[ 張德峰 ]——(2012-1-5) / 已閱20072次
張德峰 中南大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)/司法救濟(jì)/請(qǐng)求權(quán)/準(zhǔn)司法權(quán)
內(nèi)容提要: 在證券執(zhí)法過(guò)程中，為了制止、預(yù)防證券違法行為，補(bǔ)救證券違法后果和保護(hù)投資者利益，應(yīng)當(dāng)賦予證券執(zhí)法主體享有請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)（法院）通過(guò)司法程序?qū)ψC券違法行為予以裁判的權(quán)利。我國(guó)《證券法》意圖通過(guò)賦予證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)替代司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，但是，證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)的確立依據(jù)及其本身都存在問(wèn)題，準(zhǔn)司法權(quán)也無(wú)法作為司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的替代。我國(guó)證監(jiān)會(huì)司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的確立和行使離不開(kāi)相應(yīng)的立法。從實(shí)體上看，司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)立法主要在于確立并明確證監(jiān)會(huì)司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使范圍；從程序上看，司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)立法主要在于如何從訴訟程序上保障權(quán)利的行使。
在證券執(zhí)法實(shí)踐中，證券執(zhí)法主體往往需要司法權(quán)的配合和協(xié)助（注：本文討論的“司法權(quán)”僅指法院行使的司法權(quán)，而不包括廣義的偵查、檢察、司法行政權(quán)等等。同時(shí)，給予證券執(zhí)法主體以“司法權(quán)配合和協(xié)助”的領(lǐng)域也不包括對(duì)涉嫌證券犯罪的處理，在各國(guó)證券執(zhí)法實(shí)踐中，后者一般由證券執(zhí)法主體移送特定機(jī)關(guān)通過(guò)專門的司法程序予以處理。此外，我國(guó)學(xué)者當(dāng)前關(guān)注的證券投資者（針對(duì)證券違法行為享有的）民事訴權(quán)問(wèn)題雖然同司法權(quán)的配合和協(xié)助有關(guān)，但其不屬于法院司法權(quán)對(duì)“證券執(zhí)法主體”的配合和協(xié)助。）。對(duì)此，各國(guó)采取了不同的立法態(tài)度，在英美法系國(guó)家和地區(qū)（如美國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)），立法賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，其可以請(qǐng)求法院頒布針對(duì)違法行為的禁止令或?qū)`法主體實(shí)施民事罰款等（注：在禁止令方面，如1975年，美國(guó)SEC起訴加利福尼亞州英特爾蒂公司的總裁墨菲和其他幾位被告，指控后者違反了證券登記方面的有關(guān)規(guī)定，并要求法院發(fā)布禁止令，地區(qū)聯(lián)邦法院通過(guò)簡(jiǎn)易程序判定被告違反1933年《證券法》第5（a）和（c）節(jié)，這些規(guī)定禁止在州際商業(yè)中發(fā)出要約并出售證券，除非該證券進(jìn)行了有效登記。See SECv．Murphy，626 F2d，633（9th Cir．1980）．在民事罰款方面，如2002年6月26日，因美國(guó)世界通信公司（WorldCom）財(cái)務(wù)欺詐對(duì)投資者造成誤導(dǎo)和損失，美國(guó)證券交易委員會(huì)根據(jù)《證券交易法》向聯(lián)邦法院提起民事罰款訴訟。See Federal District Court Approves DistributionPlan for SEC Penalty in WorldCom Case（Litigation Release No．18789，July 23，2004）．又如，2010年4月，美國(guó)SEC向紐約曼哈頓聯(lián)邦法院提起民事罰款訴訟，正式指控高盛及其一名副總裁在銷售次級(jí)抵押貸款相關(guān)金融產(chǎn)品過(guò)程中涉嫌以虛報(bào)和漏報(bào)關(guān)鍵信息的方式欺騙投資者，投資者因此遭受的損失可能超過(guò)10億美元。