[ 蔡仕強 ]——(2012-2-20) / 已閱10545次
鄉鎮檢察室推進社會管理創新的實踐和探索
—以五華縣檢察院的三個檢察室為視角
五華縣人民檢察院 蔡仕強
【內容摘要】如何深刻認識和準確把握社會管理創新對檢察工作提出的新要求，充分發揮檢察機關在社會管理創新中的職能作用，是擺在檢察機關面前的一項重大課題。本文通過探討檢察機關設立鄉鎮檢察室參與和推進社會管理創新的必要性和可行性，分析檢察室運作中遇到的困難和問題，提出檢察室從合理設置、正確履職、嚴格管理、不斷創新四個方面參與社會管理創新的途徑，從而認為檢察室參與和推進社會管理創新大有可為、大有作為。
【關鍵詞】檢察室 社會管理創新 探索
檢察機關作為國家法律監督機關，在加強和創新社會管理中具有特殊作用、擔負重要使命。當前，各地檢察機關為延伸法律監督觸角，促進檢力下沉，積極試點設立基層檢察室。設立基層檢察室拓展了檢察機關參與社會管理創新的領域，檢察室立足本職，面對基層，貼近群眾，服務大局，對于推進三項重點工作，強化檢察機關法律監督職能起到了很好效果。但是，一些地方的檢察室存在設置華而不實、工作流于形式、人員嚴重緊缺等諸多困難和問題，本文試以五華縣檢察院設立的三個檢察室為視角，就如何加強檢察室建設、更好地推進社會管理創新作一探討，以期拋磚引玉。
一、設立檢察室的必要性和可行性分析
（一）是健全司法體系、強化法律監督的需要。一方面設立檢察室具有憲法和法律依據。我國《憲法》規定人民檢察院是國家的法律監督機關，其組織機構形式由法律規定。根據人民檢察組織法第2條規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。”條文中“根據工作需要”“等”等字眼，對檢察機關派出機構作出了不完全列舉的規定，為設立鄉鎮檢察室預留了法律空間，因而設立鄉鎮檢察室符合立法精神，具有憲法和法律依據。另一方面設立檢察室完善了法律監督體系。法院、公安機關、司法行政機關在鄉鎮分別設有人民法庭、派出所、司法所，有自己的基層“陣地”，而檢察機關沒有鄉鎮一級的檢察機構，在基層信息不通、耳目不聰，無疑使檢察機關對基層的法律監督工作效果大打折扣。這種現狀，使得我國憲法構筑的行政權、審判權、監督權三權架構出現漏洞，與憲法立法初衷不符，更難以適應我國現有的國情。因此，積極延伸法律監督觸角，在重點鄉鎮、街道設立派出檢察室，將法律監督關口前移、工作重心下移，使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”，從機制上完善了鄉鎮一級的司法體系。
（二）是化解社會矛盾、服務發展大局的需要。經過30多年的改革開放，中國農村鄉鎮已發生了翻天覆地的變化，最主要特征是廣大農民再也不依附依賴于土地，廣大農村已在向城鎮化發展，和諧的社會主義新農村正在形成。但是，在這歷史性大變革中，也暴露了出了許多新的社會矛盾。目前，農村尚存在相當數量的嚴重暴力、黑惡勢力、破壞農業生產和侵犯農民生命財產犯罪，出現了不少農村基層干部貪污腐化、瀆職侵權等職務犯罪，侵犯農民合法權益的行為時有發生，土地政策調整、征占農村土地等引發了一些顯性的和潛在的社會問題日漸突出，農村糾紛不斷增多。而鄉鎮檢察室正是密切同群眾之間的關系，重心下移，檢力下沉，把法律監督觸角延伸到廣大農村的最有效載體。以五華縣為例，該縣面積達3226.06平方公里，占廣東省面積的1.47%。總人口105萬，其中農業人口89萬，農村人口占總人口的84.76%，是典型的農業大縣。地廣人多，農村社會矛盾糾紛觸點多、燃點低、處理難，利益紛爭錯綜復雜，嚴重阻礙了社會經濟的發展。檢察機關創新服務民生新平臺助推社會矛盾化解，勢在必行。因此，設立鄉鎮檢察室，深入基層、貼近群眾，立足檢察本職，維護社會穩定、就地化解矛盾糾紛，是檢察機關服務綠色的經濟崛起發展大局的最直接、最有效的途徑。
