[ 文正邦 ]——(2000-11-5) / 已閱32063次
論行政司法行為
2000年11月5日 10:42 濟(jì)南,政法論叢 發(fā)表時(shí)間：199701
一
行政司法行為是一種特殊的具體行政行為，它是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P(guān)爭議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的行為。在我國行政司法行為主要是指行政復(fù)議行為、行政裁決行為、行政調(diào)解行為、行政仲裁行為（《中華人民共和國仲裁法》頒行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行為是享有準(zhǔn)司法權(quán)的行政行為，即以依法裁處糾紛為宗旨的行政司法行為。它按照準(zhǔn)司法程序來裁處糾紛，堅(jiān)持程序司法化的原則；⒉行政司法行為的主體是法律規(guī)定的具有行政司法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在我國，主要是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政裁決機(jī)關(guān)、行政仲裁機(jī)關(guān)（《仲裁法》頒行前）及調(diào)解機(jī)關(guān)；⒊行政司法行為的對(duì)象是和行政管理有關(guān)的行政糾紛以及民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，這些一般都由法律給以特別規(guī)定。它們是由于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的決定，或雙方當(dāng)事人不履行義務(wù)，或行政機(jī)關(guān)、其他當(dāng)事人侵害相對(duì)方合法權(quán)益而產(chǎn)生的，在權(quán)利和義務(wù)發(fā)生利害關(guān)系的爭議或糾紛；⒋行政司法行為是行政主體的依法行政的活動(dòng)，即行政機(jī)關(guān)依法裁處糾紛的行為；⒌行政司法行為不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力（行政調(diào)解的執(zhí)行問題有特殊性）。但它對(duì)糾紛的解決一般都不具有終局性，所以原則上也具有可訴性，不服行政司法決定的還可以向法院起訴（提起行政訴訟或民事訴訟）。
由此可見，行政司法行為是一種典型的行政法律行為，是行政過程中典型的適用法律的行為，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行為必須主體適格、內(nèi)容和程序合法、具備法定的形式和規(guī)格。行政司法行為也是一種典型的準(zhǔn)司法行為。它不僅采取了類似于司法訴訟程序的一些作法，如依申請(qǐng)才受理、調(diào)查取證、審理與決定、回避，有的還采用合議制、辯論制等；而且在行政司法過程中，行政機(jī)關(guān)作為第三者充當(dāng)裁決人即起了“法官”的作用來裁處糾紛。所以行政司法行為必須堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)一律平等等原則，以貫徹司法公正性。
行政司法行為的存在和發(fā)展，具有重大意義，它不僅有利于促進(jìn)行政程序法制建設(shè)和行政管理民主化、法制化的進(jìn)程，而且有利于促進(jìn)行政行為的規(guī)范化、程式化，有利于行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理經(jīng)濟(jì)應(yīng)善于實(shí)施行政行為，來影響和調(diào)整其權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，引導(dǎo)人們的行為，從而起到市場經(jīng)濟(jì)沖突規(guī)則裁判員和經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)節(jié)者的作用。這正是行政司法價(jià)值功能的體現(xiàn)。行政司法的實(shí)質(zhì)就在于以間接手段而不是以直接的行政命令手段來管理經(jīng)濟(jì)，它通過調(diào)處糾紛和對(duì)行政機(jī)關(guān)自身行政行為的規(guī)范化、程式化為中介，來加強(qiáng)和改善對(duì)市場經(jīng)濟(jì)秩序的宏觀調(diào)控，引導(dǎo)和矯正市場經(jīng)濟(jì)主體的行為。不僅如此，行政司法行為通過及時(shí)、便捷地解決糾紛，使當(dāng)事人投訴有門，防止矛盾激化，這在維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、保持社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)治安實(shí)行綜合治理等方面也有積極意義。
二