參見(jiàn)：《法院批準(zhǔn)證監(jiān)會(huì)與高盛和解協(xié)議》，載鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)新聞，http：//finance．ifeng．com/news/special/cxcmzk/20100721/2431557．shtml，2010年07月21日。在我國(guó)，除《證券法》第154條規(guī)定中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)在特定情況下可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)頒布有關(guān)財(cái)產(chǎn)處分的禁止令外，現(xiàn)行立法尚未賦予中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)其他司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。）。大陸法系國(guó)家則一般不賦予證券執(zhí)法主體該項(xiàng)權(quán)利，如法國(guó)證券交易委員一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，便將調(diào)查情況移送司法部門處理。[1]（P52）在我國(guó)，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”）一方面擁有警告、罰款、沒(méi)收違法所得、暫停或者撤銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可、撤銷任職資格或者證券從業(yè)資格、取締和關(guān)閉公司等廣泛的證券執(zhí)法權(quán)，權(quán)力可謂不小；但另一方面，證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法權(quán)又體現(xiàn)出有限性，在我國(guó)證券執(zhí)法中，證監(jiān)會(huì)往往既不能及時(shí)制止、預(yù)防證券違法的發(fā)生，也不能有效保護(hù)投資者的利益，例如，藍(lán)田公司，在其造假之后4年才被查出；億安科技股票操縱案，證監(jiān)會(huì)開(kāi)出了4．9億元的巨額罰單，但受罰公司早已人去樓空。[2]（P30）在此背景下，給予證監(jiān)會(huì)司法權(quán)配合和協(xié)助的必要性也逐漸為人們所認(rèn)識(shí)，2005年修訂的《證券法》干脆直接賦予證監(jiān)會(huì)以準(zhǔn)司法權(quán)便是這種認(rèn)識(shí)的反映，立法者希望藉此徹底解決證監(jiān)會(huì)執(zhí)法中的司法權(quán)配合和協(xié)助問(wèn)題。但是，當(dāng)前證監(jiān)會(huì)享有的這種準(zhǔn)司法權(quán)范圍有限（僅限于查封、凍結(jié)），遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足證監(jiān)會(huì)對(duì)司法權(quán)的配合和協(xié)助需求，更為重要的是，證監(jiān)會(huì)的準(zhǔn)司法權(quán)在理論上也存在問(wèn)題。基于此，本文以國(guó)內(nèi)學(xué)者尚未予以充分關(guān)注的證監(jiān)會(huì)司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)為視角，對(duì)我國(guó)證監(jiān)會(huì)為什么需要司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)以及如何確立和行使司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行探討，希望對(duì)有效解決我國(guó)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法中的司法權(quán)配合和協(xié)助問(wèn)題有所裨益。
一、證券執(zhí)法主體的司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)需求
司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)并非僅為權(quán)利遭受侵害的主體所享有，為了制止、預(yù)防證券違法行為，補(bǔ)救證券違法后果和保護(hù)投資者利益，賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)是必要的。
（一）證券執(zhí)法主體的司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)資格——兩大法系的差異