（三）是加強基層建設、推進檢察改革的需要。“基礎不牢，地動山搖”， 檢察機關的執法主體80%在基層，檢察事業的基礎在基層、難點在基層、發展希望也在基層，基層檢察院建設在檢察事業發展中具有基礎性、戰略性的地位和作用。雖然基層檢察院經歷了30 余年的發展，但是基層檢察院的法律監督能力、隊伍建設水平還不高，特別是由于檢察工作的專業性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關注點作為檢察工作著力點的意識和能力還有待提高，尚不能完全滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發展鄉鎮檢察室，通過與基層群眾“零距離”面對面的接觸，發揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關暢通監督渠道，創新工作機制，提高檢察機關的基層知名度和認可度，走檢察專業化與群眾路線相結合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，進一步提高基層檢察院建設，從而進一步提升執法公信力和檢察機關形象。
二、鄉鎮檢察室設立過程中遇到的困難和問題
（一）設置模式不統一。有些地方在鄉鎮檢察機構的設置在決策前缺乏必要的調查論證，急功近利，盲目跟風，存在一哄而上，搞一刀切的情況。表現為：檢察室名稱不一，五花八門。如派出檢察室、檢察站、鄉鎮巡回檢察室、檢察聯絡室、檢察工作聯系點、檢察法律服務室；報批程序不一，形式各異。有的報上級檢察機關批準，有的報同級人大常委會批準，有的報當地黨委批準，有的多頭報批；機構編制不一，地位尷尬。大部分鄉鎮檢察室或類似機構沒有行政級別和固定編制，也有個別如珠海市的橫琴檢察室有行政級別和固定編制，還有個別如陸豐市甲子鎮檢察室有編制，但只保留了機構設置，無實際人員，也沒有開展工作；人員配備不一，隨意性大。有的安排干警“客串”，定期辦公。有的安排干警駐點蹲守，長期辦公。有的甚至聘請外單位人員擔任檢察工作聯絡員，協助工作。例如五華縣院，現有在職人員77人（其中院領導9人），內設17個科室，有些科室甚至只有一個人，平時工作任務重，案多人少，沒有多余的人員補充到派駐檢察室，只能采取部分干警“兼職”檢察室，定期駐室辦公的辦法。
（二）職能定位不突出。高檢院在《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》(下稱《意見》)，中規定了派駐檢察室的職能，但仍不夠全面具體，不能全面履行法律賦予的人民檢察院職責。由于沒有法定職責和明確的職能定位，各地檢察室的工作重點和工作思路五花八門，有的片面強調偵查辦案，有的則強調為檢察院其他部門提供案源，有的重點從事法制宣傳、法律咨詢、受理信訪舉報工作等等，不能充分發揮其在農村法律監督中的作用。甚至產生三種不良傾向：一是職責泛化，認為檢察室包打天下，大包大攬，“份內”的事干，“份外”的事也干，什么都做，最終什么都做不好；二是職責虛化，工作只停留在協調和服務上，不敢大膽履行監督職責，監督不到位；三是職責異化，主次不分，脫離法律監督職能開展工作，把主要精力用在協助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上，充當了當地政府的一個職能部門。
