[ 章劍生 ]——(2011-12-22) / 已閱11161次
如果要在行政復議的立法目的中添加“解決行政爭議”，那么，行政復議司法化將是法律修改的政策選擇。而這恰恰是《行政復議法》當時所舍去的理念。 [14]可以說，依照《行政復議法》所設置的行政復議制度，側重于行政機關內部的層級監督，不適宜于解決行政爭議。《行政復議法實施條例》在立法目的中強行添加了“解決行政爭議”，但又沒有以“司法化”的標準來改造行政復議制度，的確讓行政復議制度陷入“為賦新詩強說愁”之窘境。不過，令人疑惑的是，在“司法化”的法院也尚不能有效地解決行政爭議的情況下，寄望于通過行政復議的“司法化”來有效化解行政爭議，的確有點過于理想。我們在談論行政復議要“司法化”時，總是以外國也是這樣的做法為邏輯前提。這樣的開題本身并沒有錯，但我們必須先厘清別人的行政復議“司法化”所處的制度環境是什么。如果不了解它的制度環境而作簡單的對譯，那么就容易發生比較法上的所謂的“水土不服”病癥。
行政復議制度在法律上直接源于《行政訴訟法》第37、38條等若干條文，因此，它與《行政訴訟法》之間有著無法割斷的血緣關系。與行政訴訟的關系，無論是從屬關系還是并列關系，行政復議的立法目的不可能是行政訴訟的復制加粘貼，否則，行政復議的存在意義就會被質疑。所以，行政復議的“司法化”的倡導，它的價值可能需要重估。因為，如果行政復議司法化了，那么在實現“監督”與“保權”的立法目的上，行政復議與行政訴訟將可能會出現疊床架屋式的制度建構現象，制度成本十分昂貴。
作為“行政的自我監督”的行政復議，它也具有解決行政糾紛的功能。但在“司法中心主義”下，行政復議在現有的法律框架中能夠在多大程度上解決糾紛，并非不可懷疑。從《行政復議法》具體條文的設計看，尚未發現有直接體現“監督”的內容。如果行政復議去掉“上級行政機關對下級行政機關監督”的立法目的，那么，行政復議中復議機關與被申請行政機關之間的法律關系不是內部性質的，行政復議中的主體之間的關系模型也應當從直角三角形變為等腰三角形。如果這個推論成立的話，行政復議“司法化”的趨勢將會十分明顯。但由此帶來的問題是，它與行政訴訟之間的司法化究竟是“量”或者“質”的區別？如果行政復議是行政訴訟的一個厚重的影子，那么，行政復議存在的合理性何在？所以，如有學者所說：“行政復議解決行政糾紛、救濟公民權利的一個‘副產品’就是監督下級行政機關依法行使職權。” [15]這樣的論斷并非沒有道理。
四、余論
有關《行政復議法》修改——無論是官方還是學界——動作（如舉辦會議、發表論文等）近幾年也是頻頻出現，但對行政復議立法目的的關注與討論是不夠充分的。在這樣的情況下行政復議的“修法”工程若匆匆上馬，那么我們可能得不到一部高質量的新《行政復議法》。“監督”與“保權”不是同一平面上可以共處的兩個立法目的，它如同一個人有兩個大腦，怎么能夠使四肢協調自如呢？因此，多重的立法目的如不可避免，則應當依照某種價值指引作一個次序安排，以便在個案中可以獲得權衡的準則。因此，在這里《行政復議法》應當是一個調節器，用于調節不同立法目的之間在某一個案中的恰當定位。
另一個本文不能展開的問題的是，在討論行政復議立法目的過程中，我們應當有一個行政救濟制度的整體觀念，把行政訴訟、行政信訪與行政復議置于行政救濟制度的結構中加以考慮，協調它們立法目的之間的關系，使之在它們之間形成一種互補性，共同為行政相對人提供一個有實效性的行政救濟制度。
注釋:
[1] 張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第8頁。
[2] 當然，50年代有關行政復議的立法以及實踐如曇花一現，直到80年代初才重現，中間20多年的歷史空白一片。到1990年，約有100多部法律、行政法規規定了行政復議。該數據可參見郜風濤主編：《行政復議法教程》，中國法制出版社2011年版，第3頁。
[3] 我曾根據《中國法律年鑒》2004-2009卷中的相關統計數據進行整理，獲得了這一結論。參見章劍生：《行政復議程序正當化修復》，《江淮論壇》2010年第6期。對于行政復議制度批判，還可以參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第72頁。
[4] 鈕漣等主編：《行政復議概論》，安徽人民出版社1990年版，第20頁。
[5] 楊景宇：《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）〉的說明》，載應松年等編著：《行政復議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。
[6] 《國務院關于貫徹實施＜中華人民人民共和國行政復議法＞的通知》（1999年5月6日國發[1999]10號）。
[7] “2006年9月，遵照胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示精神，羅干同志主持制定了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強和改進行政復議工作提出了明確要求；2006年12月，華建敏國務委員主持召開全國行政復議工作座談會，對進一步做好新形勢下的行政復議工作作了全面部署。” 參見國務院法制辦公室關于《〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》（2007年8年3日）。
[8] 國務院法制辦公室關于《〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》（2007年8年3日）。
[9] 參閱周婉玲：《試論我國行政復議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第53頁；青鋒等：《當前行政復議制度存在的問題及改革思路》，《行政法學研究》2002年第3期。
[10] 當然，也有學者認為：在行政復議的立法目的中，“保護公民、法人或其他組織的合法權益是最根本的目的。”但這是規范性的結論，并沒有實證法規范的支持。楊小君：《我國行政復議制度研究》，法律出版社2002年版，第10頁。
[11] 參見劉宗德：《我國行政復議體制缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第84頁以下。
[12] 張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁。
[13] 應松年等編著：《行政復議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第3頁。
[14] “體現行政復議作為行政機關內部監督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議“司法”化。按照草案規定，除法律另有規定外，行政復議實行一級復議制，不搞兩級復議；具體復議事項由行政機關負責法制工作的機構承辦，作為它的一項工作任務，不另設獨立的、自成系統的復議工作機構；行政機關進行行政復議，原則上采取書面審查的辦法，根據被申請人提交的當初作出具體行政行為的證據和材料對該具體行政行為進行審查，不再重新取證。”參見楊景宇：《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）〉的說明》，載應松年等編著：《行政復議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。
[15] 楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第505頁。
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