[ 渠濤 ]——(2011-12-22) / 已閱12709次
3、汶川大地震與日本東北大地震的比較
今天的主題是大規模的災害與法，我們在自然災害方面以汶川大地震與日本東北大地震作比較，大家也許注意到，汶川大地震與日本東北大地震發生的日期是比較有意思的，把2011拿掉3的話，把月份上加個2，把日子上加個1，基本上就一樣了。從規模上說，日本國土面積37萬平方公里，折中的是561平方公里，而我國汶川大地震960萬平方公里的25，23；從人口來說，我國死亡是13億里面的6.88萬人，日本是1億2千萬里面的1萬5，日本這次從國土和總人口里面占的比例是比較大的；從救援的及時性上，中國的總理第一時間親臨落淚，日本總理坐鎮東京冷眼指揮，在這方面兩國是不同的，現在分析一下它的優劣，我當時到汶川去考察時發現，人們都在講，地震發生后，重要的國家領導都到了地震發生地親自給了他們指示，當時我就想一個問題，大型的災害發生后，最主要的是救援，而救援最主要的是交通，如果領導人去的話，前擁后擁以及臨時管控等等，到底國家領導去好還是不好？從冷靜程度看，剛才孟強老師提到說日本來非常冷靜，從四川說，在沒有大地震發生前，生活是非常安逸的，古話有少不入川一說，去了就會懶散，去了四川可以看到，人們過的非常的悠閑，成天的喝茶和打麻將，對大型災難的來臨沒有任何的防備，在很多資料及其考察中發現，一旦災難來臨，特別是在初級階段，四川很多人失去了子女與親人時，人們非常的激動，難以控制自己的感情，到法院與政府上訪，要求嚴懲所謂的建筑商們，后來經過做思想工作，基本上是穩定下來了。
四川人也很幽默，在經過一段時間后，基本上保持了冷靜，據說，國外救援隊來了，只有俄羅斯救援隊救出一個生還的人，剩下的別的國家都沒有救出生還的人，生還的人救出后，說了句“地震好厲害，把老子震到國外來”以及很多小朋友被救出后敬禮什么的。四川人以另一種方式表現出他們的鎮定。大型災害發生后，一般會發生第二次災害（由第一次災害引發的連帶性災害），汶川第二次災害就是堰塞湖，當才講到四川地震是垂直加平滑型的，很多山都被震斷，攔在了河中間，從而形成了堰塞湖。如果在發生大規模的災害，把堵水的地方震斷之后，還會發生很可怕的災難，實際上在汶川與北川已經發生了此類的二次災害。而在日本是海嘯，因為海嘯引起的最大的二次災害就是核泄露。地震發生后，中國組織了大量的人力物力，把大量的物質運到災區，這在整個世界上是值得稱道的，但是物質的匱乏并不限制到物質的豐富程度如何，還包括生產力以及平時整個的產業結構，到汶川考察時才知道，汶川缺的不是吃的喝的，而是住的，整個的帳篷不夠，受災的人數太多，把全世界所有庫存的帳篷全都拿到汶川，也不夠受災人當時住的。
在日本，物質的匱乏（水，食物，電），例如汶川的大地震不是發生在偏遠的山區，而是發生在中大型城市的話，秩序恐怕沒有四川的那么好，這是可以想象的。通過兩國的比較，看到了有很大的不同，在政府的對應，規模的大小，受災人的冷靜程度及救災物資的匱乏程度，通過受災人的反映，可以看到人家平時對規則的認識，比如對某些人來說，排隊是天經地義的，隨地大小便是絕對不行的，也有些人說，這些無所謂。
中國的文化及對價值的認識是多元的，因為民族眾多，人口眾多，文化程度各異，差別相當大，日本跟中國相比就有很多不同的地方，日本是單一的民族，人數很少，很早之前就很重視教育，與各國相比國民受教育的程度還是比較高的，因此在價值觀上基本還是相同的。最主要是日本經常做防災演習，在中國很少做防災演習，偶爾做一兩次防火演習，怎么用滅火器及消防栓什么的。從網上搜索到，5月3號，中國最大的洪澇災害演練，內蒙古有個地震災害急救演習，而大規模演習只是剛剛開始，而在日本只是家常便飯。