[ 帥海香 ]——(2012-1-12) / 已閱17286次
帥海香 內(nèi)蒙古包頭市委黨校法學(xué)教研室 副教授
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村土地 征地補(bǔ)償 問題對(duì)策
內(nèi)容提要: 我國城市土地資源的有限性，使得城市的進(jìn)一步發(fā)展必然依賴對(duì)農(nóng)村土地的征收和使用。在加快城市化進(jìn)程中，面對(duì)土地的違法使用、土地閑置、侵占農(nóng)村基本農(nóng)田、損害農(nóng)民的土地利益等問題，亟待從實(shí)體與程序方面針對(duì)我國土地征收和補(bǔ)償制度的缺陷予以完善。
一、我國征地補(bǔ)償制度中存在的問題
我國征收農(nóng)村土地補(bǔ)償制度，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)村集體土地被征收，并給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償，短時(shí)期內(nèi)使農(nóng)民的收入有所提高，也大大改善了農(nóng)村居民的生活條件。但同時(shí)，征地行為的不規(guī)范侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而這一切源于土地征收補(bǔ)償制度的缺陷。
(一) 沒有明確界定公共利益
界定公共利益是各國有關(guān)財(cái)產(chǎn)征收制度必須規(guī)定的內(nèi)容，因?yàn)楣怖媸枪珯?quán)和私權(quán)的連接點(diǎn)，是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)做出限制的理由。公共利益是政府征收公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行政行為的正當(dāng)性條件之一。我國憲法規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2007 年頒布的《物權(quán)法》第42 條第 1 款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。2004 年 8 月修改后的《土地管理法》對(duì)土地征收的規(guī)定基本上同憲法的規(guī)定一樣。雖然憲法法律都對(duì)征用土地補(bǔ)償做出了規(guī)定，但是角度不同，側(cè)重點(diǎn)不同，并沒有對(duì)土地征用補(bǔ)償、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要條件的公共利益等于是虛置。
由于法律沒有明確公共利益，無論是被征地農(nóng)民還是政府并不重視論證公共利益。從征地實(shí)踐看，政府通過村委會(huì)征地或者企業(yè)通過村委會(huì)征地，并沒有誰來論證是否是為了公共利益，也沒有對(duì)征地和補(bǔ)償問題組織聽證。對(duì)涉及村民根本利益、社會(huì)保障等重要的土地問題，農(nóng)民沒有充分的參與權(quán)、討論決定權(quán)。征收土地過程中的短視行為，必然導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地保障福利的永久喪失。
(二) 現(xiàn)有的土地征收制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障不足
農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)從其性質(zhì)上講，是具有一定的社會(huì)保障功能的權(quán)利。失去土地使用權(quán)，就失去了潛在的收益，獲得使用權(quán)就有機(jī)會(huì)獲得收益; 土地又為農(nóng)民的后代提供土地繼承對(duì)象，因而它不僅是這一代農(nóng)民生存保障而且也是后代農(nóng)民生存保障的永久性資源; 土地對(duì)農(nóng)民有資產(chǎn)增值的功效，土地收入會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展科技水平的提高而出現(xiàn)遞增，土地會(huì)因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的加快而升值，這些預(yù)期利益實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民基于集體土地使用權(quán)應(yīng)該擁有的權(quán)利。征地補(bǔ)償?shù)挠邢扌裕⒉荒転槭У剞r(nóng)民帶來長遠(yuǎn)的生存保障。農(nóng)民被征地后，土地已經(jīng)沒有多少。農(nóng)民無地耕種，也沒有長久的正式工作，社會(huì)保障程度又低，再加上不正確使用補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民未來生活令人擔(dān)憂。
(三) 土地征收補(bǔ)償主體不明確
《土地管理法》是土地征收制度建立的基本法律。按照《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人建設(shè)用地必須依法申請(qǐng)使用國有土地。土地征收是國家為了公共利益的需要而采取的一種強(qiáng)制手段，國家強(qiáng)制將農(nóng)村集體所有的土地收歸國有，然后再將征收的土地出讓給土地使用者使用，國家收取土地出讓金，國家征收土地應(yīng)當(dāng)對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償。《土地承包法》規(guī)定承包土地被征用、征收、占用的有權(quán)依法獲得補(bǔ)償。《物權(quán)法》、《憲法》只是規(guī)定給予補(bǔ)償，但對(duì)于是由國家給予補(bǔ)償還是由用地單位給予補(bǔ)償則沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中的做法是由用地單位支付補(bǔ)償。由于用地單位既要支付地價(jià)又要支付補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用中包括對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)，用地單位的成本增加，盈利空間減小，因此壓低補(bǔ)償費(fèi)用是用地單位的首選。
