[ 王德新 ]——(2011-12-22) / 已閱10818次
王德新. 山東師范大學法學院
關鍵詞: 經濟、社會和文化權利/可訴性/制度構想
內容提要: 我國自2001年批準加入《經濟、社會和文化權利國際公約》以來，有關經濟、社會和文化權利是否具有可訴性的問題一直存在爭論。近年來，經濟、社會和文化權利具有可訴性的觀點開始得到越來越多的國家的支持。立足于我國國情，從多方面完善經濟、社會和文化權利保障制度，并在對經濟、社會和文化權利進行分層分類的基礎上，探索經濟、社會和文化權利可訴性的理論和制度，將是法律制度發展的一條可行道路。
經濟、社會和文化權利（Economic Social and Cultural Rights)，是指通過國家的積極介入而保障的與人的基本生存條件密切相關的一系列權利，主要包括財產權、勞動權、休息權、最低生活保障權，環境權，婦女、兒童和老人權利，以及受教育權、科學研究自由等。社會發展規律表明，一國經濟的可持續發展和社會的穩定與公民的經濟、社會、文化權利的受保障程度密切相關。當前，我國經濟建設的成就舉世矚目，但與此同時，社會穩定問題也日漸突出。據統計，1993年我國發生社會群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，2008年又呈現集中爆發的態勢。[1]其中，因勞資糾紛、醫患糾紛、環境污染等侵犯公民經濟、社會和文化權利的行為而引發的群體糾紛不在少數。因此，加強對公民經濟、社會和文化權利的保障，尤其是探討其可訴性問題，在當前是非常迫切的。
一、經濟、社會和文化權利可訴性問題的由來
（一）經濟、社會和文化權利：一種新型的權利
經濟、社會和文化權利作為基本人權，首先是以一種理論形態出現的。早在18世紀末期，資產階級啟蒙思想家就提出了公民享有經濟、社會和文化權利的思想。例如，美國思想家托馬斯·潘恩在1792年出版的《人權法》中就曾系統闡明窮人的權利，強調窮人不僅有生存權，而且應該享有各種經濟、社會和文化權利。但在法律中對經濟、社會和文化權利予以明文規定，則是20世紀以后的事了。1918年，俄國“十月革命”勝利后產生第一部社會主義性質的憲法，在人類歷史上第一次從根本上保障了勞動人民的經濟、社會及文化、政治等各方面的權利。此后，西方國家也相繼在憲法中對此類權利加以規定。
二戰后，經濟、社會和文化權利被寫入一系列國際人權公約。到1994年底，聯合國已制定國際人權宣言與公約71個，其中《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》是三個最基本的國際人權文件。根據1966年聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》的規定，經濟、社會和文化權利大體包括：工作權，獲得勞動報酬權、休息休假權，組織工會權，享受社會保障的權利，保護家庭、婦女、兒童和未成年人的權利，適當的生活水準，健康的權利，受教育權，科學研究自由、文學藝術活動自由等。受國際公約的影響，世界絕大多數國家的憲法都確立了公民享有經濟、社會和文化權利的條款。據統計，在1976年以前，全世界142部憲法中規定勞動權的占55%，規定組織或參加工會權的占59.1%，規定休息和休假權利的占32.4%，規定享受寬裕或合理生活標準權利的占23.2%，規定國家救濟和社會保險的占66.9%，規定受教育權的占51.4%。[2]
（二）圍繞經濟、社會和文化權利可訴性問題展開的理論爭論
權利的可訴性，“一般被理解為權利應受法院或準司法機構審查的能力。當法官能夠在具體情景下考慮權利并且這種考慮能產生對這一權利的進一步判決，那么就可以說權利是可訴的”。[3]經濟、社會和文化權利的可訴性問題，本質上就是國家對此類權利的保護力度問題，理論界和實踐中對此都展開過激烈的辯論，正如學者所言，“如果有一個問題支配了對經濟和社會權利的辯論，這個問題就是，那些權利在國內法的層次上是否具有可訴性”。[4]
傳統上，否定經濟、社會和文化權利可訴性的觀點曾一度占據上風。否定論的主要理由有三：其一，經濟、社會和文化權利外延及內涵模糊，致使無法準確界定其范圍、標準，范圍和標準無法確定也就談不上司法保護的問題。其二，認為經濟、社會和文化權利只能是一種“道德權利”，不屬于可依靠國家強制力保障實現的“法律權利”范疇。例如，英國的政治學家莫里斯·克萊斯頓就認為，“經濟、社會和文化權利”屬于美德和理想的范疇，“理想就是一個人可以想要但是本身又不能立即實現的東西。相反，權利卻是可以實現，并且從道德的觀點看必須立即得到尊重的東西”。[5]受此影響，印度憲法就將公民權利劃分為兩個部分：公民權利和政治權利被視為具有可訴性的“基本權利”，而經濟和社會權利則只是“國家政策的指導性原則”而不具有可訴性。其三，認為經濟、社會和文化權利的實現受到一國可利用資源的限制，且司法裁決社會權將使法院僭越立法機構在設計民生項目和資源分配方面的應有角色。例如，新西蘭議會認為，“在一個司法上可以強制實施的法案中包括社會和經濟權利存在很多困難。……讓司法機關來對這類事情出決定是不適宜的”，因此這些權利被排除在1987年《新西蘭權利法案》之外。