那么我們把受災的自救能力與外部的救助能力做一個分析，受災人的自救能力直接取決于平時的訓練，只有平時訓練多了，到時候才會處亂不驚，其次就是外部的救助能力，在日本與中國都比較強，因為基本上還是政府主導型的社會，比如說動員社會資源及政府資源，它的反應速度還是比較快的，但是其中也有很多問題，外部救援的能力主要是志愿者，在汶川地震發生時，也有很多志愿者，做志愿者并不是只有一腔熱血或一腔熱情就可以的，這里面需要技術與技巧的，比如交通事故，在我國直接死亡的很少，更多的是得到救助以后，到醫院死亡或傷殘的比例很高，這里就存在技術的問題，在日本發生交通事故或一個人突然倒地等等，發生一個人需要救助的情況，旁邊的人會拿起電話打電話去通知專業救援人員，這并不是日本人冷血，主要是如果不懂真正的救助的話，很可能就因為一拽，這個人一輩子就殘廢了，尤其是腦血栓的患者，這個救助更需要的是技術，如果一個不懂的人把倒地的腦血栓拴著扶起來，那這個患者就會死亡。
四、中日之間對應大規模災害的“法”和法律的比較
1、法律的比較
毛主席曾經說過，世界上沒有無緣無故的愛，也沒有無緣無故的恨。由此延伸，世界上也沒有無緣無故的冷靜、自覺和高尚，
日本冷靜的基礎一方面是靠教育宣傳和避難訓練，9月1號是日本的防災日，1月17號是防災與志愿者日，這兩天都是大規模的訓練，學校從小學開始就經常要訓練，如怎么在地震、火災中逃生。政府與自治體（政府下面成立的專門機構）一方面是教育和訓練，另一方面是國民自己一些防災減災的一些措施。
日本是地震大國，尤其是發生最大地震的可能性非常高，實際上發生的東北大地震，在歷史上以前也發生過很多次大地震，在去汶川考察才得知，地震是和板塊與板塊之間的運動有很大的作用，在板塊之間生活得人們，防震的意識很比較強，而處于大的板塊地震帶上人們的意識就比較差一些，不管如何，在日本只要一震，整個日本都要晃，故日本整體的意識還是比較強的：首先是對住宅抗震的程度比較重視，其中有法律的規定，更多的是人為的來重視；另外就是防備災難的一些用品，在日本一般每個家庭里面都會有個防災用品包（里面有些簡單的外傷用藥，繃帶，水與食物等等），防災帽子，家具防傾倒裝置，防玻璃散碎膠條等。
防災日及防災訓練如何來的呢？它們也有法律的依據，這些依據更多的是災害對策基本法，，我們先做一個基本的法律比較，中國更多的使用的是政策，日本使用的是法律，應對機制的機動性，如果政策得當，法律出臺迅速。我覺得最為重要的是應以固定的形式或以法定的模式，把救災、減災等以固定的形式固定下來，一旦發生了新型的災害，那么再調整法律，當然在調整法律之前應用一些新型的政策調整和補救。
在自然環境中與法律的關系也很大，自然環境很好，自然災害很少，對于這樣的國家的救災、減災等應對的法律研究和制定不是很感興趣，也不一定有用。而日本正因為環境的原因對法律的制定和實施都比較重視，而中國開始重視的時候也就是在這幾年，中國對災害法的重視起于非典時期，在非典之前雖然有防災減災法等，但真正的重視起來是在非典以后，剛開始也就是應急預案。
對法治的重視程度，這在每個國家也是不一樣的，在中國和日本也是不一樣的，現在來說，中國對法治的重視并不亞于日本，但是在法律的配套方面，應該說還有很多事情要做。
在法律外救濟機制的有無——死法與活法的比較，什么是法律外機制的救濟，就是法律沒有規定的可不可以做，沒有一個國家會這么做。在日本有災害對策基本法，另外還有一些配套的法律，比如：建筑物基準法等等。
在法律上比較，一個是法律的健全與否，一個是法外救濟機制可使用的范圍，這也是一個法治的問題，在這個問題上有很多研究的空間，我們來做一個具體的比較，就是中國對應大型災害的法律——2007年《突發事件應對法》，而日本的《災害對策基本法》是在1961年發布的，從時間上看，跨度就比較大。日本的《災害對策基本法》從制訂到現在修改過31次。從內容上看，《突發事件應對法》第一章總則，第二章預防與應急準備，第三章檢測與預警，第四章應急處置與救援，第五章事后回復與重建，第六章法律責任，第七章附則，共合計70條。其后是1997年制定的《防震減災法》；日本的《災害對策基本法》，首先章節上就十章加附則，對應著看，我國的才六章加附則，日本共計117條，而我國才僅僅70條，其中日本的附則就修改了31次。