從現(xiàn)代法制的發(fā)展來看，行政司法行為產(chǎn)生和存在的必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會(huì)行政管理對(duì)象的復(fù)雜化而需要貫徹司法程序的公正性所致。行政管理對(duì)象的復(fù)雜化不僅指從量上看各類糾紛的增多，而且從質(zhì)上看許多糾紛涉及的專業(yè)性、技術(shù)性問題越來越強(qiáng)。若讓它們完全或徑直訴諸于法院，既會(huì)增添“訟累”，又不利于簡便、及時(shí)和有效地得到解決。這就需要既具有行政管理經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)知識(shí)和技能，又具有一定法律知識(shí)的人員組成專門機(jī)構(gòu)，不同程度地參照司法的程式化要求并體現(xiàn)行政效率的原則，從而既保持公正、合法，又簡便、迅捷、靈活、低耗費(fèi)地解決糾紛。同時(shí)，使這種解決方式和結(jié)果與法院訴訟適當(dāng)相銜接，通過接受法院司法監(jiān)督和支持執(zhí)行，以保證其辦案質(zhì)量和法律效力。這樣，也有利于以法制權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)自身行政行為的監(jiān)督、審查和救濟(jì)。
行政司法行為的存在、發(fā)展和功能之充分發(fā)揮，更是深深置根于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求之中，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化導(dǎo)致社會(huì)沖突或糾紛的增多及解決難度的增大（因涉及利益關(guān)系及專業(yè)性增強(qiáng)），從而要求多渠道、多層次的糾紛解決機(jī)制和方式，以擺脫傳統(tǒng)的三權(quán)分立體制下主要靠法院審判這種純司法途徑解決糾紛的模式之局限，努力探尋和拓展審判外的非訴訟糾紛解決方式和途徑，并使其向著民主性、公正性、專業(yè)性、效率性等方面發(fā)展。行政司法行為就是適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)需要多渠道、多層次的糾紛解決機(jī)制的客觀要求，它是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中需要加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控發(fā)展趨勢的必然產(chǎn)物，且有利于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法以及司法。
行政司法這種特定的糾紛解決機(jī)制在許多國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中起著越來越重要的作用，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)間接干預(yù)的重要手段。其中，以英國和美國的行政裁判制度尤為典型，一般所通行的是行政復(fù)議行為和行政裁決行為（有些國家也存在著相似于行政調(diào)解的組織和機(jī)能），所裁處的對(duì)象既包括行政爭議又包括民事糾紛，且更注意采用司法程序和尊重當(dāng)事人的權(quán)利。
我國的行政司法，其制度化、規(guī)范化、法律化，乃是與改革開放同步，即是黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革以及加強(qiáng)社會(huì)主義民主、法制（特別是行政法制，更具體而言是行政程序法制）建設(shè)的一項(xiàng)成果和產(chǎn)物，是在發(fā)展商品、市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為及時(shí)有效地解決糾紛，協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，并使行政管理民主化、法制化，強(qiáng)化其自律機(jī)制使自律和他律相結(jié)合的必然結(jié)果。我國的行政司法行為包括行政復(fù)議行為、行政裁決行為、行政仲裁行為（《中華人民共和國仲裁法》頒行前）。行政復(fù)議行為主要解決那些對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)處理和決定不服而產(chǎn)生的行政爭議，其范圍基本上與行政訴訟的范圍一致并略寬，以便于行政復(fù)議同行政訴訟相銜接。行政復(fù)議是我國相對(duì)最為規(guī)范的行政司法形式，其法律依據(jù)也更較充實(shí)。行政裁決行為主要解決與合同無關(guān)的若干民事糾紛，行政裁決行為總的來說可分為確權(quán)行為（以解決權(quán)屬爭議和權(quán)限爭議）以及歸責(zé)行為（以裁處損害賠償糾紛和侵權(quán)糾紛）這兩大系列，其中包括關(guān)于專利、商標(biāo)的專門行政裁判行為。行政調(diào)解行為所解決的民事糾紛其范圍就更寬，既包括合同糾紛又包括非合同的民事糾紛乃至民間糾紛，既包括損害賠償或補(bǔ)償糾紛又包括侵權(quán)賠償糾紛，還包括經(jīng)濟(jì)糾紛、勞動(dòng)爭議、權(quán)屬和權(quán)限糾紛等。行政仲裁行為主要解決相關(guān)的合同糾紛（特別是經(jīng)濟(jì)合同糾紛），也解決一些其他的民事、經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)糾紛。在這四種具體的行政司法行為中，行政復(fù)議和行政裁決都是典型的具體行政行為，它們通過作出行政處理決定來解決有關(guān)糾紛或爭議，所作出的行政處理決定具有行政法律效力，同當(dāng)事人之間發(fā)生行政法上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，因此都是可以提起行政訴訟并使其接受司法審查的。