[ 張怡超 ]——(2012-2-23) / 已閱16634次
張怡超 江西財經大學法學院 副教授
關鍵詞: 學校侵權/民事賠償/責任保險/制度完善
內容提要: 學校責任保險的實施，使保險公司替代學校承擔了對學生傷害事故的民事賠償責任，這對緩解學校的賠償壓力、維護學校的正常秩序，促進校園的和諧發展具有重要意義。但我國現行學校責任保險在保險模式選擇、適用的對象、保險費的承擔、賠償范圍等諸多方面并不完善，這制約了學校責任保險制度功能的有效發揮。本文結合保險法有關理論，重點分析我國學校責任保險在實施中存在的幾個問題，以期能對我國學校責任保險的完善有所裨益。
學校責任保險是指在學校組織的校內外教育活動中，因為學校及其教職員工的疏忽或過失導致的學生人身傷亡事故的賠償中，學校依法應當承擔的全部或部分直接經濟賠償責任，通過學校投保，由保險公司予以承擔的一種保險制度。[1]
當前，校園傷害事故呈現出多樣性、復雜性，學校教育中面臨的學生意外傷害風險對學校教育教學的影響日趨嚴重，學校安全管理工作的任務十分艱巨。利用學校責任保險來處理校園安全責任事故，有利于防范和妥善化解各類校園安全事故責任風險，解除學校、家長的后顧之憂；有利于推動學校實施素質教育；有利于維護學校正常教育教學秩序；有利于保障廣大在校學生的權益，避免或減少經濟糾紛，減輕學校辦學負擔，維護校園和諧穩定，促進青少年健康成長。（注：參見教育部、財政部及保監會聯合發布的《關于推行校方責任保險完善校園傷害事故風險管理機制的通知》[教體藝〔２００８〕２號]。）
２００１年，中國平安保險公司率先與上海市政府合作設立了學校責任保險，由上海市政府出資為全市３０００多所小學向中國平安上海分公司購買了學校責任保險。２００２年，教育部發布的《學生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》）和２００６年發布的《中小學幼兒園安全管理辦法》，要求有條件的學校舉辦方應為學校購買責任保險。
目前，我國有２０多個省市實施了學校責任保險，但我國沒有學校責任保險的專門立法，只有一些中小學傷害事故處理的地方性教育行政規章及政策性措施涉及到了學校責任保險的問題。（注：這些地方規章和政策性措施包括：《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》（以下簡稱《上海條例》）、《杭州市中小學生傷害事故處理條例》（以下簡稱《杭州條例》）、《北京市中小學生人身傷害事故預防與處理條例》（下稱《北京條例》）、《江蘇省中小學生人身傷害事故預防與處理條例》、《湖南省中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例》、重慶市教委《關于開展校方責任險試點工作的通知》、江蘇省教育廳和中國保監會浙江監管局《關于積極推動校（園）方責任保險工作的通知》、山東省教育廳《關于開展學校責任保險工作的意見》、福建省教育廳《關于認真做好２００６～２００７學年學校責任保險工作的通知》、２００５年江西省人民政府《關于大力發展校方責任保險的實施意見》和《關于加快推進全省責任保險發展工作意見》等。）這些規章和措施的立法層次低，各地出臺規范各有不同，立法極不統一。同時，由于一些地方認識不夠，對學校責任保險的重要性并沒有一個清醒的認識。同時學校侵權責任保險的研究滯后，也導致我國學校責任保險的實施十分混亂。這不利于有效維護受害學生和學校的合法權益，不利于我國教育事業的健康發展。因此，本文就我國學校責任保險實施中存在的幾個問題進行研究，希望對完善我國學校責任保險具有一定的價值和意義。
一、學校責任保險的模式：自愿保險還是強制保險？
學校責任保險應該采取什么樣的模式，是自愿保險，還是強制保險，這是一個值得深入探討的問題。２００２年６月２５日教育部發布的《處理辦法》第３１條規定“學校有條件的，應當依據保險法的有關規定，參加學校責任保險。教育行政部門可以根據實際情況，鼓勵中小學生參加學校責任保險。提倡學生自愿參加意外傷害保險。”
對該《處理辦法》，有學者指出，它是一個附條件的強制性規范和任意性規范的強行錯糅合物，從法律規范的角度看存在不協調性和不確定性。[2]為此，有學者指出，我國教育部《處理辦法》中規定的學校責任保險本質上屬于自愿保險。[3]筆者也認為，盡管《處理辦法》中規定“有條件”和“鼓勵”字眼，但至于條件是否成熟，完全由學校自己判斷，鼓勵也絕非命令，因此該《處理辦法》本質上屬于倡導性的規定，而非強制性的規定。
那么，學校責任保險是應該實施自愿保險還是強制保險呢？這在理論界和實務界不無爭議。
