[ 向建軍 ]——(2012-2-20) / 已閱9444次
作者：湖北省宜昌市西陵區人民法院向建軍
論文題要：
本文立足于法學理論與審判實踐相結合，總結了筆者多年審理勞動、社會保障行政案件的實踐經驗，對勞動、社會保障行政案件主要類型及產生行政爭議原因進行了分析，提出現行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題，論述了對勞動、社會保障行政案件建立調解制度，化解社會矛盾的必要性和可行性。本文對調解的具體操作辦法作了較為祥細的分析，此文對法院審理勞動、社會保障行政案件，化解行政爭議有一定的參考價值。
關鍵詞： 調解行政爭議 化解社會矛盾
構建社會主義和諧社會，建設社會主義法制國家是我們國家的重要戰略目標。今年中央政法委又確定了三項重點工作，其中之一即為推進社會矛盾化解，當前勞動、社會保障行政爭議成為行政案件中增長幅度最快、涉及范圍最廣、社會關注面多的案件類型。法律的相對穩定性和滯后性決定了法律對社會關系調整一般總落后于社會實踐，需要司法實踐予以彌補。司法實踐證明審理勞動、社會保障行政行案件，必須尋求化解行政爭議渠道。，筆者認為法官應該積極參與社會管理創新，建立科學的勞動、社會保障行政行案件調解制度，以化解社會矛盾的，構建和諧社會。下面筆者就怎樣對勞動、社會保障行政爭議進行調解，談談一孔之見
一、我國勞動、社會保障行政案件主要類型及產生行政爭議原因分析
勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱 。勞動、社會保障行政行為是指人力資源和社會保障局 等部門行使行政職權所作出的能夠產生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時也是認定是否為勞動、社會保障行政行為的要件: （1）是指人社局等部門所為的行為。包括行政機關和法律、法規授權的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統一管理勞動工作的行政機關，也是當然的對勞動法監督檢查行政機關，對所轄區的各企業、個體工商戶等貫徹執行勞動法的情況進行監督檢查的機構，《勞動法》第九條規定：國務院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區域內的勞動工作。（2）是人社局等部門行使行政職權，進行勞動，社會保障行政管理的行為。 （3）是人社局等部門實施的能夠產生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個行為如果不能同時具備上述三個要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復議、行政訴訟和行政賠償的對象。如勞動保障部門作出的行政指導行為、行政調解行為，因不具備第三個要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點需要特別注意，行政事實行為、特別是行政事實侵權行為，根據最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償的對象，同理，勞動、社會保障行政事實行為、特別是勞動、社會保障事實侵權行為也可以成為行政訴訟和行政賠償的對象。
勞動、社會保障行政行為的特征。（1）是執行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協商或征得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。(4)是以國家強制力為保障實施的，帶有強制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內容：賦予權益和剝奪權益；科處義務或免除義務；確認法律事實與法律地位。
我國行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權、財產權及與人身權、財產權有關的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對什么是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個準確的定義，筆者認為它是指行政管理相對人認為，人社局等行政機關（或法律、法規授權的組織）、行政機關工作人員在行使勞動管理職權、執行勞動法（廣義）、監督檢查他人執行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權、財產權及與人身權、財產權有關的其它權利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
1、勞動、社會保障類行政案件主要類型
根據筆者所在基層法院審理勞動、社會保障行政案件實踐情況，目前勞動、社會保障類行政案件主要類型有：（1）勞動、社會保障行政確認。此類案件主要是工傷行政確認，居勞動、社會保障類案件首位；（2）勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經辦機構核定勞動保險金具體行政行為而提起的行政訴訟;(3) 勞動、社會保障行政發放。此類案件主要是行政管理相對人認為勞動保障部門不按政策發放或不按時、不按規定的數額發放社會保險金引起的訴訟，即訴勞動保障部門不履行發放社會保險金法定職責；（4）勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續法定職責案件較多，因退休分為達到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續法定職責；（5）勞動、社會保障行政許可。根據有關法律規定，從事某些職業必須在勞動保障部門辦理行政許可證，當事人或利害關系人認為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產生行政爭議。(6)勞動、社會保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現為不服勞動保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責；（7）勞動、社會保障行政監督。