（三）內部管理不規范。目前，各基層檢察院對鄉鎮檢察室的管理尚處于松散無章的狀態，有的由具體業務部門協調管理，如反貪局、控申部門等，有的由政工部門或辦公室等綜合部門統一協調管理，沒有一個統一規范的管理部門。其次，鄉鎮檢察室與檢察院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關系沒有理順，僅靠鄉鎮檢察室“單打獨斗”，難以將一些重要矛盾及時化解，工作不能形成合力。另外，由于上級院未將鄉鎮檢察室工作列入考核的范圍，各基層院在設置鄉鎮檢察室后，將更多的精力集中本院各條線有考核指標的工作上，而對鄉鎮檢察室如何實行績效考核管理，如何實行規范管理卻較少涉及，結果是想管就管、不想管也沒什么大問題，反正未列入上級考核范圍，不會對全院總體工作造成什么影響。這樣，管理上的不到位，使鄉鎮檢察室不能走上科學化、專業化、規范化的發展軌道，嚴重制約了其健康有序開展。
（四）保障機制不健全。據了解，大部分地區的鄉鎮檢察室的經費由派出檢察院自行解決，少部分地區的鄉鎮檢察室的經費由派出檢察院和所在鄉鎮共同解決，也有個別鄉鎮檢察室的經費由財政統一支出。由于經費的保障沒有合法、穩定的來源，檢察室在裝備上受到了限制，有的借用鄉鎮政府的辦公用房，與綜治辦或信訪辦等部門一起合署辦公；有的租用當地的房屋作為辦公和生活用房；有的因技術裝備落后而制約了一些工作正常開展等等，這些實際困難嚴重影響了檢察機關的整體執法效能和執法形象。同時，由于大多數鄉鎮檢察室經費沒有列入財政預算．基層檢察院在設立鄉鎮檢察室時，增加的人員、辦公經費的開支還要從現有經費中擠占，靠自籌經費加以解決，特別在經費保障不充裕的欠發達地區就顯得更加困難。在這種情況下，有的地方只好在規劃設置上則能省則省、能減則減，物質裝備遠遠不能適應形勢發展的需要，導致鄉鎮檢察室工作的發展處于軟弱無力的狀況。
三、檢察室參與社會管理創新的實踐和探索
（一）要認真謀劃，科學設置。筆者認為，從長遠來看，高檢院應該通過司法委員會向全國人大提交一個修改檢察院組織法的建議，明確在鄉鎮設立檢察室的規定。高檢院要進一步對派駐檢察室建設的選址、機構設置、人員配備、辦公設施、經費保障等方面作出明確規定。基層檢察院應因地制宜，根據當地擬設立鄉鎮檢察室的布局、數量報同級人大常委會批準并向當地編委申請增加機構編制，機構規格與基層檢察院的內設機構相同，原則上可與人民法院派出法庭對應設置。其名稱可統一為“xx人民檢察院派駐xx(駐在地名稱)檢察室”。檢察室的設立、更名和撤銷，應報上級檢察院和當地黨委備案。檢察室應有專門的辦公樓，統一規范，融入檢察機關獨有的檢察元素外觀標識，并配齊人員，配備車輛、電腦、打印機、照相機等辦公設施，常年辦公。檢察室的設立不能千篇一律，要根據鄉鎮人口數量、地理環境、交通、經濟發展不平衡等因素，實行重點區域先行，穩步推進，做到成熟一個，設立一個，鞏固一個。如五華縣是一個農業大縣，東西相距71.59公里，南北長為87.99公里，有16個鄉鎮，五華縣院根據各鄉鎮的地域、人口、經濟、文化和交通等實際情況，在其中經濟和交通較為發達、人口數量較多、輻射面較廣的安流、華城兩個鄉鎮和工業園區設立了檢察室，選址合理，運作規范、效果明顯。