自愿保險論認為，學校責任保險是一種商業保險，屬于自愿保險，我國現行法律法規并無強制性的規定。況且，由于我國地區經濟發展不平衡，如果強制性推行學校責任保險，將增加經濟不發達地區學校或教育部門的責任，這對本來教育經費就比較緊張的地區將更加雪上加霜。因此，自愿保險論主張遵循《處理辦法》之規定，主張推行自愿性商業保險，不可一概而論地在全國實施強制性保險。
強制保險論認為，應將學校責任保險作為一項強制保險進行推廣，并認為，只有推行學校強制保險，才能使之更好地履行社會管理的職能，對于構建和諧的校園環境具有重大意義。[4]還有學者指出，國外學校侵權責任保險大多為強制投保方式類型，盡管我國當前一律推行強制保險的條件并不成熟，但仍然應當強調政府引導投保的責任，積極為逐漸發展到強制保險創造條件。[2]
在我國學校責任保險的實施過程中，幾乎各地都將其作為強制保險來對待。如《上海條例》第２２條規定“本市以市或者區、縣為單位組織學校為其責任投�！薄逗贾輻l例》第２２條規定教育行政部門以市或者區、縣（市）為單位組織學校參加校方責任保險。《北京條例》第３１條規定“市和區、縣教育行政部門應當組織學校向保險機構辦理責任保險”。這些地方性法規都持強制性保險的態度，這也是這些地方學校責任保險做得較好的原因之一。實施學校責任強制保險，不僅有助于保護作為受害人學生的賠償利益，而且還有助于保護作為侵權人的學校的利益，增強其依法治教，規范教育教學行為的意識和能力。
學校責任保險具有實施的必要性，但有必要性是否就應當作為強制保險呢？筆者認為，就其功能和作用來看，學校責任保險與汽車交強險相似，在于維護受害學生的利益，使學生因學校的責任受到傷害而學校無力賠償時能夠得到保險公司的賠付。學校責任保險具有十分明顯的社會公益性，它關乎學生人身安全和學校侵權責任，涉及社會整體利益，關系社會和諧穩定。隨著我國獨生子女的普及，學生傷害涉及的社會問題更為嚴重，事故賠償金額也將越來越高。因此，學者建議政府應當對學校責任保險予以大力支持，除了政策法規外，還應在保費的繳納上予以支持，并積極給予行政推動。[5]
為此，學校責任保險應堅持以立法強制為核心，以行政強制為手段具體推行的模式，即通過法律規范將學校責任保險列為強制保險，責任人沒有選擇是否投保責任保險的權利，只有選擇到何種保險公司投保的自由，以發揮學校責任保險的保障功能。[6]既然是強制性保險，立法應制定統一投保水平、保險費率和保險金額，以供各地學校遵照執行。
二、學校責任保險人的選擇
建立強制性學校責任保險，強調了學校實施學校責任保險的義務，但學校該如何來選擇保險人呢？是學校自行選擇？還是學校主管部門代為選擇？
關于學校責任保險保險人的選擇方式，在現實中各地做法各不相同，主要有三種基本方式：一是引入了市場機制，通過招投標的方式進行，如我國福建省和廣東省；二是由我國教育主管部門指定保險機構，如我國遼寧省；三是由教育主管部門委托特定的保險經紀公司來選定，如我國浙江省和江西省。
目前，我國很多地區對學校責任保險采取了“政府推動、市場運作”的原則，即由政府出臺相應的政策、法律、制度或者政府提請人大立法，積極推動；在政府的政策、法規和制度推動的同時，充分發揮市場的力量和作用，通過市場運作，依法建立風險管理服務體系，為學校防范風險、轉嫁風險提供服務。[5]
筆者認為，盡管我們將學校責任保險定性為強制性保險，但學校責任保險終歸由商業保險公司承保實施。政府只能推動這項工作，而不應該直接參與責任保險業務活動。
參照汽車交強險的做法，國家應通過立法制定統一的投保水平、保險費率、保險金額，通過評估考核確定具有承保資格的保險公司，由責任人學校根據市場規則來選擇承包保險公司。
２００３年，教育部科技發展中心成立了北京聯合保險經紀有限公司，全力建立全國教育系統風險管理服務體系，并在全國２０多個省市設立了分公司，并受聘于所在省市教育行政部門的風險管理顧問，為當地建立學校責任保險，選擇責任保險承保人提供咨詢服務。盡管這種做法對促進我國學校責任保險的建立和發展起到了很大的推動作用，但它帶有濃厚的行政壟斷色彩，不符合市場經濟規律。
隨著我國保險市場的發展，越來越多的商業保險公司開始承保學校責任險，并參與到當地學校責任保險的市場競爭，它們會針對不同地區、不同類型的學校提供風險咨詢與管理，并協同學校舉辦部門協商保險條款，最后達成保險協議。因此，引入市場機制，通過招投標的方式來選擇學校責任保險的保險人將是一個最符合市場規律的發展趨勢�！ ∪�、學校責任保險適用的對象
學校責任保險的適用對象，即責任保險的適用范圍，也就是說哪些學校應當參加強制性學校責任保險。對于這一點，我國各地做法各有不同。
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