行政調(diào)解則是行政機(jī)關(guān)居間對(duì)雙方當(dāng)事人發(fā)生的糾紛進(jìn)行調(diào)停，而不是行使行政權(quán)力，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一般不具有法律效力和執(zhí)行力（除了仲裁中的調(diào)解之外），是靠當(dāng)事人自覺履行，而調(diào)解不成或不服調(diào)解的還可進(jìn)行裁決或可申請(qǐng)仲裁，并可向法院提起民事訴訟。行政仲裁乃是行政機(jī)關(guān)的特定機(jī)構(gòu)以第三人的身份對(duì)特定的糾紛或爭議居中作出公斷或裁決，它采用合議制，按照特有的仲裁程序，并由特定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，因此其司法性較其他行政司法行為更為明顯，仲裁裁決的法律效力也強(qiáng)于一般行政裁決之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事訴訟。但由于行政仲裁背離了仲裁制度所固有的民間性本質(zhì)特征，典型地體現(xiàn)了我國以往實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響和痕跡，隨著《仲裁法》的頒行，已導(dǎo)致行政仲裁向民間仲裁的改革和轉(zhuǎn)軌。
從行政司法的發(fā)展趨勢來看，以上述及的這些行政司法行為均可稱為“顯形行政司法”，即以特定的行政司法形式（復(fù)議、裁決、調(diào)解等）裁決明顯存在的法律爭議或糾紛；除此而外，還有所謂“隱形行政司法”，即平常所說的行政行為司法化，它是指行政機(jī)關(guān)雖不是處理明顯存在的法律爭議，但行政機(jī)關(guān)作出關(guān)系或影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為（如行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政救濟(jì)等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質(zhì)量并保證其公正性、合法性，因?yàn)樗鼈兒苋菀滓l(fā)潛在的法律爭議。從廣義上說，行政司法就是運(yùn)用準(zhǔn)司法程序規(guī)范行政的各種規(guī)則、制度的總和。從這種意義上看，行政司法行為及其作用的發(fā)揮有著更加廣闊的天地，它涉及到我們整個(gè)行政行為的規(guī)范化、程式化問題。關(guān)于行政行為的司法化，全國人大八屆四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政處罰法》就作了有益的探索和嘗試，該法不僅在一般程序中規(guī)定了立案、調(diào)查、檢查、審查、陳述與申辯、決定、送達(dá)等必經(jīng)環(huán)節(jié)，而且還正式規(guī)定了聽證程序。聽證會(huì)要告知受處罰當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及依法享有的申辯和質(zhì)證權(quán)利，有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有利于聽取利害關(guān)系人的意見，有利于調(diào)查取證和正確適用法律，從而便于貫徹程序公正原則。這些都體現(xiàn)了我國行政行為規(guī)范化、程式化、法制化的正確方向和必然趨勢。
三
隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革和法制建設(shè)的深化和發(fā)展，特別是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制及法制的建立和健全，行政司法行為面臨著許多新的理論和實(shí)踐問題的挑戰(zhàn)。
（一）隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅需要建立多渠道、多層次的糾紛解決機(jī)制和體制，而且要求增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體的自主權(quán)利和自治能力。《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的頒行，促使了行政仲裁向民間仲裁改革和轉(zhuǎn)軌，把本不應(yīng)當(dāng)歸于行政司法的仲裁制度從行政司法體系中分離出去使之還原歸位。這樣，一方面引起我國行政司法制度的相應(yīng)調(diào)整和改革，調(diào)整后的我國行政司法體系即由行政復(fù)議、行政裁決和行政調(diào)解組成，主要解決與行政管理有關(guān)的各類糾紛，而把大部分合同糾紛和其他適合仲裁的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛留待當(dāng)事人雙方自愿去選擇民間仲裁解決。這就既符合了國際上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加強(qiáng)行政司法制度自身的建設(shè)和改革。