[ 梁平 ]——(2012-2-16) / 已閱12637次
梁平 華北電力大學法政系教授
關鍵詞: 多元化糾紛解決/解紛偏好/公益性/市場化
內容提要: 我國二元結構的社會現實條件和當事人的解紛實際需求實質性地塑造著我國解紛機制的樣態。從對基層民眾所經歷的民事糾紛類型、解紛選擇的偏好以及對解紛結果狀態認知的實證分析來看，多元化糾紛解決機制的完善必須回應地域解紛差異的需求，策略性發展解紛機制，深化解紛機制的公益性運行與市場化運行機制，建立多元解紛體系的保障促進機制。
一、基層糾紛的類型及特點
城鄉居民經歷糾紛類型的調查結果，基本上反映出我國基層社會的特性，即一方面，傳統的某些因素在現代性的制度運作中繼續顯性或隱形地發揮著作用；而另一方面現代型的諸多制度、觀念正通過各種官方、半官方或自發的方式一點點的解構著傳統社會。[1]（P158）就農村而言，鄰里糾紛、債權債務糾紛、婚姻家庭糾紛等傳統鄉土社會糾紛仍然占居主導，但新的由于社會變遷引起的糾紛，如招商引資土地出賣引發的糾紛、經濟發展產生的雇傭關系糾紛、工業化帶來的環境污染糾紛、購買能力的增強引發越來越多的產品質量糾紛等也在迅速的增加。農村社會矛盾糾紛呈現復雜化、規模群體化的特點，由過去單一的民事糾紛發展為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛并存的多種形式的糾紛，時常是行政糾紛、經濟糾紛、治安案件、刑事案件混雜在一起交織發生，糾紛范圍呈多領域交織的態勢。城市社區居民所經歷的糾紛呈現出爭點社會化的特征，如城市改造過程中的房屋拆遷安置補償糾紛，城區中娛樂場所的噪音擾民糾紛，食品安全問題導致的消費糾紛以及排煙、排氣污染等環境糾紛。而且，城市居民的糾紛多產生于經濟活動過程中，紛爭曲直的判斷往往要依賴于專業知識，如勞動糾紛。由于勞動糾紛是勞動雇傭關系所引發的糾紛，其中的問題涉及工傷鑒定、勞動報酬的支付、勞動條件、雇傭與解雇等專業化的判斷，無法運用常理、常情進行處理。
無論在城市還是在鄉村，雖然糾紛的類型各不相同，但是糾紛總體上呈現出非對抗性的狀態，并趨向自我保護和維護自身利益特點，人們在糾紛中的利益訴求和矛盾爭議也呈現出復雜化和多元化的形態。中國農村的糾紛性質仍然與城市地區存在諸多差別，說明中國農村對司法的需求與城市地區對司法的需求有性質上的不同，這進而意味著占據社會解紛主流意識形態的國家訴訟制度，其制度、技術和知識規范統一性的要求無法妥當處理基層社會出現的多元化的糾紛，這需要社會提供能合理分流、有效解決各種糾紛的路徑和能促進各路徑協調與銜接的糾紛解決機制。充分利用個人、社會和國家各個方面一切有利于解決糾紛的因素、機制和資源，根據糾紛的類型、行業管理及其自治的特點，建立多種類型化、行業性及專門性的糾紛解決機制。
二、基層民眾糾紛解決方式選擇的實證考察
（一）非制度化解紛偏好：糾紛發生后的首選解紛方式
從問卷調查結果來看，當發生糾紛后，人們在有多種途徑解決糾紛的情況下，首選的解決糾紛的途徑是“與對方協商，或找中間人和解”，這一選擇傾向在城市和農村與郊區的地區差異并不明顯，均達到了60%以上。雙方直接協商是一種比較靈活的方法，花費少見效快，而且對當事人雙方生活的影響都很小。而選擇“直接進行法律訴訟”的受訪者，無論在城市還是在農村其所占比例都是比較低的。在城市，僅有5. 3%的居民受訪者選擇了此項，城郊居民為4. 3%，農村村民認為2. 8%。出乎我們的意料，城市居民并沒有過多的將申請社區居民委員會調解作為解紛的首選手段，僅為4. 