日本的《災害對策基本法》第一章總則，第二章關于防災的組織，共計四小節，第一節中央防災會議，第二節地方防災會議，第三節非常災害對策本部（其中非常兩字應該斷起來念，非常規的自然災害，就是非一般的自然災害，也就是我們現在所說大規模的自然災害：非典等）及緊急災害對策本部（緊急伴隨著緊迫性：地震、海嘯等），第四節災害發生時的工作人員派遣（派遣什么樣的人員及程序），第三章防災計劃，第四章災害的預防（平時訓練等等），第五章災害應急對策，這一章規定的非常細，共有四節，其中應該注意的是，如這次的日本大地震里面就體現出來，它通過廣播及電視，滾動式的播出，以各種各樣的形式發布信息，這種信息里面運用了各種各樣的語言（如日語、英語、漢語、韓語等等，順便說下，中國在世界上的地位逐漸提高了，記得80年代初去日本時，當時經常買些免稅品，上面的說明書上有英文、西班牙文、阿拉伯文等，就是沒有日語和漢語，現如今很多商標上都注釋著漢文，這是很多的進步）。但是反過來講，對災難應對的國際化還是很重要的，這里面都規定的非常詳細，第六章災害的復舊（災害的重建，關于重建有很多民法上面的問題，有無責任上的問題、債權債務問題等），第七章財政金融措施，厚厚應該有什么樣的財政及措施，如這次去汶川考察，當地人介紹說，山東無償的援助了多少十個億的財政，這只是中央的指示，而我國的《突發事件應對法》規定的比較籠統，立法是需要有經驗和實踐的，在讀《突發事件應對法》時，經常會有這些詞會出現，比如：什么發生后，立即（及時）怎么樣，這乍看上去是不錯的，立即（及時）體現了它救災的及時性，而及時在《應對法》中是不能用的，應為及時是無從解釋的，法律的可操作性上看，日本與中國相差的很多，從細微程度上看，日本比中國要好的多（地域不同的原因），再則就是相關法律的配套是完全不同的，其就與災害相關的法律就有很多，這里面只是與災害直接由關系的法律。
在日本有兩個立法，一個是議員立法（議員提出動議，要立什么法，必須通過國會同意才可通過），一個是內閣立法（內閣里面有個法制局，法制局里又有法制審議會，這兩個組織把法準備好后，遞交給國會），相類似的這些法律都是跟災害有關系，這些法律里面是否存在矛盾？在中國法律與法律之間的規定的一些矛盾很多，而在日本的法律里面應該說基本上不存在矛盾，為什么？就是剛才講到得內閣立法這方面，從相關的配套法律——大規模的災害法律，在今后的中國恐怕路還有很長。這只是一個基本法的比較，關于配套法的比較，我國是很少的，有了相關的法律是否還要制定一個基本的法律，從我自己的感覺和認識來看，應該有一個對應大規模災害的基本法，中國應該以《突發事件應對法》為基礎，做出一個對應大型災害的基本法。
2、關于核能的安全利用
關于核能安全問題是大家比較關注的，自從日本東北大地震發生后發生了核泄漏，東北的電力公司是否有問題？我認為應該是由問題的，第一：信息公開不夠及時，其中有些事實并不像媒體說的那么嚴重，包括有些誤報，如福島核電站的輻射量超過了一千多倍等。關于法律的制定與制度，及信息的公開，如《原子能災害對策特別措置法》、《原子能災害對策特別措置法實行令》、《原子能災害對策特別措置法規則》，它的機構就是原子能安全委員會（內閣審議會下面的之一），如法治審議會、水質調查委員會、地方制度委員會、中央教育委員會等。在中國在原子能方面沒有一個基本法，最近在2011年2月18日環保部關于發布《核動力廠環境輻射防護規定》等三項國家放射性污染物防治標準的公告，還有侵權責任法第70條規定的，我國管理部是在環保部國家核安全局（由國務院直屬）。
3、關于和安全的思考
如何考慮核能的安全問題？首先講一個關于09年哥本哈根會議前后，方勵之（地球物理專家）有一篇文章，他講到最低碳的能源的就是核能，而核能實際上應該說在現在這個技術層面上說，核能是能被人類所控制的。
