃越緊，其原因在于：近年來，中央高度重視社會穩定問題，例如《關于實現黨政領導干部問責的暫行規定》即規定了群體性、突發性事件處置失當造成惡劣影響的官員將被問責。中央強調穩定的出發點在于以此來約束基層官員的不當行政行為，但在具體執行過程中，卻出現了自上而下層層加碼的現象，一些地方甚至要求所轄地區實現“零非訪”、“零群體性事件”，并在對官員的考核中實行“一票否決”。事實上，這種剛性維穩實踐中已經異化成為維穩壓倒一切的現實考量，在“領導包案”、“屬地管理”下，很多基層官員不得不用極大的精力來應付與維穩相關的事項，對穩定問題過度的敏感已經帶有強迫癥的特點，特別是在每年的“兩會”或重大節日、國家重大活動等“敏感時期”，地方官員的神經更是高度緊張。
鑒于官員是被上級而不是被本地民眾考核的，于是所謂“不出事”就被進一步異化為“不被上級得知出事”。這個邏輯發展的必然結果就是，一些地方政府往往并不是去解決實際問題（事實上，客觀來講，有很多問題涉及深層次的體制問題，確實不是地方政府所能夠解決的），而是不擇手段、不惜代價去維持一種表面上的、虛假的穩定。特別是，《信訪條例》規定不得“越級上訪”，周永康在加強維穩的工作的報告中提出“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”的要求，雖然其本意均在于強調從基層預防，將矛盾在基層盡快解決，但實踐中往往卻成為地方官員不作為、亂作為的“尚方寶劍”。地方官員通常采取的手段主要有：（1）隱瞞。極力隱瞞征地、拆遷、病情疫情等可能引起“不穩定”的事件，近年來，從紫金礦業污染瞞報到“金浩”問題茶油瞞報再到信陽蜱蟲疫情瞞報，“維穩”已經成為瞞報的最佳理由和托詞，“瞞報維穩”似乎已經成為“先進經驗”被各地政府紛紛效仿。 （2）打壓。對上訪群眾采取截訪（甚至雇用所謂的保安公司來“暴力截訪”）、銷號(即用財政資金“攻關”上級信訪機構，使其拒絕給信訪者登記，或者從記錄中抹去上訪登記，不將其列入統計通報范圍)、辦“信訪學習班”、罰款、拘留、勞教、判刑、連坐、關精神病院等控制手段壓制上訪人員。（3）收買。即“花錢買平安”、“人民內部矛盾人民幣解決”，無原則地妥協、讓步，息事寧人。綜上，本意在于約束地方官員不當行政行為的政策，實踐中竟然異化為一些地方官員不作為、亂作為的借口。事實上，我們可以從中看出，一些地方官員如此作為，穩的不是民心，而是其自身的權力、政績與地位。
地方官員如此違法胡亂作為，為何能暢行，以致成為一種普遍的形象？原因在于：（1）地方官員事實上由上級任命，聽命于上級而無需顧及非本轄區居民的選票，因此對上而不對下負責為常態。雖然我國有眾多的權力監督機制，但都存在獨立性不強的缺陷，難以有效的發揮監督作用。（2）中央與地方信息不對稱。我國是中央集權的單一制國家，在權力結構上地方政府處于劣勢，但是由于在地理上中央政府離地方較遠，而中央的各項政策又必須通過地方官員來貫徹執行，與中央政府相較，地方政府具有信息上的優勢。由于新聞管制以及地方新聞媒體體制化與地方化，使得其難以有效地揭露本地區問題。因此，容易發生“代理人危機”，事實上“上有政策，下有對策”一直是我國官場的痼疾。（3）對片面維穩的官員問責乏力。實踐中，對于發生群體性事件等穩定問題的問責是鋼性的，但對于隱瞞這類事件的問責卻很乏力，例如像湖南省質監局對“金浩”問題茶油瞞報這樣的劣行，竟然至今都沒有一個說法，更沒有問責的跡象。在這種情況下，“瞞報維穩”遂難免成為官場的“傳染病”。
三、維穩陷阱的危害
實踐中，層層加碼、嚴格的維穩考核機制已被嚴重異化，使一些地方政府對穩定問題產生過敏性反應，遂導致亂政昏政迭出，其危害巨大，主要表現在：
