[ 沈嵐 ]——(2012-4-9) / 已閱12281次
中國(guó)近代警察職權(quán)立法擴(kuò)張的背景
——以違警罰法為視角
摘要: 中國(guó)近代有關(guān)警察職權(quán)的立法呈現(xiàn)擴(kuò)張化的趨勢(shì)，違警罰法的立法演變即為典型代表。“社會(huì)本位”理念的引入為統(tǒng)治者通過警察強(qiáng)化社會(huì)控制提供了極佳道具，“國(guó)家主義”觀念的宣揚(yáng)則為警察職權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝司駝?dòng)力，而新生活運(yùn)動(dòng)就是奉行社會(huì)本位的警察在民眾中宣揚(yáng)國(guó)家主義精神的一次積極嘗試。三者交織成為共同推動(dòng)警察職權(quán)立法擴(kuò)張的時(shí)代助力。
關(guān)鍵詞: 違警罰法/社會(huì)本位/國(guó)家主義/新生活運(yùn)動(dòng)
清末，內(nèi)外交困的中國(guó)踏上西法東漸的法律轉(zhuǎn)型之旅。與之相伴，西式警察逐步取代了傳統(tǒng)的綠營(yíng)、捕快和保甲等，構(gòu)建起近代中國(guó)新型的治安管理模式。在西方法治文明的影響下，警察法規(guī)的制定與警政的建設(shè)發(fā)展始終相隨。數(shù)量龐雜的警察法規(guī)中，有許多是為警察確定職責(zé)與權(quán)限的。筆者查閱后發(fā)現(xiàn)關(guān)于警察職權(quán)的立法呈現(xiàn)出擴(kuò)張化的趨勢(shì)，即警察職權(quán)所涉趨于寬泛化和細(xì)致化。為何會(huì)出現(xiàn)這樣的趨勢(shì)？立法的時(shí)代背景怎樣？為便于研究，本文將選擇違警罰法作為討論樣本。違警罰法在近代警察法規(guī)中較為引人注目，它是中國(guó)近代第一部通行全國(guó)的治安法規(guī)，其內(nèi)容近似今天的治安管理處罰法。它的立法脈絡(luò)清晰且有較強(qiáng)的延續(xù)性，1906年民政部頒布的《違警罪章程》是其嚆矢，隨后的四次修訂——1908年《大清違警律》，1915年的《違警罰法》，1928年的《違警罰法》及1943年的《違警罰法》，依次演進(jìn)，以治安法規(guī)的獨(dú)特角度展示著政權(quán)的更迭，社會(huì)的變遷。違警罰法一般分為總則和分則兩部分，總則規(guī)定治安處罰的基本制度和原則，分則規(guī)定具體處罰的領(lǐng)域及行為。比對(duì)幾部違警罰法，分則的內(nèi)容隨著每次修訂在不斷地?cái)U(kuò)充。這正是中國(guó)近代警察違警處罰職權(quán)立法擴(kuò)張趨勢(shì)的典型體現(xiàn)。本文將從以下三方面探析中國(guó)近代治安處罰職權(quán)實(shí)現(xiàn)立法擴(kuò)張的時(shí)代背景。
一、“社會(huì)本位”理念的引入
中國(guó)古代有警察之實(shí)，而無警察之名。直至清末才在內(nèi)憂外患之下被動(dòng)地建立源自西方近代意義上的警察制度。近代西方警察制度的發(fā)展大致經(jīng)歷過全面控制的“警察國(guó)”時(shí)代和自由放任的“夜警國(guó)家”兩個(gè)時(shí)代。①20世紀(jì)以后，崇尚個(gè)人絕對(duì)自由的夜警國(guó)家逐漸陷入財(cái)富壟斷，經(jīng)濟(jì)畸形，貧富懸殊，強(qiáng)凌弱欺的社會(huì)混亂之中。時(shí)有諺語云：自由自由，多少罪惡假汝之由。于是順應(yīng)時(shí)勢(shì)所趨與社會(huì)所求，國(guó)家開始于某種程度內(nèi)對(duì)人民生活重新實(shí)施干涉，以社會(huì)利益為本位，對(duì)個(gè)人自由予以適當(dāng)限制，以求社會(huì)獲得共存共榮之幸福。此時(shí)國(guó)家的任務(wù)是不但要消極地保護(hù)個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)與自由安全，而且應(yīng)該積極地采取措施增進(jìn)國(guó)家、社會(huì)與民眾的福利。國(guó)家往往通過立法特別允許警察在某些場(chǎng)合以權(quán)力命令強(qiáng)制民眾，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)生活的積極干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、交通、建筑、救濟(jì)等領(lǐng)域，警察均有參與。警察行政在整個(gè)國(guó)家政治體系中居于關(guān)鍵地位。