為什么核能在全世界讓人們有誤解？比如：危險性太大，一個是切爾諾布事件（事實），這是因為管理的不善，如加強管理是可被人類所控制的。為什么越來越多的人對它有恐懼的心理，有的說是美國的陰謀，說美國想把核能的利用及核武器的利用控制起來，關于這篇文章大家值得一看。我認為在現在的技術上核能的安全利用是可以達到的，應該從低碳的角度說可以推廣核能，核能的安全必須要保證的。最近我國報道，日本正在加入了什么條約或公約，關于損害賠償等問題。其實我國及日本的司法學家都清楚地知道，司法的管轄權是有限的，加入了條約或公約，是要服從別人的管轄權的，沒有加入的話這種管轄權是波不及到自己的，是這樣的理解（實際上日本是受美國的壓力，在1954年美國氫彈試驗中，美國給日本提交了7億2千日元的賠償，因為有船員受到輻射，這是出于政治性的補償方式）。切爾諾布事件發生后給西方各國的很多的奶業公司造成了很多的損失，但當時蘇聯并沒有進行任何賠償。
核輻射與輻射的問題，人們每天在電子這樣的儀器之間生活，這種輻射是在所難免的，在各種輻射中，核輻射只是其中的一種，其實對核輻射的看法是不同的，如日本、新疆離我們很遠，新疆也會進行一些核試驗，也許會隨著風吹到了我們這，對于這種事件怎么看，最好是用技術上的數字為基礎。受方勵之文章的影響，我認為核能源的利用應該重視起來，據說德國因為選舉的問題，內閣同時宣布要關掉多少個核電站等，這是值得考慮的。
五、結語：法和法律如何對應大規模災害
我認為應該有以下幾條：
我們國家所有的“應急預案”做的非常到位，這對整個突發事件是非常有作用的，這種“應急預案”應該把它上升到法律，用法律機制來代替這種“應急預案”——國務院公布的行政法規。
我們還應該在基本法框架中加入災害的防范法和法律機制，就是應該有普遍的意識和經常更新的意識（就是防范自然災害法的意識）。另外在成文法方面規定一些防范法的機制，比如應該要求什么樣的單位（包括什么樣的個人）平時應該接受什么樣的訓練，什么層面的政府應該做到什么樣的災難防范的工作。其次是如何減少損失，這主要是法方面及習慣上的，如何在日常生活中養成一種好習慣，一旦大型災難來的時候，能夠有效地應對。
救助法律機制是比較最要，在日本的災難防治對策基本法中規定的非常詳細，如何保持交通的暢通，一旦大型災難發生后，第一時間就是救援（時間就是生命，越早去活的人就越多），去救援的人如何到達災害現場就需要交通的暢通，這種交通暢通如何保證（一是專業問題，二是領導人盡量少去）。
穩定法律機制——信息暢通，在大型災害來的時候，準確的信息是穩定一個社會最主要的因素之一，比如現在日本人看起來非常冷靜，這是經過歷練過來的，包括在法治不斷地修改過來的，我們講1923年時的關東大地震，整個日本也是發生了很大的恐慌，第一大事件：殺害朝鮮人事件，當時因為信息不暢通，流言四起，就說朝鮮人往飲水井里面放毒，結果日本老百姓見到朝鮮人就去殺，當時被殺朝鮮人幾百人，受牽連的三千多人，其中軍國主義趁機殺害一些民主志士和一些社會主義分子等等，除了一些歷史北京外，主要的還是由于信息的不暢引起的，信息不暢主要在流言四起時人心惶惶，其實整個社會的穩定完全在于人心，比如說金融風暴并沒有什么可怕的，大家都知道有一個叫“銀行擠兌”一詞，銀行不擠兌是不會垮的，就算是資不抵債也會有辦法再升，人們怕錢拿不回來都一塊去取錢，銀行非垮不可，所以說信息的暢通是很重要的。
重建的法律機制有兩個機制，一是財源的確保，各個省的財源都有一個救災的費用，災害來臨時，就拿出救災的費用來用于災難的救助，有預算制；二是保險機制，就是強制保險和任意保險。
我長期考慮的是大型災難內人身損害賠償，包括機動車的交通事故，所有的人身損害，是不是應該從整個人身訴訟中拿出來，梅貽琦訴訟不但花費時間、金錢，并且還不能得到保障，所謂的社會主義國家就應該體現社會主義國家的優越性，比如在新西蘭與澳大利亞就體現出社會主義國家的優越性，從損害賠償走向社會保險制度，它用的是各種各樣的保險，像機動車保險、強制保險、生產廠家、違章罰款、國家的整個財政支出，這些方面集中起來一筆錢叫做機動車賠償基金。那么一旦發生人身方面的事故，首先是從這個基金中賠償，后在追究肇事者的責任，沒有必要打官司及過失的認定，作為社會主義國家應該有一個從自然災害到人身損害賠償這樣的制度。