1、掩蓋矛盾。一些地方政府所采取的無論是打壓還是收買的維穩手段均超越了法治的范圍，動用警力等專政工具壓制和犧牲了弱勢群體的利益表達，而“花錢買平安”式的臨時性的安撫措施，往往僅憑負責官員的個人判斷，其所體現出的政府行為明顯缺乏原則性和規范性，這種“權宜性治理”方式已經脫離了法律軌道，“往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”。 這種靠犧牲公平正義與法律尊嚴的所謂維穩，只能遮掩矛盾和問題，從而導致矛盾不斷積聚。
2、壓制維權。現有穩定思維的最大誤區之一，是將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素。 一些地方官員動則利用專政的手段打壓維權，甚至限制律師對維權群眾的法律援助，例如，2011年溫州7•23動車事故發生后，正在事故的搶救、善后過程中，溫州司法局、溫州律協即下達了《關于加強“7•23”動車事故法律處置報告工作的緊急通知》，要求“所有接到尋求法律幫助要求的律師所和律師，在第一時間向市局律管處和律師協會報告，不得擅自解答與處置”。
3、擠占民生。近年來，各地維穩的人、財、物投入驚人用處于不斷攀升的態勢，有數據顯示：擁有170萬人口的山西太原市，有人民調解委員會2622個，調解員18442人；廣西貴港縣鄉兩級維穩工作平臺專門從事維穩工作的人員600多人、村級維穩信息員3500多人。 巨額的維穩經費已成為沉重的財政負擔，據公開信息，廣州市2007年社會維穩支出44億元，超出當年社會保障就業資金35．2億元許多。就全國范圍來看，權威數據顯示，2009年維穩財政預算執行情況令人震驚：全國內保費用達到5140億元，已接近軍費的數額，中央公共安全支出增幅達47.5%。 2011年中國公共安全預算為6244.21億元，高于國防預算的6011.56億元。 維穩資金擠占了民生份額，從而官民矛盾更加激烈，于是又得增加維穩資金，形成惡性循壞，維穩遂成為財政投入的“無底洞”。
4、鼓勵鬧事。目前“頭痛醫頭，腳痛醫腳”、得過且過、息事寧人式的維穩機制，所產生的一個后果就是“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，其實就是鼓勵大家去鬧事。地方政府“飲鴆止渴”式維穩，在花錢買平安的心態下，經常會做一些無原則的讓步，甚至還發生了眾多啼笑皆非的荒唐事情。 一位在基層從事維穩工作的官員指出：“大量事實證明，若以非法制化手段來解決問題，也許暫時可以取得維護穩定的效果，但是由于地方政府在維穩過程中存在諸多爭議行為，這會助長一些民眾不鬧不解決的心理預期”，“表面上看起來原有的矛盾暫時化解了，但更多矛盾又會接踵而來”。
5、怠政亂政。一些地方官員以維穩為借口，不積極解決矛盾，解群眾于倒懸，而是將所有治理層面的問題均納入維穩工作的范疇內，以“運動式治理”替代真正的制度化建設，混日子、得過且過的“官場哲學”盛行，即所謂的“搞定就是穩定，擺平就是水平，無事就是本事”。這種做法，無疑降低了政治與行政的品性，損害了政府的形象。但是，官員對上不對下負責的體制以及任期制的缺陷，決定了政治領域極容易發生“公地悲劇”，即官員在地方為官一至兩任，到期即異地為官或退休，于其自身利益無損，其怠政亂政所造成的干群關系緊張，政府合法性基礎遭受損害的政治責任卻由中央、由整個體制來承擔。
6、阻滯改革。眾所周知，我國改革是經濟體制改革先行。從計劃經濟轉向市場經濟，釋放了巨大的經濟活力，短時間內我國的經濟社會等各領域取得了舉世矚目的成就，但是由于政治體制改革未能同步跟上，在權力來源、權力合法性依據以及對權力的制衡與監督等方面未能建立起與市場經濟相適應的民主與法治的制度。當前，我國出現了龐大的既得利益者，特別是官商結合的利益集團，他們往往從維穩的角度來渲染政治體制改革會帶來動蕩，破壞穩定，從而喪失經濟發展的大好局面等危言聳聽的言論，以此來干擾和阻滯政治體制改革。而這種短視、茍且的消極維穩模式大規模的擴散，將可能形成一種常規的政治與行政，從而顧不上根本性治療。
四、維穩陷阱的破解之道