但自20世紀90年代以來，經濟、社會和文化權利具有可訴性的觀點逐漸得到認可，具體做法大致有如下三種：第一，對經濟、社會和文化權利進行區分，劃定可訴性的權利范圍。例如，1990年聯合國經濟、社會和文化權利委員會提出了“最低核心義務”的概念，并指出《公約》第2條第二款、第3條、第7條第一款第1項、第8條、第10條第三款、第13條第二款第1項、第3項、第4項、第15條第三款具有直接的可訴性，締約國負有立即實施的義務；對于其他條款，該委員會認為都具有發展可訴性的可能性，強調在許多情況下如果缺乏司法救濟手段，行政救濟等其他手段就不可能非常有效。[6]第二，有些國家則通過區域性國際條約開始承認其可訴性。例如，根據1995年通過的《歐洲社會憲章》第二附加議定書，雇主、工會和一些非政府組織可以就締約國違反《歐洲社會憲章》的行為向歐洲社會權利委員會提交集體申訴。同樣，根據《美洲人權公約經濟和社會權利任擇議定書》(1999年生效）的規定，其第8條規定的工會權利、第9條規定的罷工權利和第15條規定的教育自由權利均適用《美洲人權公約》的個人申訴程序。第三，有些國家則通過判例確立了“逐案審查原則”。例如，2001年南非憲法法院在格魯特布姆案中拒絕接受聯合國經濟、社會和文化權利委員會提出的“最低核心義務”概念，但同時認為，社會經濟權利的問題不是根據憲法是否具有可訴性的問題，“而是在具體的案件中應如何實施它們的問題”；可訴性的問題不能抽象予以決定，而只能“在具體個案的基礎上仔細探索”。[7]
二、我國對公民經濟、社會和文化權利的保護現狀
（一）我國在保護公民經濟、社會和文化權利方面的努力
首先，我國憲法對公民的基本權利作了明確而詳細的規定。我國現行《憲法》第二章規定了“公民的基本權利和義務”，有關經濟、社會和文化權利的規定主要有：公民有勞動的權利（第42條），勞動者有休息的權利（第43條），年老、疾病或者喪失勞動能力的公民有從國家和社會獲得物質幫助的權利（第45條），公民有受教育的權利（第46條），公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由（第47條），婦女、兒童的權利受國家保護（第48、49條）等。與此相配套，我國還有數量可觀的法律法規來保障這些權利的實現。
其次，我國積極參與國際人權公約以及國際社會人權對話。在與國際社會的交流過程中，我國一直強調人的生存權和發展權是最基本的人權，這本身就是重視公民經濟、社會和文化權利的表現。與此同時，中國也參與了一些國際人權公約。截止到2004年底，中國已加入包括《經濟、社會及文化權利國際公約》在內的21項國際人權公約。其中，1997年10月中國政府簽署了最為重要的《經濟、社會及文化權利國際公約》,2001年2月全國人大常委會正式批準了該公約，該公約已經對我國生效。
再次，中國政府采取有效措施，在各領域不斷改善公民經濟、社會和文化權利的狀況。改革開放以來，中國經濟平穩較快發展，人民的生存權和發展權得到了較大的改善。2004年我國國內生產總值達到13.65萬億元，比上年增長9.5%；農村貧困人口比上年減少290萬。2009年4月13日，國務院新聞辦公室發表了《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，其中開篇就強調公民經濟、社會和文化權利的保障問題，分別從工作權利、基本生活水準權利、社會保障權利、受教育權利、環境權利等九個方面對今后一年的人權工作進行部署。
（二）我國在保護公民經濟、社會和文化權利方面存在的問題
1．我國《憲法》確立經濟、社會和文化權利，在范圍上有待進一步擴展
我國《憲法》對公民經濟、社會和文化權利作出了較為詳細的規定，但在范圍和種類方面仍有進一步完善的空間。與聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》相比，我國《憲法》在規定的權利種類和內涵方面還存在差距。例如，沒有規定公民“適當生活水準權”，而《公約》第11條要求：“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性”。再如，《公約》第15條規定，“人人有權對其本人的任何科學、文學或藝術作品所產生的精神上和物質上的利益，享受被保護之利”，我國法律雖保護知識產權，但尚未提升到憲法上公民基本權利的高度。又如，《公約》第12條規定，“本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”，為保障這類權利的充分實現，締約國應改善環境衛生和工業衛生的各個方面，創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件，但在我國憲法上，對此并未規定。