回觀我國(guó)，19世紀(jì)末、20世紀(jì)初才開始近代警政建設(shè)。移植和模仿國(guó)外的路徑依賴導(dǎo)致我國(guó)近代警察自建立起，就理所當(dāng)然被視為內(nèi)務(wù)行政建設(shè)的組成部分。這種警察行政的定位反映了一種應(yīng)和世界潮流的制度設(shè)計(jì)。由于警察最根本的職能在于維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定及社會(huì)公共秩序，因而警察職權(quán)的大小與國(guó)家的政治狀況及行政權(quán)力密切相關(guān)。近代我國(guó)的國(guó)情是：濃厚的行政強(qiáng)權(quán)傳統(tǒng)，史無前例的內(nèi)憂外患，缺乏穩(wěn)定的戰(zhàn)爭(zhēng)常態(tài)以及移植外法的被動(dòng)選擇。這些所構(gòu)成的合力促使統(tǒng)治者在構(gòu)建新式警察制度時(shí)，張揚(yáng)社會(huì)本位的旗幟，模糊國(guó)家與社會(huì)之界限，以積極干涉社會(huì)公共生活促進(jìn)國(guó)民福利為由，行國(guó)家行政權(quán)力伸張之實(shí)。于是，中國(guó)近代警察的職權(quán)便應(yīng)和著西方興起的“社會(huì)本位”及行政擴(kuò)權(quán)潮流，也呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的趨勢(shì)。具體到違警罰法，便表現(xiàn)為分則中所涉及的內(nèi)容逐漸細(xì)密，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)更廣泛、更細(xì)致的控制。
誠(chéng)如某學(xué)者所言，“二十世紀(jì)社會(huì)日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)之設(shè)施，錯(cuò)綜萬端，因之發(fā)生之危害，亦層見疊出。倘一本往日之放任主義，不加以相當(dāng)之限制，則社會(huì)將陷于危險(xiǎn)之地位，而人民即無安居樂業(yè)之可言。故國(guó)家特設(shè)機(jī)關(guān)，使于法令范圍內(nèi)，行使國(guó)家統(tǒng)治權(quán)，限制人民違法之行動(dòng)，此種預(yù)防公共危害及維持社會(huì)安寧之國(guó)權(quán)作用，謂之警察權(quán)。警察之作用，即在增進(jìn)人民之福利，輔助各種政務(wù)之推進(jìn)，當(dāng)國(guó)家政治未上軌道，尤其是在今日一般民眾程度低下之中國(guó)，警察負(fù)有社會(huì)先導(dǎo)之責(zé)。”②
南京國(guó)民政府時(shí)期，在“黨治”、“軍治”的濃厚色彩下，警察職權(quán)的擴(kuò)張?jiān)诰碚撋象w現(xiàn)得尤為明顯。作為警學(xué)專家及警政高官的李士珍指出：就職能上觀察，警察絕不限于維持社會(huì)公共安寧秩序之消極作用，而尤有推行政令、指導(dǎo)民眾、保護(hù)民眾之積極作用也。蔣介石也非常重視警察的政治職能，明確指出：“政治綱要，管教養(yǎng)衛(wèi)四項(xiàng)中，無一項(xiàng)能離開警察……警察之于民眾必須做到管與衛(wèi)兩方面作之君，養(yǎng)的方面作之親，教的方面作之師的地步。”李士珍對(duì)蔣的訓(xùn)示做了解釋：防止公共危害即為“衛(wèi)”，維持社會(huì)安寧秩序即為管，指導(dǎo)人民生活即為“教”，促進(jìn)一般福利即為“養(yǎng)”，處近日之中國(guó)，管教養(yǎng)衛(wèi)實(shí)為建國(guó)施政之方針，警察行政必須與國(guó)策相配合以推動(dòng)而達(dá)成之也。③