對《勞動法》執行情況的監督檢查是勞動保障部門的法定職責，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產生行政爭議；（8）勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政主要是依法應該由行政管理相對人申請，勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當勞動保障部門收到申請后，經審查認為不符合法律規定的受理條件，作出不予受理決定，當事人不服引起行政爭議；（9）勞動、社會保障行政復議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請復議，復議機關改變原具體行政行為，以復議機關為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認定決定不服，前置程序是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請復議，如果復議結果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門復議決定不服，產生行政爭議提起訴訟，行政復議決定就成了被訴具體行政行為，這就產生了勞動、社會保障行政復議行政案件；（10）勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關系人，認為撤銷決定侵犯其合法權益，產生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。
2、勞動、社會保障行政爭議主要原因分析
對行政爭議而言，有的是因個別行政機關或工作人員依法行政理念不到位，程序不夠規范造成的，但產生勞動、社會保障行政爭議的主要原因不是行政機關的過錯，是行政機關無能為力的，其主要原因有：（1）一是勞動、社會保障行政行為一般是因勞動保障部門為解決行政管理相對人之間的糾紛，依一方申請或投訴作出的“居間裁判”。例在工傷行政確認中，當勞動者與用人單位對是否應該認定為工傷產生分歧時，一方向勞動保障部門提出申請，勞動保障部門實際處“居間裁判”地位，作出工傷認定，工傷無論認定與否，總有一方不服，從而產生行政爭議。又例，《勞動合同法》實施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報投訴后，勞動保障部門進行立案查處或不進行立案查處，用人單位或勞動者不服即產生行政爭議。（2）行政管理相對人因利益趨動，產生行政爭議。例筆者所在西陵法院審理工傷確認案，用人單位提起行政訴訟的基本是（僅一件例外，是因認定工傷與否對勞動保險繳納年限有區別）勞動者沒有參保（工傷保險）的情況。工傷保險和養老、醫療、失業基本社會保險不同，其還不屬社會強制保險。一些城鎮的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險費，在此情況下，如果勞動保障部門確認勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。（3）作出勞動、保障行政行為的依據大多是抽象粗線條的規定，可操作性不強，有的還是依據幾十年前勞動部的規范性文件，易引起行政爭議。例勞動、社會保障行政審批行政行為，有關對職工的年齡認定依據易產生行政爭議。行政管理相對人認為職工出生時間的認定應該以居民身份證為準，居民身份證的年齡達到退休年齡，勞動部門就應該為其辦理辦理退休審批手續。而勞動部門對職工出生時間的認定，是根據勞社部發（1999）8號文第二條第（二）項規定，采取的是實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法，故當職工居民身份證與職工檔案記載的出生時間確實不一致時，即產生行政爭議。這需要法律、法規來進一步規范。
二、勞動、社會保障行政案件的合法性審查及現行裁判方式存在的問題分析
現行法律規定，法院對勞動、社會保障行政行為進行合法性審查，即看勞動、社會保障行政行為認定事實的主要證據是否確實、充分，適用法律、法規是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權、濫用職權等方面的問題構成。勞動社會保障部門在作出具體行政行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確。
1、怎樣對勞動、社會保障行政行為進行合法性審查
人民法院主要從以下四個方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。 （1）權限審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機關是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權，即對其是否存在超越職權進行審查。（2）程序審查。即審查作出勞動，社會保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規范形式所確認和規范了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程序規定，其程序較為復雜的為勞動、社會保障行政(處理)處罰程序。（3）證據審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實證據是否確實、充分。關于法定職權、程序、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認定事實的證據。（4）適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規是否正確。適用法律和認定的事實是不可分割的，關于當事人對適用法律是否準確的爭議，主要有兩種情況：一是當事人對勞動，社會保障行政行為認定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；二是當事人對勞動、社會保障行政行為認定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。
2、勞動、社會保障類行政案件現行裁判方式存在的問題分析