今天我講的東西就這些，總之我希望中國有一套完備的對應大規模災害的法和法律的體制，希望這一天能夠早日到來，我也愿意為這一天早日到來作出自己的努力。謝謝大家！
主持人：非常感謝渠教授精彩的演講，下面有請羅麗教授做評議。
羅麗：我非常高興民商法名家講壇開講的第三次能夠邀請到渠老師在百忙之中來給我們北理工的師生作了從中日法的視角就大規模災害作了一個精彩的講座，渠老師從大規模災害的定義和法與法律的定義，以及在這個事件里面從日本大地震到我國發生地震的應對中，我們的國家、政府、人民等如何應對這樣的災害措施的理解和比較，以及從日本的《災害對策基本法》到我國的《突發事件應對法》的立法的層面進行比較：立法時間、內容、結構等等及一些配套立法進行系統比較。從立法層面可以看出，我國雖然從07年時應對突發事件時，覺得我國的立法不太完善時，就制訂了《突發事件應對法》，這樣更有利于我們應對突發事件。從這個角度可以看出，我國和日本在相關的法制建設相比，我國還有很多像渠老師講到的許多方面，一個基本法的建設以及相關配套制度構建等等方面，我國還應進一步完善。
渠老師對核安全利用從立法方面給我們進行了分析，在我們平時學的基本的部門法的，很少從這樣的視角涉入這樣的領域，渠老師的講座給我們的學習開辟了很好的視野，聽完之后大家也要在這個事件上進行一定的關注。
從大規模災害和法的這個主題，可以結合我們平時學習到的部門法類似。同時我也想到的一個問題，大規模的災害（自然災害）在目前會發現，現實中這種自然災害頻發的現象，每一年會發生很多，不知道我們學習法律的同學有沒有思考過，這樣的災害是什么原因引起的，其中一個原因就是地球的溫暖化等氣候變化引起的這種自然災害的頻發，面對這樣的一種現象。目前我們工業發展的過程中給自然帶來影響。我們以前適用的模式，使我們不能充分的應對這樣的災害，面對這樣氣候變暖以后導致了頻發的自然災害我們應該怎樣應對，這也是我們學習法律中應該思考的問題。
從大規模的體系看上，通過渠老師講的帶給我一些啟示，通過我們學習法律的過程中，我認為我們學習法律應該從這幾個角度來思考問題：一個是剛才渠老師講到的減災防治等建置；另外一個是我們學習環境法的過程中，我們學習到引起環境問題有兩大原因：人為與自然地災難。那么在這種災害頻發的過程中，它會引起各種環境問題，我們如何能夠避免它們對我們造成的第二次損害，我們在學習法律的過程中，我們對污染防治這樣相關立法體系的完善。再者就是我們剛才講到的核安全的利用方面，通過渠老師講座里面可以了解到，我們國家還沒有一個核能的基本法，而我國在84年時就打算制定，一定到現在還沒有制訂出來，2011年才列入立法制訂計劃里面。有的學者說，如果基本法不能制訂出來，那么制訂一個核安全法應該更實際一些。目前我們高度利用核能時，從核能安全的角度對我們鈾礦自然資源的利用、開采、核燃料的利用及運輸、廢氣等等進行一個專門性的立法，這是非常重要的。剛才我們所說氣候變化引起的自然災害的頻發，我們在這個過程中，除了我們要減緩地球溫暖化之外，我們還要面對如何適用氣候變化，在面對這種自然災害時，我們可以通過立法對這種適應性的應對氣候變化，所以說在相關配套性的立法方面，也是要急待完善的。另外就是自然災害爆發了以后，受到損害的這些老百姓與居民，如何對他們從財產、物質等去救濟，社會中的救濟是從基金、保險這個層面來完善我們法治的建設，這也是非常必要的。
渠老師這個講座的課題涉及的范圍是非常廣泛的，我們平時在學習時，可以從這樣的一種角度進一步學習、研究。讓我們再次以熱烈的掌聲感謝渠老師的到來！
主持人：謝謝大家，今天的講座到此結束！
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