8%，人們對這種解決糾紛方式的認同度僅高于“申請鎮政府或街道辦事處處理”（1. 8% ）和“上訪”（1. 0% ）這種較為極端的權利救濟方式。相比之下，城郊和農村村民對這一傳統的基層人民調解途徑認同度較高，在調查中，分別有12. 9%和18.2%的受訪者選擇了這一途徑，僅次于“與對方協商，或找中間人和解”這一選擇。在城市，人們對于糾紛的解決除了協商和解之外，更傾向于找到派出所的民警解決糾紛，調查數據結果顯示其所占比例比選擇居委會調解人數高出近一倍。在城郊和農村這種請求派出所民警解紛的比例雖然不如城市明顯，但是也保持了較高的百分比。在行政性糾紛解決機制中“申請鎮政府或街道辦事處處理”保持了較低的選擇比例（城市1. 8%，農村1. 3% ）。從整體上看，民眾發生糾紛后，對于解決糾紛的方式更青睞于“非訴訟”解決糾紛的方式。
（二）制度化的解紛偏好：糾紛發生后的次選解紛方式
當糾紛發生后，人們第一次選擇的解紛機構未能解決其糾紛，或者對解紛的結果不滿意，通常會轉而向其他的糾紛解決機構尋求幫助。從首選方式到次選方式的變化也表現出了人們對解紛方式的選擇偏好。從表格三我們可以看出，首先，在城市，人們的次選糾紛解決方式所占比例最高的是“法律訴訟”，由首選中所占比例5. 3%上升到了29. 8%；而所占比例最低是“與對方協商，或找中間人和解”，由首選比例的64. 3%下降到7. 8%。這說明將雖然人們并不傾向于將法律訴訟作為解決糾紛的最佳途徑，但是當其他解紛方式不能令其滿意的時候，人們依然傾向于到法院解決糾紛。訴訟在城市已經成為社會公認的最具權威的糾紛解決方式，在普通民眾眼中，法院是社會公正的最后一道防線。除了上述兩機構，其他糾紛解決機構的選擇比例都有不同程度的增加，按照次選所占比例由高到低的順序依次是：“向行政主管部門投訴，請求行政主管機關調解”（17. 4% ），“申請基層司法所調解”（16. 9% ），“申請派出所民警調解”（14.0% ），“申請居民委員會調解”（6. 7% ），“申請鎮政府或街道辦事處處理”（3. 8% ），“上訪”（3. 5% ）。其中，增幅最大的是，“向行政主管部門投訴，請求行政主管機關調解”，而增幅最小的是“申請居民委員會調解”，其增幅不足兩個百分點。居委會調解的低比例表明居委會在城市化解糾紛機制中的地位正在被邊緣化，這實際上是與社區由“單位化社區”轉變為“社會化社區”有著密切的關系。居住社區的社會化使得社區的自治功能弱化，無法引導糾紛當事人通過共同體內部的控制化解糾紛。事實上，城市居委會的自治功能已經依附于政府賦予的行政管理功能，或者說以自治形式出現的行政管理。[2] （P51-62）作為自治功能重要外在表現的糾紛解決，由于缺乏共同的文化依托，在新型小區內逐步的衰落了下去。
其次，在農村，變化最為顯著的也是“與對方協商，或找中間人和解”和“進行法律訴訟”兩項，前者由首選比例的61. 7%降到了次選比例的7. 8%，而后者則由首選比例的2. 8%升至到了次選比例的19. 5%。農村民眾對糾紛解決方式的選擇取向呈現出了與城市相似的變化。但城市和農村仍存在一些差異，其中，“村民委員會調解”這種解紛方式無論在首選比例（18.2% ）還是在次選比例（22. 0% ）上都保持了較高的比例。這說明在傳統農村村委會調解還是一種比較重要的糾紛解決途徑。村委會在傳統的農村保持較高的解紛權威，其權威的來源有兩個方面，一是由于村委會是由村民選舉產生的。村民相信這些村干部能夠公正的解決其糾紛；二是村委會干部是國家政權在農村的“代理人”角色使得村組干部富于“科層權威”的色彩。