我國傳統行政訴訟理論界一直認為，除行政賠償外，行政訴訟不應適用調解制度。因為行政機關是公權力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對人履行行政義務或達到與履行義務相同的狀態。對于行政機關而言，此種權力的行使既是權利也是義務。因此，行政機關必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權利義務關系，民事法律關系雙方當事人在法律許可范圍內均有權處分自己實體和訴訟權利的民事執行制度是不同的。故我國《行政訴訟法》第五十條明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”以上規定的理論是基于行政機關無權處分行政權利。《行政訴訟法》規定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認判決、駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求這種判決類型的適用是有嚴格限制的。但勞動、社會保障行政案件簡單判決后社會效果不一定好。筆者認為，因勞動、社會保障行政案件一般均涉及第三人，產生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權利義務關系引起的，勞動部門作出具體行政行為，實際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動、社會保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨立的訴訟地位，第三人為了維護自己的合法權益，既不會依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請求，對第一審判決不服的，均有權提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒有得到解決。第三人和原告在行政訴訟過程中，在法律許可范圍內應該有權處分自己的實體權利，行政審判應該為他們提供條件。例，在用人單位提起訴訟的工傷行政確認案中，除原告撤訴外，法院只能作維持判決或撤銷判決，勞動者與用人單位的矛盾沒有得到解決，行政爭議沒有化解，在行政訴訟結束后，用人單位與勞動者又為勞動爭議產生新的民事訴訟，增加訴訟成本，浪費審判資源。如果法院通知被告在場，第三人和原告就工傷待遇補償達成協議，以原告撤訴結案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節約了訴訟資源，實現了行政糾紛的實質性解決，最大程度實現了法律效果，社會效果和政治效果的統一， 這正是最高人民法院對行政審判工作所要求的。
綜上，現行裁判方式處理勞動、社會保障行政案件存在的問題主要為：（1）現行裁判方式不能解決行政管理相對人實質性問題。（2）現行裁判方式不能化解行政爭議。（3）現行裁判方式不能節約了訴訟資源
三、對審理勞動、社會保障行政案件怎樣進行調解，化解社會矛盾
對勞動、社會保障行政案件而言，現行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現上級法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機制。筆者認為，在審理勞動、社會保障行政案件，必須引入調解制度，化解社會矛盾。
1、引入調解制度是消除“官民隔閡”的有效辦法
筆者所在西陵法院對勞動，社會保障行政案件進行調解主要是征對三種情況，一是勞動保障部門在作出勞動，社會保障具體行政行為過程中擁有較大的行政自由裁量權的案件引入調解制度，筆者認為引入調解制度可以消除“官民隔閡”，改善司法環境。行政自由裁量權，是指行政機關在法律明示授權或者消極默許的范圍內，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權力。自由裁量權具體體現在：一是法律、法規不可能對行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規定，而只能采用相對確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機關自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權的運用營造了寬松環境，行政機關自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語來劃分檔次，如“情節嚴重”、“情節較重”、“情節較輕”等。勞動保障部門在作出具體行政行為時，只有聽憑執法者的理解和把握而實施自由裁量；四是一些行政處罰規定沒有明確的幅度，只能由行政機關根據情勢酌情裁量；五是行政執法人員執法水平程度、對行政法規的理解程度、對行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權的行使。具體行政行為雖然是以行政機關的名義作出的，體現的是“公權”運作的結果，但是，就具體行政行為作出是否適當，與其工作人員對法律理解和熟練掌握程度、對案情的分析能力以及是否持有個人成見“息息相關”。因此，我國的行政自由裁量權在運行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當，拖延履行法定職責，甚至濫用職權等失衡現象，而這些失衡無疑是行政執法人員不當地 “自由處分公權”，從而導致行政相對人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對這些情形，筆者認為，審理勞動，社會保障行政案件，完全可以引入調解，使勞動部門在法定自由裁量幅度內“處分公權”。《行政處罰法》第三十二條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”同時第五章第3節規定了充分行使協商權的“聽證程序”。如果行政機關對行政管理相對人的“申辯”有理的部分，沒有全部采納，可以通過人民法院在審理行政案件過程中調整其具體行政行為的內容和履行方式，以“和解”方式結案。這既有利于調動行政機關依法行政的意識和能力；更有利于化解行政爭議，做到案結事了。筆者所在法院審理原告某公司不服某勞動部門行政處罰案，某公司因拖欠勞動者工資，被勞社部門立案調查，某公司不按要求報送書面材料，隱瞞事實真相，出具偽證，原告對上述的事實無爭議，但原告認為，現經濟形勢不好，拖欠勞動者工資事出有因，被告對其罰款20000元承受不起。經審理，對原告罰款2000元到20000元屬被告在法定幅度內自由裁量權，被告對原告罰款20000元并無不當，判決應該維持。但合議庭人認為，判決并不能化解行政爭議，該案可以通過法院調整其具體行政行為的內容和履行方式，以“和解”方式結案。經法院多次對原告講法析理，，原告充分認識了自己的錯誤，在此基礎上，原告請求交納15000元罰款，余款免交，被告表示同意。原告交納15000元罰款后撤訴，該案的處理有利于社會矛盾化解，提高行政管理相對人自動履行具體行政行為的自覺性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環境。
2、引入調解制度，節約社會管理資源，降低訴訟成本。