（二）要突出特色，明確職責。高檢院《意見》規定了檢室室的工作職責。筆者認為，檢室室要突出檢察特色，明確監督職責，努力把檢察室建設成為推進社會管理創新的一線平臺，打造檢察工作的新亮點。一是服務基層群眾，減輕群眾訴累。協助鄉鎮黨委建立由鄉鎮黨政統一領導，“兩所一庭一室”分工牽頭，各基層單位各司其職，群眾廣泛參與的矛盾糾紛“大調解”工作體系，維護和諧穩定，減少社會對立，將社會矛盾及時化解在基層，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。二是預防職務犯罪，促進反腐倡廉。充分發揮職能作用，發現、收集職務犯罪案件線索，全面掌握農村經濟社會發展中的熱點、難點和群眾反映強烈的突出問題，深入剖析根源，提出解決對策建議，積極參與農村社會管理創新。筆者認為，檢察室可以發現、受理職務犯罪案件線索，但不能承擔職務犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應更多的配合內設業務部門辦理案件。三是突出法律監督，拓寬工作領域。將公安派出所、人民法庭、司法所的立案、偵查、審判和社區矯正工作，納入檢察室的監督視野，收集、發現執法不嚴、司法不公及訴訟中的違法問題，使檢察監督更直接、更快捷、更方便、更有效。四是參與平安建設，提升執法形象。積極開展法治宣傳，參與社會治安綜合治理和平安創建，加強對刑釋解教人員、違法犯罪青少年等特殊人群幫教管理和社區矯正工作的法律監督以及運用檢察手段參與對網絡虛擬社會的建設管理。
（三）要加強管理，規范運作。一是加強內部管理，資源配置到位。檢察室所需的人財物不能依賴于當地鄉鎮鎮委、鎮政府，建議由縣級以上財政撥出專款，由基層檢察院統一管理，辦案辦公經費統一撥付，辦公用品裝備統一購置。同時，須加大對檢察室的經費投入，尤其是網絡信息化建設，確保信息流轉暢通。二是合理配備人員，選好人用好人。每個鄉鎮檢察室要配備3到5名檢察干警，將綜合能力強的檢察官派駐檢察室任職或者將年輕干警充實到檢察室，加以重點培養和鍛煉。筆者認為，絕對不能從社會上聘請人員行使檢察權。由于人員緊缺，一些檢察室采取返聘部分離退休干警的做法，這一做法可以借鑒。如五華縣院3個檢察室均是返聘剛退休不久的3位院領導擔任主任。去年7月，華城鎮兩個村發生沖突，集體械斗一觸即發，華城檢察室主任獲悉后，利用其經驗豐富、協調溝通能力強、具備做好群眾工作的優勢，做了大量調解工作，協助當地黨委、政府很快平息了事件。三是健全工作機制，強化制度管理。包括建立輪流派駐機制，由于檢察室工作條件差，工作量和工作難度大，所以駐室干警要實行輪崗換崗，以3至5年為宜。要建立激勵制度，對工作出色的干警優先提拔使用或向相關組織部門推薦提拔使用。要制定《崗位責任制度》、《文明接待規范》等規章制度，確保檢察室工作規范有序。要對鄉鎮檢察室的工作實行目標管理，明確任務、分解責任，建議由省院制定標準，將鄉鎮檢察室工作列入考核的范圍，納入省院統一考核。
(四)要力求創新，不斷完善。首先，著眼自身，不斷完善實踐中總結出的有利于提高檢察室工作效率、提升服務大局和執法為民的能力、促進執法規范化和科學化的好做法。如完善文明接訪制度、崗位責任制度，健全與當地司法、公安、法庭、信訪建立溝通協調機制等。要優化檢察權配置，推進內部管理方式的創新。筆者認為，檢察室可定位為基層檢察院的一個獨立部門，作為一個內設機構，屬院黨組直接管轄，基層院辦公室為檢察院其他內設機構與各檢察室之間的聯絡部門。其次，著眼社會，致力解決社會管理中存在的重點問題，促進社會管理創新在檢察環節更加科學、規范、有效。如建立服務當地黨委中心工作協調保障機制，積極發揮近距離接觸基層、獲取各方面信息比較迅速的優勢，立足檢察職能，主動協調本院其他職能部門為鄉鎮、園區的發展提供服務和保障。再次，立足服務，推進服務措施的創新。如設立“農村干部警示教育基地”和“青少年普法教育基地”，通過開設“檢察官講堂”及舉辦“檢察開放日”等活動,運用近期查辦的典型案例,對農村基層干部及青少年進行法制教育,使檢察宣傳工作深入田間地頭,送進農戶家中。
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