廣義上的“證券執(zhí)法”涵蓋了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律制定規(guī)則以及執(zhí)行法律、規(guī)則的所有活動(dòng)，但在證券法理論和實(shí)務(wù)中，“證券執(zhí)法”的內(nèi)涵較為特定和明確，主要是指證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律及/或規(guī)則，制止、糾正違法（包括違規(guī)）行為，并對(duì)違法行為人予以懲戒的制度（注：See Marc I．Steinberg＆Ralph C．Ferrara，Securities Practice：Federal and State Enforcement，Clark Boardman Callaghan Co．，1997，§3：01．參見(jiàn)廖凡：《香港證監(jiān)會(huì)執(zhí)法機(jī)制評(píng)介》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第3期，第97頁(yè)。）。因此，證券執(zhí)法法律關(guān)系的主體就是違法（違規(guī)）行為人和作為公權(quán)力行使者的執(zhí)法者。在當(dāng)前各國(guó)的證券監(jiān)管活動(dòng)中，證券監(jiān)管相對(duì)人往往都享有司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)（如可以針對(duì)監(jiān)管執(zhí)法行為啟動(dòng)行政訴訟或司法審查程序），但是，作為公權(quán)力行使者的證券執(zhí)法主體享有司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)似乎有悖常理。
“司法救濟(jì)”一詞的世界性文本表達(dá)最早見(jiàn)于1966年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（注：《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第2條之三規(guī)定：本盟約締約國(guó)承允：（子）確保任何人所享本盟約確認(rèn)之權(quán)利或自由如遭受侵害，均獲有效之救濟(jì)，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)所犯之侵權(quán)行為，亦不例外；（丑）確保上項(xiàng)救濟(jì)申請(qǐng)人之救濟(jì)權(quán)利，由主管司法、行政或立法當(dāng)局裁決，或由該國(guó)法律制度規(guī)定之其他主管當(dāng)局裁定，并推廣司法救濟(jì)之機(jī)會(huì)；（寅）確保上項(xiàng)救濟(jì)一經(jīng)核準(zhǔn)，主管當(dāng)局概予執(zhí)行。），其又可以追溯到1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第8條：“任何人當(dāng)憲法或法律賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。”這兩個(gè)文件要求成員國(guó)在其公民的權(quán)利和自由受到侵害時(shí)，給予該公民以司法救濟(jì)。但是，兩大法系對(duì)司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體理解不一。以民事司法救濟(jì)為例，在大陸法系國(guó)家，由于受職權(quán)主義審判模式傳統(tǒng)的影響，司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)基本同于接受裁判權(quán)，“20世紀(jì)70年代，在意大利著名法學(xué)家卡佩萊蒂的倡導(dǎo)下，提出了各國(guó)政府都有義務(wù)保護(hù)當(dāng)事人的接受裁判權(quán)，并為當(dāng)事人從實(shí)質(zhì)上實(shí)際接受裁判權(quán)提供應(yīng)有的保障及掃除障礙的理論，并在此理論的指導(dǎo)下，掀起了一場(chǎng)遍及世界許多國(guó)家的接近正義的運(yùn)動(dòng)”。[3]序言由此出發(fā)，在大陸法系國(guó)家，司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體主要指向遭受侵害的公民（注：我國(guó)學(xué)者在定義司法救濟(jì)權(quán)時(shí)也將遭受侵害的公民作為權(quán)利主體。代表性的有苗連營(yíng)教授，他認(rèn)為司法救濟(jì)權(quán)是指“任何人當(dāng)其憲法和法律賦予的權(quán)利受到侵害時(shí)，均享有向獨(dú)立而無(wú)偏倚的法院提起訴訟并由法院經(jīng)過(guò)正當(dāng)審訊做出公正裁判的權(quán)利”。參見(jiàn)苗連營(yíng)：《公民司法救濟(jì)權(quán)的入憲問(wèn)題之研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期，第25頁(yè)。）。在英美法系國(guó)家，享有民事司法救濟(jì)權(quán)的主體是否必須為遭受侵害的公民本身則不重要。這同英美法系訴訟制度的特點(diǎn)有關(guān)，正如日本民事訴訟法學(xué)者中村英郎先生指出的：起源于古代羅馬法的大陸法系的民事訴訟屬于法規(guī)出發(fā)型，起源于日耳曼法的英美法系的民事訴訟屬于事實(shí)出發(fā)型，羅馬法訴訟制度是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，而日耳曼訴訟制度的目的在于恢復(fù)正義與和平的秩序。[4]（P1－59）因此，對(duì)于司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的主體資格，大陸法系比英美法系自然更加關(guān)注實(shí)體權(quán)利的享有者。