目前，勞動和社會保障部門作出的勞動、社會保障具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷的情況經常發生，引入調解制度，可以節約社會管理資源，降低訴訟成本。成本的概念是私人部門考察組織運營的一個標準，私人組織為了利潤最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來。但是，現代政府的運營也把成本方面的考量作為一個重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經成為現代政府的一項基本追求，是行政目標中的一個重要組成部分。 就我國目前的情況而言，行政成本曾增長趨勢，有一部分是政府與社會關系朝著健康的方向發展的結果。在原先政府與社會關系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒法統計、沒法計算的，隨著行政改革的深化，政府與社會的關系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現出行政成本迅速增長的問題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國行政成本的增長也大大地超出了合理性的界限，已受到社會各界的觀注。故節約社會管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問題。西陵法院審理原告某公司不服某勞動局行政處理決定案，涉及第三人某乙。基本案情為，某乙在原告公司工作，未與原告簽訂書面勞動合同，原告亦未按規定為某乙交納社會保險費，某乙即向被告某勞動局投訴。某勞動局嚴格按法定程序，以原告未與第三人簽訂書面勞動合同，亦未給第三人繳納社會保險費為由。根據《勞動合同法》第十條規定、第八十二條第一款和《勞動合同法實施條例》的相關規定、《社會保險費征收暫行條例》第二條、第十二條規定作出了處理決定，即原告支付第三人在原告工作期間的雙倍工資，并為其補繳社會保險費。原告不服，提起訴訟，該案經審理發現，某乙在原告公司工作的起始時間證據單薄，不夠確實充分。因對事實勞動關系起始時間認定是一大難點，合議庭認為，該案的起始時間雖然不能完全鎖定，但根據現有證據勞動部門的認定已是最為合理，應該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷的情況。如果判決撤銷，要求原告與第三人就勞動爭議糾紛仲裁，實際是把難題踢出去，而且勞動爭議糾紛后，又必將發生勞動爭議民事案件，勞動爭議解決后，勞動部門還是回到起點，對原告行為進行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織原告和第三人協調，并要求被告在場，最后，原告和第三人同意協商，原告撤訴，沒有發生新的矛盾。這樣處理既有利于提高審判效率，節約行政管理成本，還降低了訴訟成本，還可以使行政機關及時認識到自身行政行為不足所在迅速對存在一定瑕疵的行政行為進行必要彌補，從而更好地保障勞動部門依法行政的公信力。
3、管理創新，解決行政管理相對人實質性問題 ，化解社會矛盾
就勞動、保障類行政訴訟案件來說，涉及第三人的，行政機關一般是處于居間裁判地位，是因一方當事人不服才引起的訴訟。故對涉及第三人勞動、社會保障行政案件，應該建立調解制度，組織原告和第三人調解，如果原告能第三人和解，實際是解決行政管理相對人實質性問題，是維護社會穩定的有效方式。如果不顧社會效果，直接判決，一方行政管理相對人的合法權益得不到實質性解決，就會導致上訪增多，甚至出現過激行為，不僅影響行政機關形象，更影響社會穩定。筆者認為，為保障當事人雙方的利益，做到案結事了，行政審判法官不能簡單的就案辦案，而是深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到了既嚴把案件的審理程序、又兼顧案件其他環節的銜接，并在力所能及的范圍內積極探索新的審判方式，引人調解機制，解決案外的事情，化解行政爭議，化解社會矛盾。對勞動、社會保障工傷確認案件，筆者認為可以采取下列措施，加強調解，實際是法官參與社會管理活動。一是建議勞動保障部門在工傷認定程序中，對勞動者和用人單位進行調解，足使其和解，減少行政爭議。二是通過建立工傷確認案件調解具體規定，繼續進行勞動保障部門的調解工作，使行政管理相對人對勞動保障部門的行政行為由對抗到理解、支持，化解行政爭議。例如，筆者所在法院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動局工傷認定決定案，第三人為陽某（勞動者）。勞動局以陽某上下班途中受到機動車事故傷害為由，根據《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規定，認定陽某受傷為工傷。查明，第三人陽某未婚，在原告處上班，在回距市區約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發了50元租房補貼。另陽某沒有參加工傷保險，其待遇由原告給付。合議庭認為，第三人陽某沒有成家，在回距市區約80公里的父母家途中受到機動車事故傷害，是否為合理的路線值得探討。該案在行政程序中，勞動保障部門也作過調解，在行政訴訟過程中，如果簡單判決維持或撤銷社會效果不一定好。法院通知被告在場，組織原告與第三人就工傷補償達成了協議，原告撤訴結案，該案法院與行政機關相互支持，司法與行政的良性互動，解決行政管理相對人實質性問題。現有學者認為，這樣處理既涉及行政機關的工傷認定決定效力問題，又涉及原告與第三人的工傷補償另一法律關系，怕有“后遺癥”，對此作法不予肯定。筆者認為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補償達成協議，實際是行政機關在場見證原告與第三人對對工傷認定決定的內容變通執行，即原工傷認定決定實際是已經執行完畢，再不會引起新的糾紛；關于原告與第三人就工傷補償屬另一法律關系屬實，但雙方當事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應該支持。筆者所在法院經過近幾年的審判實踐，此作法無一申訴，不會有“后遺癥”。如果能用法律形式對此作出規定，將大大促進了行政審判的發展。
行政訴訟在我國只經歷了十幾年的歷史發展時期，其作為化解行政糾紛的主渠道，社會對之充滿期待。勞動、社會保障案件的審理，化解行政爭議與整個國家和社會的發展進步息息相關,為保障勞動者權益實現，法院應該力爭做到行政糾紛實質性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關注和保護相對人的合法權益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對人消除對行政機關行政的對抗情緒，化解社會矛盾，創造和諧氛圍。