(四) 在土地征收過程中，村委會(huì)權(quán)利的約束缺乏法律規(guī)定
農(nóng)村集體所有土地的征收，按照法律規(guī)定是屬于國家的強(qiáng)制性行為，具有國家職權(quán)性質(zhì)，其主體必須是國家機(jī)關(guān)。而村委會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，村委會(huì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，組織群眾自己辦理自己的事情，它不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)。村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下開展工作，辦理本村的自治事務(wù)。村委會(huì)享有哪些權(quán)利，《村委會(huì)組織法》沒有明確授權(quán)。《土地承包法》只規(guī)定農(nóng)民在承包土地、確定土地承包方案，經(jīng)過村民大會(huì)三分之二以上村民或者村民代表會(huì)議三分之二以上代表同意才得以通過。《村委會(huì)組織法》規(guī)定村民會(huì)議決定涉及村民利益的重大事項(xiàng)。土地征收和補(bǔ)償屬于涉及村民利益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由村民大會(huì)討論決定。但是在征地過程中，有的村委會(huì)成員會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定征地和補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)，或者決定做出后再每家每戶征求意見。村委會(huì)在征地補(bǔ)償中享有極大的權(quán)力，缺乏法律規(guī)范的約束。
(五) 鄉(xiāng)政府在村土地征收中的角色錯(cuò)位
依照憲法、法律規(guī)定，農(nóng)村集體享有土地所有權(quán)，即土地集體所有制。鄉(xiāng)政府是地方一級(jí)行政機(jī)關(guān)，行使對(duì)所轄區(qū)域社會(huì)事務(wù)和行政事務(wù)的管理職權(quán)。對(duì)于農(nóng)村土地征收、征用、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、土地的承包等事項(xiàng)的主要決定權(quán)在于村集體。鄉(xiāng)政府對(duì)于村集體決定征收、征用土地、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償分配原則、數(shù)額等問題只有指導(dǎo)的責(zé)任。筆者發(fā)現(xiàn)，在征地實(shí)踐中，有的鄉(xiāng)政府代替村委會(huì)簽訂土地承包合同，插手農(nóng)村土地的征收和征用。
(六) 對(duì)農(nóng)村土地征收缺乏監(jiān)督
農(nóng)村土地的征收和征用程序缺乏。農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)是農(nóng)民賴以生存的唯一保障，是《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的重要權(quán)利。正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ虾戏ǖ臋?quán)利，如果沒有正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ限r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的合法權(quán)利難以得到保障。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于涉及農(nóng)民切身利益的土地征收和征用的行為缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。從《土地管理法》規(guī)定的內(nèi)容上看，土地征收更多體現(xiàn)國家的強(qiáng)制力量; 被征地農(nóng)民必須服從，沒有多少話語權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地首先應(yīng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。對(duì)于農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是否符合《憲法》規(guī)定的“為了公共利益”的需要，則只有審批權(quán)限的行政部門負(fù)責(zé)，農(nóng)民沒有參與權(quán)和話語權(quán)，無法進(jìn)行監(jiān)督。2004 年 11 月 3 日國土資源部發(fā)文《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》明確征地的程序?yàn)楦嬷鞯厍闆r、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果、組織聽證幾個(gè)步驟。即使是這樣，農(nóng)民知道有征地，但沒有人組織聽證，農(nóng)民的意見難以影響征地行為。
征收土地依照法定程序批準(zhǔn)后，縣級(jí)以上人民政府予以公告和組織實(shí)施。這一環(huán)節(jié)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，公告只是廣而告之。農(nóng)民土地征收環(huán)節(jié)的參與權(quán)、話語權(quán)的缺失，致使農(nóng)村土地征收行為無法監(jiān)督。