從兩大法系訴訟制度的差異出發(fā)便完全可以理解英美法系國(guó)家和地區(qū)證券執(zhí)法主體享有的司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)資格了，根據(jù)《牛津法律大辭典》的解釋，“救濟(jì)是糾正、矯正或改正已發(fā)生或業(yè)已造成損害、危害、損失或損害的不正當(dāng)行為。……相應(yīng)的，救濟(jì)是一種糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)會(huì)矯正由法律關(guān)系中他方當(dāng)事人違反義務(wù)行為造成的后果。”[5]（P764）在這里，救濟(jì)指向“不正當(dāng)行為”或“后果”，由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)救濟(jì)則不做要求，司法救濟(jì)當(dāng)然也不例外。因此，盡管英美法系國(guó)家和地區(qū)的證券執(zhí)法主體不是遭受證券違法行為侵害者，但只要有證券違法行為或損害后果發(fā)生，理論上其便可以向法院申請(qǐng)司法救濟(jì)，因?yàn)楹馄椒ㄔ瓌t或格言之一就是“衡平法不允許有錯(cuò)誤存在而沒(méi)有救濟(jì)（Equity will notsuffer a wrong to be without remedy）”。這樣，從本質(zhì)上看，證券執(zhí)法主體的司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，就是在證券執(zhí)法過(guò)程中，為了制止、預(yù)防證券違法行為，補(bǔ)救證券違法后果和保護(hù)投資者利益，證券執(zhí)法主體享有的請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)（法院）通過(guò)司法程序?qū)ψC券違法行為予以裁判的權(quán)利。
（二）制止、預(yù)防證券違法行為與司法權(quán)的介入
制止、預(yù)防證券違法發(fā)生是證券執(zhí)法的主要目的之一，由于證券違法行為具有資金轉(zhuǎn)移快、調(diào)查取證難等特點(diǎn)，這便要求證券執(zhí)法必須有效、及時(shí)。
但是，保障證券執(zhí)法的“有效”并非僅依靠證券執(zhí)法主體行使執(zhí)法權(quán)可以做到。首先，單一證券執(zhí)法主體實(shí)施的調(diào)查取證效果有限。例如，盡管我國(guó)《證券法》賦予了證監(jiān)會(huì)廣泛的調(diào)查權(quán)力，包括進(jìn)入違法行為發(fā)生場(chǎng)所調(diào)查取證、詢問(wèn)當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人等，但調(diào)查取證難的事實(shí)依然存在，據(jù)證監(jiān)會(huì)披露，“一是調(diào)查難。案件調(diào)查需要當(dāng)事人和相關(guān)人員的配合，但在執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)事人常常躲避調(diào)查、不說(shuō)實(shí)情、隨意變更陳述等。調(diào)查手段的限制，是造成調(diào)查難的另一原因。二是取證難。信息是無(wú)形的，傳遞渠道多種多樣，要收集到相應(yīng)的證據(jù)十分困難。空殼公司的大量出現(xiàn)，也增加了調(diào)查難度。”[6]其次，在單一執(zhí)法模式下，即使證券執(zhí)法主體在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)證券違法行為發(fā)生或可能發(fā)生，但囿于其能行使的執(zhí)法措施有限，一般不能有效制止和預(yù)防證券違法的發(fā)生。例如，我國(guó)證監(jiān)會(huì)基本上無(wú)權(quán)發(fā)布制止或禁止違法行為發(fā)生或持續(xù)發(fā)生的命令，無(wú)權(quán)發(fā)布宣布證券或同證券有關(guān)的合同無(wú)效的命令，等等。以上這些，都對(duì)證券執(zhí)法中的司法權(quán)介入提出了需求，它可以彌補(bǔ)單一證券執(zhí)法的不足，有效進(jìn)行調(diào)查取證和制止、預(yù)防證券違法。