破解維穩陷阱的前提是必須對形勢有一個正確的判斷。當前，我國已進入了網絡信息化時代，特別是微博等新型傳媒的出現，使得公共事件一旦發生即迅速呈現到公眾面前，從而顯得社會“不穩定”情況貌似增加。但官員們顯然還未能適應信息化時代，對之過分敏感從而導致“不穩定幻象”嚴重。學者指出，目前國內不穩定事件主要還是下崗、失業、農民負擔、拆遷等與人們切身相關的利益問題，因此不要把它政治化和意識形態化，也不要把它當做一個刑事治安案件，而是要當做一個利益的問題來處理。 當前諸多矛盾沖突事件背后，往往是利益表達機制的缺失。目前一些地方政府所奉行的維穩模式是行政化的、人治的、靠壓制權利、打壓公眾維權來取得的“不讓人出聲”、掩耳盜鈴式的所謂“穩定”，而這種表面上穩定的背后卻埋藏了深刻的社會危機。因此，科學的維穩應當是法治化的維穩，政府必須在憲法與法律的范圍內活動，各級政府必須樹立沒有權利就沒有穩定，維權就是維穩的觀念。
破解維穩陷阱的關鍵在于必須科學地設置官員政績考核指標與問責形式。我國憲法、法律所設計的基本制度，其本身即具有穩定的功能，如果嚴格執行憲法與法律，保障公民權利，社會自然不會不穩定。造成維穩陷阱的直接原因就在于當前畸形的“零上訪”、“零群體性事件”穩定考核指標，以及在穩定問題上“一票否決”這類簡單、粗暴、絕對化的問責形式。地方官員在上級考核的強大壓力下，為了在任期內“不出事”而只好選擇金錢收買或動用公權力打擊公民合法的維權。政治學常識告訴我們，好的制度能揚善，而壞的制度卻只能激發人性之惡，因此必須從人性的角度出發，廢除當前畸形的穩定考核指標和問責形式，確立地方官員政績好壞由當地群眾考核的制度以及基于事實與法律的官員問責制。
破解維穩陷阱的根本在于解決影響社會穩定的深層次問題。筆者認為，當前影響我國社會穩定的“結構性矛盾”主要表現為兩個方面：一是社會“貧富差距”持續拉大，社會不公正現象成為新時期、新階段需要解決的主要矛盾。二是“權力結構”失衡現象加劇，“官本位”現象日趨嚴重。破解維穩陷阱，必須針對這兩對矛盾進行相應的制度設計。
首先，必須著力解決當前突出的民生問題，構筑社會穩定的堅強基石。改革開放以來，在市場化的過程中，政府通過“甩包袱”將醫療、教育、住房等與公眾生活密切相關的公共服務推向市場，忽略了民生福利建設，我國公民在稅收負擔方面高居世界前列但在享受的福利方面卻居于世界末位，民生問題非常突出。前已述及，巨額維穩經費投入更是擠占了民生，使本已可憐的民生更是雪上加霜。事實上，如果轉換思路，將巨額的維穩經費用在民生福利上，則足以保障民眾擁有“穩定的生活，穩定的職業前景，穩定的收入，穩定的物價，穩定的晚年保障……”，如此，則何愁社會不穩？
其次，必須改革觀念。（1）正確看待社會沖突。社會沖突和矛盾是人類社會普遍存在的社會現象，“現代的社會沖突是一種應得權利和供給、政治和經濟、公民權利和經濟增長的對抗。” 社會學研究表明，社會沖突并不必然導致社會不穩定，沖突可以起到一種安全閥的作用，即起到發泄釋放的通道的作用。 如果政治體系具有高度的消化能力，社會沖突和抗議運動往往變成政治進步的動力。（2）正確看待穩定。從政治學角度來看，政治穩定可以劃分為強力控制型和動態平衡型兩種形態。強力控制型把穩定看成是靜態的、凝固的，而動態穩定的主要特點就是把穩定理解為過程中的平衡，并通過持續不斷的調整來維持新的平衡。維穩所維的不能只是一種“傳統的靜態穩定”，而應當是“現代的動態穩定”。 （3）確立正義的最高價值。在秩序與正義問題上，必須認識到“正義是政府的目的”，“尊重人的人格的自主性乃是正義的基礎”，那種“花錢買平安”的茍且行政以及壓制公眾維權所換來的謂“穩定”犧牲了公平正義，不僅沒有起到維護社會穩定的作用，反而是制造社會動亂之源。（4）去除“單位人社會”思維。傳統計劃經濟時代，經濟和社會結構決定了在社會管理方面，官員奉行的是“單位人社會”思維，即把社會看成是封閉的、靜態的社會，采取的是全面控制型模式。現代市場經濟社會是自由人聯合的社會，是開放多元的社會，因此，在社會管理模式選擇上必須實現從社會控制型向自治型、回應型轉變，摒棄那種讓民眾生活在真空里的維穩。