另一方面，必然導(dǎo)致我國形成民間仲裁、行政司法、法院審判三足鼎立、三位一體，既相對(duì)獨(dú)立、又密切聯(lián)系，既互相制約、又相互促進(jìn)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)裁判制度體系，以便于用多種形式、手段和途徑解決日益增多和復(fù)雜化的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛和其他各種糾紛，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。其中，民間仲裁屬于非權(quán)力型的審判外非訴訟糾紛解決方式，行政司法屬于權(quán)力型的審判外非訴訟糾紛解決方式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下它們都有著十分廣闊的發(fā)展天地。
然而，從我國的具體情況以及國際上的某些特例來看，《仲裁法》的頒行并不等于把一切糾紛和爭議都排除在行政仲裁之外。國外就還存在所謂“特種仲裁制度”，在我國也存在現(xiàn)行《仲裁法》所統(tǒng)一規(guī)定的仲裁范圍之外的某些糾紛，如勞動(dòng)爭議和農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，這些都不屬于平等主體之間發(fā)生的糾紛，當(dāng)然就不宜由民間仲裁來解決。因此，是否也需要實(shí)行特種仲裁或是否應(yīng)屬于行政司法范疇，都很值得深入研究。
（二）必須拓展新的行政司法形式和行為，例如行政申訴行為。對(duì)已超過復(fù)議申請(qǐng)和起訴時(shí)效的爭議而當(dāng)事人仍不服的；或當(dāng)事人不愿通過行政復(fù)議或起訴解決糾紛，而希望通過行政監(jiān)督手段來解決的；或當(dāng)事人認(rèn)為作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)能夠自己糾正的等情況，都可以通過行政申訴的途徑予以解決。
（三）行政調(diào)解作為國家行政機(jī)關(guān)通過說服教育對(duì)社會(huì)生活和人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督的一種形式，在新時(shí)期已成為行政指導(dǎo)方法的一種，有著非常廣泛的適用性和寬闊的發(fā)展前景，因此行政調(diào)解也應(yīng)當(dāng)同其他行政司法行為一樣具有其相應(yīng)法律效力，否則它同民間調(diào)解就無實(shí)質(zhì)區(qū)別，也無任何權(quán)威，就很難充分發(fā)揮其在市場經(jīng)濟(jì)下的作用和功能。為此，我們認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議理應(yīng)對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力，如一方當(dāng)事人不按約履行，另一方可以要求法院強(qiáng)制執(zhí)行，只不過在執(zhí)行調(diào)解協(xié)議之前，必須由法院重新審理，如法院認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法，才判令執(zhí)行。
（四）深入探究行政司法行為，還必然涉及到正確認(rèn)識(shí)和把握行政司法法律關(guān)系的特征。行政司法法律關(guān)系是一種特殊的行政法律關(guān)系（屬于行政程序法律關(guān)系），它是指在行政司法活動(dòng)中，行政司法機(jī)關(guān)與其他參加人之間根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而發(fā)生的各種關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是行政司法機(jī)關(guān)在依法裁處各類糾紛過程中與有關(guān)當(dāng)事人之間所形成的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政司法法律關(guān)系的主體不限于行政司法行為的主體（行政機(jī)關(guān)及其專門機(jī)構(gòu)），它還包括發(fā)生并要求解決爭議或糾紛的雙方當(dāng)事人（公民、其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體組織等）；而且行政司法法律關(guān)系還不同于其他行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)同管理相對(duì)人之間地位具有不對(duì)等性，行政行為具有單方面性，其法律關(guān)系具有強(qiáng)制性等。在行政司法活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)是以第三人的身份充當(dāng)裁判者來解決相對(duì)人雙方之間的紛爭，因此作為行政司法機(jī)關(guān)，就必須充分注意和尊重當(dāng)事人雙方的意愿，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)一律平等以及回避等重要司法原則，以體現(xiàn)其公正性，從而既保證行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，又保障和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