司法權(quán)的介入可以采取不同的形式，既可以是移送的方式（如前文提及的法國(guó)模式），也可以采取賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的形式，英美法系國(guó)家和地區(qū)多采取這種做法。為制止、預(yù)防證券違法，司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)以向法院申請(qǐng)頒布令狀的形式行使，其既可以出于調(diào)查取證的目的，如美國(guó)《薩班斯－奧克斯利法案》（Sarbanes Oxley Act，下簡(jiǎn)稱《薩班斯法》）第1103條（注：《薩班斯法案》第1103條：任何時(shí)候，在一個(gè)有關(guān)一個(gè)公開(kāi)交易證券的發(fā)行單位或任何該單位的董事、管理人、合伙人、有控制權(quán)人、代理人或雇員可能違反聯(lián)邦證券法的合法調(diào)查過(guò)程中，若委員會(huì)認(rèn)為發(fā)行單位有可能支付反常費(fèi)用（不管是賠償還是其他費(fèi)用）給上述任何人，委員會(huì)可請(qǐng)求一個(gè)地區(qū)聯(lián)邦法院發(fā)出一個(gè)臨時(shí)命令要求發(fā)行單位將該筆費(fèi)用存入一個(gè)在法院監(jiān)督下的生息賬戶45天。）的規(guī)定便同調(diào)查取證有關(guān)，也可以同時(shí)為了調(diào)查取證和制止、預(yù)防證券違法行為的發(fā)生或可能發(fā)生，如香港地區(qū)《證券及期貨條例》第213條（注：《證券及期貨條例》第213條：凡—（a）任何人—（i）違反—（A）任何有關(guān)條文；（B）根據(jù)或依據(jù)任何有關(guān)條文給予或作出的通知、規(guī)定或要求；（C）根據(jù)本條例批給的任何牌照或注冊(cè)的任何條款或條件；或（D）根據(jù)或依據(jù)本條例任何條文施加的任何其它條件；（ii）協(xié)助、教唆，或以其它方式輔助、慫使或促致另一人犯任何上述違反事項(xiàng)；（iii）以威脅、承諾或其它方式，誘使另一人犯任何上述違反事項(xiàng)；（iv）明知而直接或間接以任何方式牽涉入任何上述違反事項(xiàng)；或直接或間接參與任何上述違反事項(xiàng)；或（v）企圖犯或串謀他人犯任何上述違反事項(xiàng)；或（b）證監(jiān)會(huì)覺(jué)得（a）（i）至（v）段提述的任何事項(xiàng)已發(fā)生、正發(fā)生或可能發(fā)生，不論該會(huì)是否在根據(jù)第VIII部行使權(quán)力的過(guò)程中覺(jué)得如此，或因根據(jù)該部行使權(quán)力以致覺(jué)得如此，在符合第（4）款的規(guī)定下，原訟法庭可應(yīng)證監(jiān)會(huì)的申請(qǐng)，作出第（2）款指明的一項(xiàng)或多于一項(xiàng)命令。）的規(guī)定便屬此類。但是，就證券執(zhí)法同時(shí)需要保障“及時(shí)”而言，選擇司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)模式將優(yōu)于移送模式，因?yàn)橐扑湍Ｊ綄?shí)為分散執(zhí)法，影響執(zhí)法效率，而賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)模式是在不改變執(zhí)法主體職責(zé)的前提下增強(qiáng)其執(zhí)法的效果，執(zhí)法主體可以根據(jù)執(zhí)法的需要行使司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)及時(shí)制止、預(yù)防證券違法行為的發(fā)生。
（三）保護(hù)投資者利益與私人民事司法救濟(jì)權(quán)的不足
補(bǔ)救證券違法后果和保護(hù)投資者的利益是當(dāng)代各國(guó)證券立法和證券執(zhí)法的又一基本目的之一（注：1998年5月28日國(guó)際證券事務(wù)委員會(huì)（IOSCO）發(fā)布的《證券監(jiān)管的目標(biāo)和原則》闡述的證券監(jiān)管三大目標(biāo)之第一目標(biāo)即是保護(hù)投資者。《證券監(jiān)管的目標(biāo)和原則》開(kāi)篇的“前言和摘要”指出，“證券監(jiān)管三項(xiàng)目標(biāo)分別為：保護(hù)投資者；確保市場(chǎng)公平、有效和透明；減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”。美國(guó)SEC將其使命界定為：“The mission of the U．S．Secu-rities and Exchange Commission is to protect investors，maintain fair，order-ly，and efficient markets，and facilitate capital formation．”），為了實(shí)現(xiàn)這一目的，許多國(guó)家紛紛賦予投資者以民事司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)（注：例如，美國(guó)1933年《證券法》第11條關(guān)于虛假陳述的規(guī)定，《證券法》第12條關(guān)于不實(shí)陳述的規(guī)定，1934年《證券交易法》第9條關(guān)于操縱市場(chǎng)的規(guī)定等，這些規(guī)定都涉及原告的民事訴權(quán)。