由此可見，警察作為維持社會(huì)公共秩序的法定手段，“社會(huì)本位”名義下的警察得以廣泛、細(xì)致地干預(yù)民眾的社會(huì)生活。這樣的后果有兩方面值得關(guān)注，一是促進(jìn)我國(guó)近代社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)型。古代的中國(guó)，承擔(dān)治安防衛(wèi)職能的軍隊(duì)及官署的職權(quán)設(shè)計(jì)基本只追求維持政權(quán)的穩(wěn)定，對(duì)于社會(huì)自身的發(fā)展卻鮮有關(guān)注。而近代中國(guó)社會(huì)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，在政治、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背后，生活方式的轉(zhuǎn)型也在悄然發(fā)生。在這其中，警察作為新時(shí)代的產(chǎn)物，其社會(huì)性公益職能應(yīng)時(shí)產(chǎn)生。雖然歷屆政府舉辦警政最主要的目的仍在于維持其統(tǒng)治，政治性職能仍為近代警察職能實(shí)際運(yùn)作中最重要的部分，但不可否認(rèn)警察在促進(jìn)近代新型城市的形成和建設(shè)中，尤其在城市的文明、衛(wèi)生、交通等方面，卓有貢獻(xiàn)。另一方面，正如前所述，“社會(huì)本位”在中國(guó)近代是統(tǒng)治者通過國(guó)家力量加大對(duì)社會(huì)控制的極佳道具，并與中國(guó)近代以來的國(guó)家主義觀念結(jié)合在一起，正如下述。
二、“國(guó)家主義”觀念的宣揚(yáng)
我國(guó)近代警察制度屬于舶來品，自清末始，其建立直接受到了日本的影響。而日本近代改革后期效仿的對(duì)象是德國(guó)。因此近代警察觀念及相關(guān)制度的淵源在于日本和德國(guó)。之所以選擇德、日二國(guó)，最根本的考慮仍在于國(guó)情的相似。
德國(guó)在中世紀(jì)末期，為了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，迫切要求在政治上建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，這就意味著消滅領(lǐng)地與分封制，加強(qiáng)中央權(quán)力，對(duì)外則保持國(guó)家獨(dú)立，實(shí)行民族自決。國(guó)家主義觀念④的出現(xiàn)，正好迎合了德國(guó)的這種需要。而近代日本天皇一統(tǒng)，明治維新所引發(fā)的富國(guó)強(qiáng)兵效應(yīng)也給了中國(guó)效仿近鄰的決心。
自清末始，面臨強(qiáng)敵環(huán)伺、國(guó)力衰微的困境，中國(guó)亟需宣揚(yáng)國(guó)家主權(quán)、民族自決并以此作為抵御外侮的有力工具。軍閥割據(jù)混戰(zhàn)成為近代社會(huì)之常態(tài)，飽受戰(zhàn)亂之苦的人民強(qiáng)烈渴望建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，以求穩(wěn)定、安寧的社會(huì)秩序。此外，由于中國(guó)的近代化起步較晚，這使得原本習(xí)慣于如今卻喪失了地域上政治與文化優(yōu)越性的中國(guó)陷入一種文化意義上的“邊緣焦慮”，并由此引發(fā)意欲重回世界政治文化中心地帶的不可遏止的沖動(dòng)，這種沖動(dòng)一直在強(qiáng)烈地支配著國(guó)人的政治、經(jīng)濟(jì)與文化活動(dòng)。⑤想要急起直追，盡快富強(qiáng)，就需要依靠國(guó)家的力量，建立強(qiáng)有力的政府和高效運(yùn)作的行政管理體系，自上而下地調(diào)動(dòng)社會(huì)的人力物力進(jìn)行資本積累，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政治改革，實(shí)現(xiàn)兵強(qiáng)國(guó)富。
由此，相近的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，使德、日等大陸法系中的國(guó)家主義觀念較易被近代中國(guó)認(rèn)同；而傳統(tǒng)的強(qiáng)化中央集權(quán)、弱化地方權(quán)力及皇帝(即國(guó)家)壟斷立法權(quán)的“大一統(tǒng)”觀念與近代國(guó)家主義觀念有一定的內(nèi)在契合性，也為國(guó)家主義觀念在近代中國(guó)的流行培育了土壤。⑥