2．我國《憲法》規定的經濟、社會和文化權利，缺乏可訴性等有效制度的保障
我國法制觀念與西方迥異，我國《憲法》中的公民基本權利條款不具有直接的可訴性。正如有學者指出的那樣，“社會主義的權利主要并不是一種請求權，而是一種政策宣言。它們確定了所要追求的目標和行為的公共標準，而不是保護個人自治。因此，社會主義的權利并不是一種武器（這意味著個人和社會之間存在潛在敵意），而更像是火車票：它們只是賦予持票者可以朝著指明的方向進行旅行”。[8]此說法雖顯尖銳，但卻也是一種較為客觀的描述。
經濟、社會和文化權利作為公民的基本權利，對應的就是政府積極作為的義務。當政府沒有采取積極有效的措施促進這些權利實現時，或者政府的法規政策偏離了對這些權利的保護時，公民是否可以提起訴訟呢？顯然，在我國目前這些問題是不具有可訴性的。原因在于我國法律明確規定，政府的抽象行政行為和立法機關的立法行為是不具有可訴性的。例如，2001年山東青島三名女高中生狀告教育部以制定招生計劃的形式，使得各地錄取分數不一，造成了全國不同地域考生之間受教育權的不平等，違反了《憲法》關于公民享有平等受教育權的規定。[9]但最終，法院并沒有受理該案。
當人們的基本經濟、社會和文化權利無法得到有效的法律保障的時候，就有可能誘發群體性社會事件，產生社會不穩定因素。例如，近年來頻發的出租車司機罷工事件、飛行員返航事件、廈門PX項目群眾集體散步事件、上海高鐵群眾集體散步事件等，無不是公民經濟、社會和文化權利遭遇侵害未能通過法律途徑有效解決的產物。
3．我國雖然參與了一些國際人權公約，但國際條約在國內尚欠缺可行性
我國法學理論通常認為，國際條約的地位低于憲法，但優先于國內其他立法文件。但也有學者指出，就條約在中國國內的適用而言，有四點不確定因素：一是條約是否是中國法律體系的組成部分尚未確定；二是條約在中國法律體系中的地位尚未確定；三是條約在中國國內的適用方式尚未確定；四是國內法院可否援引條約作為其判案依據不確定。[10]中國政府實際對《經濟、社會及文化權利國際公約》的貫徹實施采取謹慎態度，法院一般敬而遠之。總的來看，短期內在中國適用公約欠缺可行性。
三、構建中國特色經濟、社會和文化權利保護制度的構想
（一）進一步完善有關公民經濟、社會和文化權利的法律規定
憲法作為我國的根本大法，對公民的經濟、社會和文化權利作出了許多規定，但仍有進一步完善的空間。首先，要不斷豐富公民經濟、社會和文化權利的種類和內涵。我國已經加入聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》，該公約對我國具有強制效力，我國應當根據社會發展狀況把公約中有規定、但我國沒有規定的權利在憲法和法律中加以固定下來，例如公約規定的公民享有適當生活水準權、身體和心理健康權、組織工會和參加他所選擇的工會權等。同時，根據社會發展需要，把新型的權利納入到法律保護的范圍中來，如公民環境權等。
其次，要增加保障經濟、社會和文化權利的程序規范，以程序正義促進實體正義，以規定具體程序促進權利的保障規范。比如聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第8條關于工會權的規定，就具有較強的可操作性和程序性。該條規定，“人人有權組織工會和參加他所選擇的工會，以促進和保護他的經濟和社會利益；這個權利只受有關工會的規章的限制”，“工會有權自由地進行工作，不受除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制”，“有權罷工，但應按照各個國家的法律行使此項權利”。而在我國，憲法并沒有規定組織工會和參加他所選擇的工會權，《工會法》雖然有所規定，但對于公認的最基本、最重要的罷工權卻沒有加以規定。其結果是無法阻止工人罷工的，各地頻繁發生、此起彼伏的出租車司機罷工事件就是實例。
（二）構建公民經濟、社會和文化權利可訴性的理論和制度
加強對公民經濟、社會和文化權利的保護，允許公民尋求司法救濟是最為有效的途徑。聯合國經濟、社會和文化權利委員會認為，在許多情況下如果缺乏司法救濟手段，那么行政救濟等其他手段就不可能非常有效；對有些權利而言，缺少了司法救濟手段就根本不可能得到充分實現，因此主張締約國應該積極發展經濟和社會權利的司法救濟途徑。[11]