此外，法官還通過(guò)《證券交易法》第10條（b）條款引申出民事訴權(quán)。參見(jiàn)孫青平：《美國(guó)證券民事訴權(quán)制度的發(fā)展及對(duì)我國(guó)影響》，載《北方論叢》2010年第1期，第151頁(yè)。），遭受損害的投資者可以向法院提起民事訴訟要求違法者賠償損失或返還非法所得。在我國(guó)，最高人民法院于2002年1月15日頒布《關(guān)于受理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問(wèn)題的通知》，投資者可以因證券市場(chǎng)的虛假陳述提起民事賠償訴訟。2003年1月9日，最高人民法院頒布更為詳盡的《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（注：更為重要的是，“2007年5月30日，在全國(guó)民商審判工作會(huì)議上，最高人民法院副院長(zhǎng)奚曉明就證券民事賠償案件指出，修訂后的《證券法》已明確規(guī)定了內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)的侵權(quán)民事責(zé)任，因此，對(duì)于投資者對(duì)侵權(quán)行為人提起的民事訴訟，法院應(yīng)當(dāng)參照虛假陳述司法解釋前置程序的規(guī)定來(lái)確定案件的受理，并根據(jù)關(guān)于管轄的規(guī)定來(lái)確定案件的管轄。會(huì)后，奚曉明的講話已作為最高人民法院文件下發(fā)到全國(guó)各級(jí)法院，這意味著塵封多年的有關(guān)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)民事賠償訴訟受理規(guī)定終于‘開(kāi)閘放行’。”參見(jiàn)孫青平：《美國(guó)證券民事訴權(quán)制度的發(fā)展及對(duì)我國(guó)影響》，載《北方論叢》2010年第1期，第154頁(yè)。）。但是，投資者的私人民事司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)顯然不足以補(bǔ)救證券違法行為的后果。這是因?yàn)椋C券違法行為的影響具有廣泛性和對(duì)象非特定性，盡管有些投資者的損失可以通過(guò)民事訴訟獲得完全彌補(bǔ)，但在大多數(shù)情況下，投資者由于分散和損失數(shù)額較小等原因難以或不愿提起訴訟。當(dāng)然，現(xiàn)代民事訴訟理論和實(shí)踐已創(chuàng)造出集團(tuán)訴訟或代表人訴訟制度以彌補(bǔ)私人訴訟的不足，但這類訴訟仍然不足以完全克服私人民事訴訟的前述缺陷。
為了彌補(bǔ)私人訴訟的不足，一些國(guó)家便賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)維護(hù)公共利益。例如，美國(guó)《證券交易法》第21章d節(jié)第3條“民事訴訟中的罰款”（A）規(guī)定：“若證券交易委員會(huì)發(fā)現(xiàn)任何人已違反本法、本法項(xiàng)下任何規(guī)則或條例的任何規(guī)定或證券交易委員會(huì)根據(jù)本法第21C條簽署的禁止令（非適用第21A條處罰的違法行為），證券交易委員會(huì)可在美國(guó)任何法院提起訴訟，尋求法院經(jīng)適當(dāng)陳述后要求該違法人繳納民事罰款，而該法院則應(yīng)對(duì)該等民事罰款享有管轄權(quán)”。同時(shí)，該法第21章d節(jié)第5條“衡平救濟(jì)”還規(guī)定，“證券交易委員會(huì)在其依據(jù)證券規(guī)定提起或發(fā)起的任何訴訟或程序中，可尋求對(duì)投資者利益適當(dāng)或必要的任何衡平救濟(jì)，且聯(lián)邦法院也可授予該等救濟(jì)”。當(dāng)然，通過(guò)提起訴訟獲得民事罰款和衡平救濟(jì)只是美國(guó)SEC的手段，補(bǔ)救證券違法后果和保護(hù)投資者的利益才是其最終目的——《薩班斯法》第308條（a）（注：《薩班斯法》第308條（a）規(guī)定：“將民事處罰的罰款建立一個(gè)罰沒(méi)收入基金（Disgorgement Fund）來(lái)?yè)嵛渴芎φ摺?dāng)SEC依照證券法律[由《1934年證券交易法》的第3節(jié)（a）（47）定義]采取司法行為或監(jiān)管行為后，SEC獲得指令要求違法者交出違法所得，并依照法律對(duì)違法者進(jìn)行民事處罰，那么在SEC的提議或指導(dǎo)下，這些收到的罰款應(yīng)和罰沒(méi)款項(xiàng)一并作為撫慰該違法行為受害者的基金。”）規(guī)定，美國(guó)SEC通過(guò)向法院提起民事罰款訴訟并將罰款所得建立罰沒(méi)收入基金（Disgorgement Fund）以補(bǔ)償證券投資受害者。
二、作為司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的替代方案