(七) 農(nóng)民土地承包權(quán)難以保障
長期實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是黨的十一屆三中全會(huì)以來黨的整個(gè)農(nóng)村政策的核心內(nèi)容，是黨的農(nóng)村政策的基石，已經(jīng)載入我國《憲法》。要長期堅(jiān)持這一基本經(jīng)營體制，必須賦予農(nóng)民長時(shí)期的承包經(jīng)營權(quán)，并且在承包經(jīng)營期內(nèi)確保承包關(guān)系的穩(wěn)定不變，這是黨的農(nóng)村政策的關(guān)鍵所在。為此，2003 年 3 月 1 日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益。黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的土地承包制度保持長久不變。無論從法律還是從政策層面都強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營體制，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。但是在征收農(nóng)村土地過程中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有被保障。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。但是，有的農(nóng)村農(nóng)民承包土地后，由于用地單位的征收，被村委會(huì)一律收回，一部分土地集中耕種，搞規(guī)模化經(jīng)營，但并沒有體現(xiàn)出規(guī)模化經(jīng)營效益;一部分土地撂荒不耕種。土地被收回后，由于沒有明確的土地承包主體，農(nóng)村中土地被占用現(xiàn)象存在，有的村農(nóng)民亂占用土地蓋住宅，有的隨意搭建建筑。土地使用的亂象，集中反映出我們對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)不力，保障制度不完善。更可悲的是部分農(nóng)民對(duì)土地被征收、土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失，并沒有清醒的認(rèn)識(shí)。
二、農(nóng)村征地補(bǔ)償制度中存在的問題
(一) 補(bǔ)償原則不明確
補(bǔ)償原則是對(duì)被征農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，法律確立補(bǔ)償原則是多數(shù)國家的通例。無論是在美國、法國、德國，還是在我國的臺(tái)灣，大多在憲法中規(guī)定。我國曾在黨的十六屆三中全會(huì)中提出“合理補(bǔ)償”原則，但 2004 年《憲法》修正案并沒有采納，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“給予補(bǔ)償”。2007 年的《物權(quán)法》規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。《物權(quán)法》比《憲法》有所進(jìn)步，但是對(duì)于什么是足額支付、如何安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用、并沒有制度約束，沒有確立“公平合理補(bǔ)償”原則。實(shí)踐中，征地補(bǔ)償隨意性大。
(二) 補(bǔ)償收益主體不明
征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)幾個(gè)部分，按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，青苗和地上附著物歸青苗和地上附著物的所有者所有。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。土地補(bǔ)償費(fèi)其中包含有被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，而安置補(bǔ)助費(fèi)只用于需要安置的人員。但是，在實(shí)踐中，村委會(huì)并沒有嚴(yán)格區(qū)分安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。這兩項(xiàng)費(fèi)用歸屬于村委會(huì)管理和使用，對(duì)如何管理、怎樣使用法律并沒有明確。有的村委會(huì)不合理使用土地補(bǔ)償費(fèi)，在一定程度上侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。有的村委會(huì)將土地補(bǔ)償費(fèi)用于新農(nóng)村建設(shè)，蓋了樓房。但是農(nóng)村中的樓房，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，解決了樓房上水問題，下水問題卻難以解決; 做飯使用煤氣需要鋪設(shè)煤氣管道，使用罐裝液化氣成本太高; 供暖設(shè)備不齊全，無法集中供暖，自己燒土暖還不如住平房方便。而且新農(nóng)村建設(shè)只是蓋新樓，村里的道路、垃圾衛(wèi)生等問題仍然沒有解決。
(三) 補(bǔ)償法律缺乏