于是，清末修律變法中，沈家本、楊度等法理派以國(guó)家主義作為變法改革的指導(dǎo)思想，⑦他們強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)民眾的國(guó)民意識(shí)，保障個(gè)人自由及權(quán)利，宣揚(yáng)國(guó)家利益高于家族利益，雖然與西方的國(guó)家主義觀念不盡相同，但卻為掃除傳統(tǒng)社會(huì)家族本位觀念發(fā)揮了效用。
辛亥革命后，建立強(qiáng)有力的政府成為各界共識(shí)。若無統(tǒng)一強(qiáng)大的政府，就不能統(tǒng)一內(nèi)政，進(jìn)而“國(guó)防外交必因之廢弛失敗”，因此“民國(guó)憲法應(yīng)宜以鞏固國(guó)權(quán)為主義。國(guó)權(quán)鞏固，國(guó)立自張，然后有發(fā)達(dá)民權(quán)之可言。”⑧而以梁?jiǎn)⒊瑸槭椎脑椗稍谡撟C了法、德、日近代以來依靠實(shí)施開明專制而強(qiáng)國(guó)的經(jīng)驗(yàn)后，也轉(zhuǎn)而訴求國(guó)家主權(quán)、政府強(qiáng)權(quán)的國(guó)家主義，主張?jiān)诮y(tǒng)一秩序的前提下，以漸進(jìn)的方式走出中國(guó)現(xiàn)實(shí)之危局。“國(guó)家為重，人民為輕。茍人民之利益與國(guó)家之利益沖突時(shí)，只能犧牲人民利益以殉國(guó)家，而不能犧牲國(guó)家利益以殉人民。”⑨
以孫中山為首的革命黨人在初嘗辛亥革命勝利果實(shí)之后，國(guó)家主義傾向迅速抬頭，國(guó)民黨中有人這樣認(rèn)為：“共和之國(guó)，國(guó)即政府，政府即國(guó)民，絕無沖突之虞”，⑩“民主立憲之國(guó)，主權(quán)在民，民權(quán)與國(guó)權(quán)一而二，二而一也”(11)。五四以后，孫中山吸收了蘇俄國(guó)家資本主義思想，重新解釋了三民主義。傳統(tǒng)的家族本位使中國(guó)人只知有家，不知有國(guó)，一盤散沙，想要獨(dú)立富強(qiáng)，必須將家族合成國(guó)族，變家族主義為“國(guó)族”主義，民族主義就是國(guó)族主義，即國(guó)家主義；他在經(jīng)濟(jì)上主張“節(jié)制資本”，以國(guó)家資本節(jié)制民間資本，建立“集產(chǎn)社會(huì)主義”發(fā)展民生；他的“民權(quán)”主義舍棄了西方民主主義的核心——對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的肯定，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家權(quán)力和自由的追求。中國(guó)人自由太多，要犧牲個(gè)人過多的自由去為國(guó)家爭(zhēng)取自由，才能免受外侮。(12)
南京國(guó)民政府時(shí)期，孫中山的三民主義思想被譽(yù)為治國(guó)方針，因之其國(guó)家主義觀念也得以弘揚(yáng)。在立法領(lǐng)域，以胡漢民為首的立法者們具體提出了社會(huì)本位、民族本位、國(guó)家本位的三民主義立法理論。“社會(huì)”、“民族”、“國(guó)家”三個(gè)概念在胡氏理論中是相近的概念，均與“個(gè)人”相對(duì)應(yīng)。(13)該立法思想的提出既是為了趨附當(dāng)時(shí)西方國(guó)家社會(huì)本位立法潮流、落實(shí)孫中山三民主義理論，同時(shí)，更深層次的原因還在于，貫徹這種立法思想正好符合穩(wěn)固和加強(qiáng)這一時(shí)期國(guó)民黨集權(quán)統(tǒng)治的需要。(14)在并未經(jīng)歷西方市民社會(huì)發(fā)展歷程，又未對(duì)近代國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)概念有清晰區(qū)分的前提下，西方舶來的“社會(huì)本位”很難不成為中國(guó)“國(guó)家主義”代名詞。而國(guó)家主義也就成了某些統(tǒng)治者進(jìn)行專制獨(dú)裁的堂皇武器。