——我國(guó)證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)之檢討
賦予證券執(zhí)法主體以司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)有助于解決證券執(zhí)法對(duì)司法權(quán)的配合、協(xié)助需求問(wèn)題，這種認(rèn)識(shí)也反映在我國(guó)2005年《證券法》的修訂中，如現(xiàn)行《證券法》第154條（注：《證券法》第154條：在證券公司被責(zé)令停業(yè)整頓、被依法指定托管、接管或者清算期間，或者出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以對(duì)該證券公司直接負(fù)責(zé)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員采取以下措施：……（二）申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)禁止其轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式處分財(cái)產(chǎn)，或者在財(cái)產(chǎn)上設(shè)定其他權(quán)利。）便規(guī)定證監(jiān)會(huì)在特定情況下可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)頒布有關(guān)財(cái)產(chǎn)處分的禁止令。但是，除該條之外，《證券法》未再賦予證監(jiān)會(huì)以其他司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。相反，立法采取了賦予證監(jiān)會(huì)以準(zhǔn)司法權(quán)的方式替代了其司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)——《證券法》第180條規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)有證據(jù)證明已經(jīng)或者可能轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券等涉案財(cái)產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以凍結(jié)或者查封。證監(jiān)會(huì)的該項(xiàng)凍結(jié)和查封權(quán)就是所謂的“準(zhǔn)司法權(quán)”，在《證券法》修訂以前是由法院等專門司法機(jī)關(guān)行使的（注：1998年《證券法》第168條第（四）項(xiàng)規(guī)定：查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的資金帳戶、證券帳戶，對(duì)有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以凍結(jié)。）。應(yīng)該承認(rèn)，賦予準(zhǔn)司法權(quán)可以有效解決證監(jiān)會(huì)執(zhí)法中的司法權(quán)配合和協(xié)助問(wèn)題，大大提高證券執(zhí)法的效率，但是，我國(guó)證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)制度的確立本身便存在問(wèn)題，其也無(wú)法作為司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的替代。
（一）賦予準(zhǔn)司法權(quán)的理由不足
《證券法》賦予證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)的理由是基于證券違法行為具有資金轉(zhuǎn)移快、調(diào)查取證難、社會(huì)危害大等特點(diǎn)。此外，美國(guó)SEC也擁有這種“準(zhǔn)司法權(quán)”（注：關(guān)于準(zhǔn)司法權(quán)立法的支持意見(jiàn)，參見(jiàn)蔡奕：《證券法重大修訂條款解析（下）》，載中國(guó)民商法律網(wǎng)，http：//www．civillaw．com．cn/Ar-ticle/default．a(chǎn)sp？id=26993，2006－6－16。）。但是，如果仔細(xì)加以分析便可以發(fā)現(xiàn)這些理由并不充分。
首先，正如有學(xué)者指出的，在證券違法行為的“資金轉(zhuǎn)移快、調(diào)查取證難、社會(huì)危害大”三大特點(diǎn)中，第一和第三個(gè)特點(diǎn)具有普遍性，并不是我國(guó)資本市場(chǎng)特有的特點(diǎn)，不能構(gòu)成讓監(jiān)管機(jī)關(guān)又當(dāng)原告又當(dāng)法官的充足理由。第二個(gè)特點(diǎn)目前在我國(guó)十分明顯，但是正確的對(duì)策應(yīng)該是修改《證券法》，大力加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的調(diào)查取證工作，大力提高調(diào)查取證的便利和效率，而不應(yīng)該用凍結(jié)或查封賬戶這種高壓手段，來(lái)取代必要的調(diào)查取證工作。[7]