[3]（P188）但是在訪談中我們也了解到，雖然在農村，村民對村民委員會的解紛存在一定的偏好，但是，一個內在的弱化趨勢也在慢慢的凸顯出來。近年來，農村經濟結構的變化和鄉鎮經濟的發展以及季節性民工外出務工，增加了農村人員的流動性，沖擊了傳統“鄉土社會”的封閉性與穩定性，新的人際關系的經營打破了先前“鄉土社會”中基于地緣和血緣的先天性聯接，而且，在村民自治下的鄉村利益共同體面前，村組干部喪失了來自行政方面的權威，也談不上從傳統上獲得權威，更不可能從個人高尚的道德中獲取權威。一方面，鄉村干部不斷在村莊中履行著提取資源、執行政策的角色。另一方面，在履行職責的過程中，一些村組干部又不斷通過灰色手段謀取私人利益，侵占村莊公共財產，農民十分不滿。由于宅基地的分配、農村土地的征收和拆遷，村財務的混亂使得村民與村委會之間的關系逐漸的隔膜起來，村委會在村民的心目中不再有權威公正的形象，成了基層腐敗的“干部”。這使得人們對村民委員會的質疑之聲越來越多。在城市化進程比較迅速的城郊這一趨勢表現得更為明顯。村委會的調解所占的比例遠低于農村，排在基層司法所調解和基層派出所調解之后。在農村，除了上述機構，其他糾紛解決方式次選比例都呈上升的趨勢，由高到低依次是：“派出所民警調解”（16. 5% ），“基層司法所調解”（13.3% ），“行政主管部門投訴，請求行政主管機關調解”（10. 8% ）“鎮政府或街道辦事處處理”（5. 7% ），“上訪”（4. 4% ），其中，增幅最大的是“派出所民警調解”，最小的是“上訪”。
最后，整體上講，無論農村、城郊還是城市，從首選到次選數據結果的變化，說明了人們對解紛方式的選擇從私力救濟向制度性比較強的正規化解紛途徑轉化的變化路徑。是由以合意為基礎的自治性解決選擇向以決定為基礎的強制性解決選擇的流動，在這種流動過程中，選擇制度化的解紛方式可能花費人們更多的時間和金錢，但是這種制度化的解紛方式，可能為人們帶來更為公正的解紛結果。法律訴訟和行政性的調解和調處相對于私力救濟的途徑而言能給予當事人更多的規范性的程序保障，這些程序保障無疑對于糾紛的公正解決起到促進作用。
此外，從調查數據的百分比上來看，行政性的調解和協調是民眾尋求的最主要的解決糾紛方法，在現階段整個糾紛解決體系中，起著舉足輕重的作用。以合意為基礎的自治性解決機制和以國家司法權為后盾的訴訟則表現得相當的弱化。這種結果說明了在自我管理參與意識不強，參與主體不足且結構失衡，公共參與精神尚未形成的條件下，普通民眾心中行政權力依賴的思維仍然起著主導性的影響。
三、糾紛解決結果狀態的實證考察
本文對糾紛解決結果狀態的考察，主要從糾紛當事人的角度展開，主要包括兩個方面，一是民眾對解紛機構或解紛第三人與民眾對常見解紛方式的評價；二是從民眾對具體糾紛解決方式功能性的評價。
（一）對糾紛解決結果的滿意度（注：在糾紛當事人看來，當事人所提出的預期利益或者愿望的全部實現是糾紛解決的最佳結果，部分的實現或者是放棄一般都意味著出于無奈而作出的讓步。一個具體的案件的解決不可能同時滿足兩造當事人的愿望，本調查只是在一般意義上考察人們對具體的解紛方式或解紛機構的評價。）