綜觀世界各國的立法和實踐中的做法，經濟、社會和文化權利救濟的司法化有以下幾個途徑：一是視社會權為公法權利的直接司法救濟，用憲法明確規定社會權，并建立違憲審查制度，對于侵犯社會權的行為可直接援用憲法條款進行裁決。二是通過適當正當程序和平等保護規范的間接司法救濟。例如，在英美法系國家中，法院根據其特有的憲法理論和有效的司法審查機制，通過適用憲法規定的正當程序條款和平等與非歧視條款對社會權進行間接司法救濟。在這方面，英美法系國家較為明顯。三是視社會權為國家政策指導原則的間接司法救濟，一些國家憲法規定社會權，但不直接運用，而是作為國家政策指導原則，雖無直接司法效力，但可課加給國家以政治和道德義務，成為憲法靈魂。法院通過適用指導原則解釋權利法案、立法和其他政府行為時，這些指導原則就有可能成為新的權力來源，從而間接保護經濟、社會和文化權利。筆者認為，承認公民經濟、社會和文化權利具有可訴性已經是大勢所趨，我國應當因勢利導，盡早跨越現有法律制度和理論的藩籬，允許公民在基本權利受侵犯時提起訴訟。
（三）根據我國國情構建公民經濟、社會和文化權利分類分層制度
承認公民經濟、社會和文化權利具有可訴性雖然已經是大勢所趨，但如果搞一刀切顯然也是不現實的。合理的進路是，對經濟、社會和文化權利進行合理的分類和分層，對于一些重要的、基本的和明晰的權利盡早允許司法救濟，而對于其他的權利種類，則允許其在條件成熟后再賦予其可訴性特征。對此，聯合國經濟、社會和文化權利委員會的努力值得借鑒。
首先，為了應對對經濟、社會和文化權利內涵模糊的指責，明確經濟和社會權利的具體含義，聯合國經濟、社會和文化權利委員會提出了“最低核心義務理論”。根據這個理論，盡管公約只要求締約國承擔“最大限度利用其擁有的資源”“逐步充分實現”的義務，但是每項權利的一些最低層次的要求都必須立即予以滿足，否則就會違背公約的立法精神；如果締約國不能滿足就必須證明其已經利用了所有可以利用的資源，盡了最大的努力，否則就被視為違反公約的要求。例如，根據聯合國經濟、社會和文化權利委員會的意見，國家在受教育權保障方面的“最低核心義務”主要有五項：(1)確保人人根據不歧視的原則進入公共教育機構或項目；(2)確保教育符合國際法確定的教育目的；(3)為所有人提供義務性且免費的初等教育；(4）制定并實施包括中等教育、高等教育和基礎教育在內的國家教育規劃；(5）確保不受國家或第三方干預的選擇教育的自由。[12]
其次，聯合國經濟、社會和文化權利委員會對可訴性理論進行了可操作性的改進，明確了可訴性的公約條款和國家義務。一方面，該委員會明確指出了《經濟、社會及文化權利國際公約》中具有可訴性的條款。例如，它明確指出，第2條第二款、第3條、第7條第一款第1項、第8條、第10條第三款、第13條第二款第1項、第3項、第4項、第15條第三款可以具有直接的可訴性，締約國負有立即實施的義務。[13]另一方面，該委員會還接受了學術界對國家義務層次的劃分理論，認為經濟和社會權利的保護至少在國家負有的尊重義務和保護義務兩個層次上是具有可訴性的。[14]
再次，聯合國經濟、社會和文化權利委員會認為，任何經濟和社會權利都具有發展可訴性的可能性。因為，在絕大多數國家的法律制度中，沒有哪項公約權利會被絕對地否認至少在某些方面具有可訴性。那種認為經濟和社會權利因為涉及資源的分配而不適于法院審查的觀點實際上是非常武斷的，因為大量的公民權利和政治權利雖然也涉及資源的分配，但是卻仍然可以接受司法審查。[15]
注釋:
[1]中國社會科學院編：《法治藍皮書—中國法治發展報告No.7(2009)》，社會科學文獻出版社2009年版，第49頁。
[2][荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第154頁。
[3]龔向和：《國際人權可訴性理論之缺失：中國人權司法保護之路》，載柳華文主編：《經濟、社會和文化權利可訴性研究》，中國社會科學出版社2008年版，第197頁。
[4]Henry J. Steiner＆Philip Alston, International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals, New York: OxfordUniversity Press, 1996, p.296.
[5]Maurice Cranston, Human Rights, Real and Supposed, in D. D. Raphael (ed.）, Political Theory and the Rights of Man, Indiana UniversityPress, 1967, pp. 51-52.
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