其次，認(rèn)為美國(guó)SEC擁有準(zhǔn)司法權(quán)并據(jù)此予以移植實(shí)為一種誤解。第一，美國(guó)SEC是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不受政黨政治影響和獨(dú)立于總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的政府行政部門，[8]（P252）正是基于其獨(dú)立性，立法才可能授予SEC以準(zhǔn)司法權(quán)，而我國(guó)證監(jiān)會(huì)是具有行政職能的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，本身屬于行政系統(tǒng)，不具有獨(dú)立性。第二，在美國(guó)，真正行使準(zhǔn)司法權(quán)的是SEC中的行政法法官（Administrative Law Judges），其具有獨(dú)立性。根據(jù)1946年《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》，行政法法官由美國(guó)“人事管理局”負(fù)責(zé)考試管理，各機(jī)關(guān)（含SEC）任命行政法法官的數(shù)目應(yīng)根據(jù)需要而定（注：參見(jiàn)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第3105條“行政法法官的任命”之規(guī)定。）。“行政法法官辦公室”雖然設(shè)在SEC之內(nèi)，卻獨(dú)立于SEC及SEC所屬的四大部門——公司融資部、市場(chǎng)管理部、投資管理部和稽查部。例如，行政法法官領(lǐng)取由“人事管理局”根據(jù)《美國(guó)法典》規(guī)定的薪俸，不受機(jī)關(guān)建議和級(jí)別的影響（注：參見(jiàn)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第5372條“行政法法官”之規(guī)定。）；又如，雖然可以處分由機(jī)關(guān)任命的并在該機(jī)關(guān)任職的行政法法官，但此種處分應(yīng)由功績(jī)制保護(hù)局經(jīng)過(guò)審訊后根據(jù)審訊案卷決定（注：參見(jiàn)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第7521條“對(duì)行政法法官的處分”之規(guī)定。）。在我國(guó)，根據(jù)證監(jiān)會(huì)2005年12月12日制定的《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)凍結(jié)、查封實(shí)施辦法》第7、9及11條等之規(guī)定，行使準(zhǔn)司法權(quán)的主體是分散的：證監(jiān)會(huì)案件調(diào)查部門、案件審理部門及派出機(jī)構(gòu)需要實(shí)施凍結(jié)、查封時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)；經(jīng)部門或者派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后交法律部門審查；負(fù)責(zé)審查的法律部門針對(duì)凍結(jié)、查封申請(qǐng)出具審核意見(jiàn)，并制作凍結(jié)、查封決定書報(bào)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；申請(qǐng)書、決定書經(jīng)批準(zhǔn)后，由申請(qǐng)部門負(fù)責(zé)實(shí)施。可見(jiàn)，無(wú)論是案件調(diào)查部門、案件審理部門、負(fù)責(zé)審查的法律部門都是隸屬而非獨(dú)立于證監(jiān)會(huì)的主體。第三，SEC的行政法法官行使準(zhǔn)司法權(quán)要真正遵循“準(zhǔn)司法”程序，包括聽(tīng)證和裁決程序（注：參見(jiàn)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第556條“聽(tīng)證；主持人員；權(quán)力和職責(zé)；舉證責(zé)任；證據(jù)；作為決定之依據(jù)的案卷”之規(guī)定。）。但在我國(guó)，無(wú)論是《證券法》還是《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)凍結(jié)、查封實(shí)施辦法》，都沒(méi)有為證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán)的行使規(guī)定準(zhǔn)司法權(quán)行使程序。
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