無論在農村還是在城市，我們從收集的報刊資料中，發現各地對建立多元化糾紛解決機制做了很多嘗試，為解決國民之間的糾紛，各種形式的調解中心層出不窮。種類繁多的糾紛解決方式，為國民提供了更多的糾紛解決路徑。對于糾紛的解決而言，建立各種必要的制度無疑是十分重要的，包括法律的完善和各種糾紛解決機制的運作程序的設計。但是，同時必須看到，糾紛解決機構與形式的數量并不能簡單的等同于糾紛解決的實效。糾紛當事人可能在解決某一糾紛的時候同時嘗試多種途徑，這就需要多元的糾紛解決機制之間互相協調、配合，以更有效地解決糾紛。從調查的數據結果來看，民眾對于各種糾紛解決方式的解紛效果基本上持認可態度。其中對解紛結果滿意度最高的解紛方式是和解，占69. 2%，其次是第三方的調解，占67%，而民眾感覺解紛效果最差的是上訪（12. 3% ）以及訴訟（5. 2% ）（注：不滿意等同于非常不滿意與不滿意之和，而滿意等同于比較滿意與非常滿意之和。）。
社會糾紛的解決是社會主體對糾紛這種客觀事物的能動性改造和創造性思維的動態過程，支撐整個過程的除了程序化的解紛具體技術和方法，還有隱藏在解紛技術方法之后的解紛主體。各種糾紛解決方式中的解紛主體就是現實中使這些規范、制度運作的個人，其是整個糾紛解決過程高效運行的關鍵因素。從表格四可以看出，整體上民眾對于各種解紛方式的解紛主體的解紛行為具有較高的信任度，達到了90%以上。滿意度最高的解紛機構是具有規范的程序保障的法院（73. 1% ），滿意率最低的是村（居）民委員會。民間私力調解中，作為解紛第三人的“朋友”和“親戚和家人”滿意度較高，分別為56. 6%和59. 3%。在行政性調解和調處機構中，基層司法所和基層派出所滿意度較高，分別達到了55. 6%和49%，而對交通事故處理支隊的調解似乎怨言頗多，不滿意率達到了9. 8%。在民間制度化的調解方式中，勞動爭議調解委員會滿意度最高，為43. 2%，其次是勞動仲裁委員會（40. 7）。如果與解紛方式聯系起來，則作為法律訴訟解紛主體的法院的公信力最高，人們對其解紛行為的滿意度最高；在非制度化的私力調解中，作為第三方的“朋友”、“親戚和家人”、“鄰居”等解紛主體，普遍得到了認同；作為行政性調解或調處的解紛機構雖然身份復雜，但也保持了較高滿意度；而作為民間自治力量重要載體的各種調解委員會，卻被認為還需要在各方面提升，民眾對其解紛行為的評價最低。
（二）對具體糾紛解決方式功能性的評價
糾紛解決體系是由不同的機構運作下的糾紛解決方式構成的，不同的解紛方式具有不同的解紛特點，在整個體系中發揮的作用也是不同的。表格六和表格七的數據表明，法院以及法院運作的法律訴訟在整個糾紛解決體系中占據主導地位。評價“有用”（注：“有用”的評價等于“非常有用”和“比較有用”之和。）所占的比例達到了69. 9%（訴訟）和85. 3% （法院）。可以說是整個糾紛解決體系作用發揮的關鍵支撐因素；調解和和解的“有用”評價比例相近。在所有被調查的糾紛解決方式中行政信訪（上訪）和仲裁的評價為“有用”的比例較低。其中的原因也許是仲裁受案范圍的限制，降低了對其功能的評價，但是仲裁作為制度化、規范化的民間糾紛解決機制，對于民間自治機構解紛的制度構建具有很重要的引導和示范作用。而信訪作為一個糾紛的非常規解決方式，較低的比例評價應符合其定位。除法院之外的第三方調解，在社會糾紛的解決中具有舉足輕重的作用，其中根據介入調解的第三方的性質，可以分為行政性調解、民間調解和法院調解。從數據結果可以看出，行政性調解機構，在整個訴訟外的調解體系中發揮著主導作用，為糾紛的非訴解決提供了有力的支撐。而民間調解機構功能則沒有達到其應有的水平。民間自治團體組織自治力量與共同體文化依托的欠缺，抑制了其功能的發揮。
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