再次，控制權力。（1）控制權力的前提在于民主。在權力來源上，我國憲法明確宣示了“中華人民共和國一切權力屬于人民”。但是，正如波普爾所言，現代社會，關鍵不在于權力的所有制，而在于權力的具體行使方式。我國人民代表大會制度在具體操作層面尚存一些缺陷，影響了其優越性的發揮，必須加以完善。完善我國人民代表大會制度的重點在于：規定現職官員不得兼任人大代表，減少人大代表人數，逐步實現人大代表的專業化、專職化，逐步實現各級人大代表的直接選舉等等。（2）控制權力的根本在于政府的科學定位。我國市場的建立最初由政府強力推進，在這一過程中，政府被誘發出逐利的本能，最終導致市場的權力化和權力的市場化，公共權力在很多場合已淪為謀利的手段，地方政府“公司化”現象嚴重，直接參與經濟，與民爭利，甚至公權力發生異化而直接牟利。 控制政府權力的根本在于政府必須回歸市場經濟條件下的科學定位，采行“租稅國”體制，政府的責任不是賺錢，財政收入也不是越多越好，政府的任務在于“量入為出”，通過法定的稅收征集資金，為社會提供公共產品與公共服務。 以此為基礎,建立法治政府、有限政府、中立政府，讓經濟事務回歸社會，民間自治，培育我國的公民社會，政府無需包辦一切，社會的事務則社會處理，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色。（3）建立合理的權力結構模式。雖然我國有具體的國情，西方的三權分立并不適合我國，但其中所蘊含的控權這一人類政治文化的精華部分可以為我們所吸收。目前，我國有全世界各國最多的權力監督機構，但由于都存在著獨立性不足的缺陷，難以有效地行使監督的職能。事實上，權力監督機構不在于多，而在于必須獨立，因此必須在體制上對之進行改造。（4）開放新聞。新聞媒體作為“第四種權力”，在限制權力，揭露腐敗方面有特別重要的作用，因此應當盡快制定《新聞法》，保障新聞自由。（5）以權利限制權力。即尊重公民的憲法基本權利，保障公民憲法與法律范圍內的表達權利與自由。其實，言論、出版、集會、結社、游行、示威、罷工并不可怕，它們是弱者手中平等交涉的工具，如果剝奪了弱者手中的這些工具，社會將失去重要的減壓閥。
最后，司法獨立。“無救濟則無權利”，“救濟先于權力”，憲法和法律中寫入多少權利并不是最重要的，最重要的是權利能切實得到保障，在權利被侵犯時能獲得公正的救濟。而在法治社會，司法被譽為公眾權利的保護神，其奧秘就在于其根據憲法與法律，司法權擁有獨立的地位，“司法機關的獨立表現在它只遵守自己特有的司法規則，表現在它的觀念和行為不被其他政治機構和社會團體的觀念和行為所左右。” 當前，我國司法機關獨立性不足，地方化、行政化現象嚴重，為了“顧大局”、“保穩定”、給地方經濟“保駕護航”，往往對征地、拆遷、國有企業改制等“敏感”案件不予立案，利益受損的群眾告狀無門。更有甚者，個別基層法院淪為行政意志的附庸，其主要功能不再是用來保護公民的權利，相反卻以“擾亂公共秩序”、“妨礙公務”、“敲詐勒索政府”、“誹謗”、“聚眾擾亂交通秩序”打壓維權群眾。民眾維權成本非常高，通過正常渠道解決訴求很難，迫使人們維權時必須把事情鬧大，甚至采取開胸驗肺、 斷指自證清白 這類激烈的維權方式才能實現維權的目的。而這類維權方式一經報道，公眾將不可避免地產生對司法失望的心理，從而加劇公眾的憤懣與不滿，不利于社會的和諧與穩定。當前，政府必須確立維權就是維穩的理念，而維權的關鍵在于完善權利救濟渠道，因此必須在體制上保證司法機關的獨立地位，惟如此才能使積貧積弱的權利盡快走出貧困的境地。
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