目前我國關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆啥急容^原則，《憲法》確立的是征收土地的基本條件和原則，《物權(quán)法》確立的是應(yīng)當(dāng)依法足額支付補(bǔ)償費(fèi)用和安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用; 而《土地管理法》可以說是土地征收的基本法律制度。《土地管理法》給出了土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是這一標(biāo)準(zhǔn)太低，難以滿足被征地農(nóng)民的生存需求。2004 年10 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在征地過程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。2006 年 8 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求征地補(bǔ)償安置必須確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。為保障被征地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)用的支付和社會(huì)保障費(fèi)用的支出，國務(wù)院辦公廳在 2006 年 12 月下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)，保證被征地農(nóng)民的社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。2008 年 1 月 30 日中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》，要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全社會(huì)保障制度。但是我們看到的是法律的零星規(guī)定和國務(wù)院通知、意見，規(guī)范層次太低，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定和嚴(yán)格的責(zé)任要求，這也是導(dǎo)致我國土地征收亂象的原因。鑒于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市土地有限，對(duì)農(nóng)村土地征用成為土地使用的必經(jīng)程序，因此有必要對(duì)征收或者征用土地進(jìn)行規(guī)范。
(四) 補(bǔ)償費(fèi)用分配和管理各行其是
征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配主要用于被征地農(nóng)戶，如果土地被全部征收、土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置。土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配實(shí)行村民自治原則，須由村民委員會(huì)經(jīng)過村民大會(huì)三分之二以上的成員的同意。因此在確定什么人可以參與土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配、按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配時(shí)各村有各村的做法。首先是確定什么農(nóng)民有權(quán)參與分配。有權(quán)參與補(bǔ)償費(fèi)用分配的 必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格的確認(rèn)，有以下幾個(gè)條件: 一是具有本村戶口。戶口是將村民和本集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系在一起、雙方建立權(quán)利義務(wù)關(guān)系的唯一紐帶。二是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即參加農(nóng)村的公益活動(dòng)。三是長期居住在所在村。四是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。如果只有戶口沒有形成實(shí)質(zhì)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)該參與土地補(bǔ)償?shù)姆峙洹５菍?shí)踐中，有的村只要有本村戶口，都參與分配。只不過老戶與新戶分配標(biāo)準(zhǔn)不一樣，老戶按照百分之百的比例分配，新戶的分配比例要低于老戶。為了能參與土地補(bǔ)償?shù)姆峙洌械拇迕袂Х桨儆?jì)將戶口遷回原址，擾亂了戶籍秩序。在城市工作多年但戶口沒有從本村遷走的居民，一方面掙工資，一方面參與補(bǔ)償分配，擠占了在本村生活居民的利益空間，實(shí)際上也是對(duì)居住在本村的農(nóng)民的權(quán)益的侵犯。其次是按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配? 法律法規(guī)并沒有作出強(qiáng)制性規(guī)定。在如何分配方面，有的是一次性全部分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有的只是分配一部分; 有的是按照人口發(fā)放，有的是按照承包土地面積發(fā)放。由于不同的分配標(biāo)準(zhǔn)會(huì)影響不同群體的利益，補(bǔ)償分配常引起爭議和訴訟。
(五) 缺乏法律救濟(jì)渠道。
因?yàn)檠a(bǔ)償引發(fā)的爭議有兩種: 一是用地單位和被征地村集體之間的爭議。土地征收補(bǔ)償是用地單位和被征地農(nóng)民集體之間的博弈，被征地農(nóng)村集體希望獲得比較合理的補(bǔ)償，而用地單位希望以較低的補(bǔ)償支出獲得土地使用權(quán)，因此爭議和糾紛難免。如何解決? 按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定由人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由人民政府裁決。而且征地補(bǔ)償、安置協(xié)議不影響征用土地方案的實(shí)施。因?yàn)檎钦魇胀恋氐闹黧w，只有政府將土地收歸國有，才能將土地使用權(quán)交由用地單位行使。政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，難以保障裁決公平、公正。二是補(bǔ)償分配引發(fā)的糾紛。這類案件在實(shí)踐中比第一類案件多。這類案件屬于民事范圍，當(dāng)事人不服村委會(huì)關(guān)于補(bǔ)償分配的決定，可將村委會(huì)起訴到法院。由于補(bǔ)償分配實(shí)行村委自治原則，決定權(quán)在于村集體。法院在調(diào)解、判決中，一般會(huì)尊重村委會(huì)的決定，除非村委會(huì)的決定、分配方案違反法律，村民獲得勝訴可能性不是很大。