由上可知，由于特殊的國(guó)情，近代中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中，歷經(jīng)民主政治實(shí)驗(yàn)的失敗，走了一段“絕對(duì)主義”國(guó)家道路，期望以此確立統(tǒng)一、穩(wěn)固的政權(quán)，并以國(guó)家的力量加速工業(yè)化進(jìn)程，從而奠定國(guó)家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治和文化基礎(chǔ)。而國(guó)家主義觀念正是應(yīng)運(yùn)而生的時(shí)代產(chǎn)物，其滲透在國(guó)家制度的方方面面，自然也就包括與國(guó)家政治密切相關(guān)的警察制度。
中國(guó)近代的警察制度是舶來品。國(guó)情的相近，導(dǎo)致主要參照物是德日警察模式。德、日二國(guó)均為近代變革較晚，但卻迅速實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和國(guó)家振興的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家之典范。它們高度集權(quán)的國(guó)家警察模式也成了近代中國(guó)盡力效仿的對(duì)象。曾有警界人士感嘆：“中國(guó)警制向來模仿日本，民國(guó)已還，仍封固步……迄今各地大小警察機(jī)關(guān)，皆視為國(guó)家直接警察機(jī)關(guān)，無立于自治機(jī)關(guān)管轄之下者。這種純粹官治組織的警察制度，自從前之國(guó)家方面觀察，誠(chéng)不乏健全理論，以擁護(hù)其立法精神；但增進(jìn)警衛(wèi)，為訓(xùn)政時(shí)期籌備自治之一……將來之理想警察制度，當(dāng)以自治警察為依歸。”(15)自治警察的理想恰好反襯出國(guó)家警察的現(xiàn)實(shí)。另有警界專家甚至指出：即便真到了憲政時(shí)期，一般國(guó)民真的具備了自治能力，也以采用折衷中央集權(quán)與地方分權(quán)的制度為佳。在中央的嚴(yán)格監(jiān)督統(tǒng)治下，允許各地因地制宜辦理警政。中央站在國(guó)家治理的立場(chǎng)上，加以指揮監(jiān)督，使警政達(dá)到“國(guó)家的統(tǒng)一”的地步。(16)
總之，近代中國(guó)，“社會(huì)本位”理念、“國(guó)家主義”觀念與傳統(tǒng)的大一統(tǒng)觀念及行政強(qiáng)權(quán)的特質(zhì)在這特定的時(shí)空發(fā)生交織，以應(yīng)對(duì)外敵環(huán)伺、內(nèi)患不絕、政權(quán)頻更、社會(huì)動(dòng)蕩的特殊社會(huì)環(huán)境。在民國(guó)立法者的眼里，社會(huì)本位是與民族本位、國(guó)家本位大體相當(dāng)?shù)摹＿`警罰法作為與民眾聯(lián)系最為密切的一種警察法規(guī)，預(yù)防危害，維護(hù)社會(huì)公共秩序?yàn)槠渲髦迹鐣?huì)本位理念和國(guó)家主義觀念為其內(nèi)容的擴(kuò)張?zhí)峁┝擞辛Φ臅r(shí)代注腳。而在這些表象的背后，通過行政權(quán)力的擴(kuò)張加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制，才是真正的追求所在。
三、新生活運(yùn)動(dòng)的興起
1934年初，蔣介石在南昌剿共行營(yíng)發(fā)動(dòng)了被他視為“救國(guó)建國(guó)與復(fù)興民族一個(gè)最基本最有效的革命運(yùn)動(dòng)”(17)的新生活運(yùn)動(dòng)。這次運(yùn)動(dòng)時(shí)斷時(shí)續(xù)，直到1949年國(guó)民黨敗退臺(tái)灣前夕，前后歷時(shí)15年，成為國(guó)民黨在大陸開展的影響范圍最廣、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)60年代臺(tái)灣進(jìn)行的“中華文化復(fù)興運(yùn)動(dòng)”也被認(rèn)為大陸新生活運(yùn)動(dòng)之繼續(xù)。
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