三、完善農(nóng)村土地征地補(bǔ)償制度的設(shè)想
(一) 完善征收法律制度
1．明確界定公共利益
國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中必然面臨土地征收問題，而“為公共利益”是動(dòng)用國家征收權(quán)的重要理由。我國憲法法律規(guī)定土地征收的唯一條件就是“公共利益的需求”。但我國現(xiàn)行法律未對(duì)“公共利益”做出明確的界定，導(dǎo)致在征地過程中對(duì)公共利益任意解釋，或者忽略公共利益論證這一環(huán)節(jié)，引發(fā)征收土地權(quán)力濫用現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)于公共利益的界定，有專家建議，在總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家和地區(qū)的立法例，采用列舉的方式最大限度地界定公共利益。
2．賦予農(nóng)村集體非農(nóng)用土地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利
國家為保護(hù)耕地，守住18 億畝耕地紅線，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。農(nóng)民對(duì)耕地土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)。由于農(nóng)業(yè)獲得收入周期長、收入少，土地在農(nóng)民手中增值慢，僅僅依靠臉朝黃土背朝天的耕作，從土里刨食，難以快速增加農(nóng)民的收入，如果能夠在保證耕地的前提下嘗試賦予農(nóng)民一定范圍的農(nóng)用土地非農(nóng)建設(shè)權(quán)利，農(nóng)民不會(huì)捧著金飯碗討飯吃。或者進(jìn)行土地所有制度改革，實(shí)行更加寬松的土地政策。用地單位使用土地，必須與被征地農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，充分聽取被征地農(nóng)民的意見，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。土地私人所有是一些國家的普遍做法。日本實(shí)行土地私有制，由國家所有、公共所有、個(gè)人與法人所有的制度，在日本，建設(shè)公共設(shè)施用地必須向土地所有者購買 ，土地所有者有極大的決定權(quán)。德國土地絕大部分實(shí)行私人所有，一部分歸公眾所有。在德國，法律將征收土地作為一項(xiàng)嚴(yán)重侵犯公民權(quán)益的行為，必須要有法律依據(jù)。土地所有者擁有極大的話語權(quán)和決定權(quán)，土地所有者能切實(shí)維護(hù)自己的合法權(quán)益，當(dāng)然，我們要立足國情對(duì)此加以借鑒。
3．修改《村委會(huì)組織法》
在農(nóng)村土地承包土地征收中，有的村征地補(bǔ)償事項(xiàng)。對(duì)于人口比較多的村子，幾個(gè)村民代表并不能真正代表所有村民。因此，建議修改《村委會(huì)組織法》，修改村民代表會(huì)議決定村內(nèi)一定規(guī)模內(nèi)的集體資產(chǎn)、資源的經(jīng)營使用方案的規(guī)定，對(duì)涉及村集體所有、村民利益的一切事項(xiàng)均由村民大會(huì)討論通過。擴(kuò)大村民對(duì)土地征收等重大事項(xiàng)的參與權(quán)。
4．加大對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)
修改《農(nóng)村土地承包法》，完善保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的措施。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包土地，不得收回承包土地。但在征地中村委會(huì)將村民承包土地收回，不讓村民耕種甚至撂荒，侵犯了村民的土地承包經(jīng)營權(quán)。《土地承包法》對(duì)此種情況只是規(guī)定發(fā)包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，至于由誰追究發(fā)包方的民事責(zé)任，法律并沒有明確，而且缺乏更嚴(yán)厲的責(zé)任措施。建議增加規(guī)定: 國家土地管理部門對(duì)違法違規(guī)使用土地，隨意收回承包土地導(dǎo)致土地撂荒的行為給予行政處罰。
5．明確規(guī)定土地征收程序，加大對(duì)土地征收過程的監(jiān)督
土地征收程序缺乏，公眾對(duì)土地征收行為難以監(jiān)督，導(dǎo)致我國在土地征收過程中違法行為的發(fā)生，侵犯了村民的合法權(quán)利，因此，應(yīng)制定法律規(guī)范土地征收行為。土地征收程序應(yīng)包括以下幾個(gè)步驟: 第一，征地前的程序。( 1) 用地單位提出用地申請(qǐng)。( 2) 對(duì)擬征地情況進(jìn)行公告; ( 3) 組織聽證; 組織包括征收土地利害關(guān)系人、用地單位、擬被征地的村民等的聽證會(huì)。為避免聽證過程化，流于形式，法律要明確規(guī)定村民的意見對(duì)是否允許征地起決定作用。第二，征地進(jìn)行中的程序。( 1) 核定用地面積、地類及權(quán)屬，登記并支付補(bǔ)償。( 2) 審批。從征收環(huán)節(jié)加大對(duì)征收行為的監(jiān)督。土地使用中的監(jiān)督程序，對(duì)于不合法合理使用土地的行為及時(shí)收回土地。
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