[ 劉 莘 ]——(2012-4-11) / 已閱10619次
□中國政法大學 劉 莘
一、《行政強制法》的立法要點
《行政強制法》已經于1月1日生效�！缎姓䦶娭品ā纷�1999年起草，2005年12月提交全國人大常委會第一次會議審議，到2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議審議通過，其間6年共經過全國人大常委會5次會議審議，可見爭議之大，定稿之難。
《行政強制法》是繼1996年的《行政處罰法》、2004年的《行政許可法》之后第三部專門的行為法。
按照《行政處罰法》和《行政許可法》的立法思路或模式，行為法主要是在實體上規定設定權、實施主體等，在程序上規定一般或通用程序。雖說“前有車后有轍”，但《行政強制法》的實際立法難度卻比《行政處罰法》和《行政許可法》大得多。因為，行政處罰或行政許可實際上規定的是某一類行為，而行政強制包括行政強制措施和行政強制執行兩類行為。
立法目的不同，程序設計也必然不同。在這種情況下，設定權是否要分別規定也是一個難題。行政處罰或行政許可雖然只涉及一類行為，在設定權上也是再按照處罰或者許可的內容、性質分門別類地規定。例如，《行政處罰法》規定，行政法規不得設定人身自由罰，地方性法規除不得設定人身自由罰外，還不得設定吊銷營業執照這類處罰�！缎姓S可法》則將許可分為特許、一般許可、登記（許可）、核準、資質許可等，分別規定設定權。在實踐中，行政強制措施和行政強制執行都有不同的手段，在設定權、實施程序設計上更需要予以區分。
就實體而言，行政強制手段的運用比行政處罰更為廣泛。因為，行政處罰是針對行政相對人違法行為作出的否定性結論，是一種制裁，而行政強制除涉及某些行政相對人的違法行為外，還涉及許多危險、危急情形，如禽流感時期的撲殺措施，非典時期的隔離措施或封鎖疫區措施，這些措施并非針對違法行為，而是針對社會上出現的某些危及人民生命安全的情形采取的應對性舉措。這種廣泛性使得《行政強制法》比《行政處罰法》在權衡不同利益作出具體規定方面顯得更有難度。
行政強制執行的體制安排同樣頗費心思�！缎姓䦶娭品ā肥┬兄�，現行有效法律已經確立了一種行政強制執行體制，即以人民法院強制執行為原則，以行政機關自身強制執行為例外。也就是說，單行法有明確規定即授權行政機關自身強制執行的，行政機關依法享有強制執行權力，如果法律沒有對此作出規定，行政機關只能申請人民法院強制執行。
面對這樣的現實，立法者如何總結以往經驗，再一次肯定這樣的體制或是作出某些調整來改變這種體制，也是《行政強制法》立法艱難的一個“拉鋸”點。動與不動，實際上關乎行政權與司法權如何界分的體制問題。
二、《行政強制法》的立法原則
1.法律保留原則。
法律保留原則2000年由《立法法》第一次明確規定。根據法律保留原則，國家最重要事項的立法權歸全國人大及其常委會所有，其中有限制人身自由的強制措施法律保留的規定。
行政強制雖然包含限制人身自由的手段，但也同時包含非限制人身自由的手段。全國人大及其常委會對重要事項的保留是概括性的，也就是說，任何事項只要全國人大及其常委會認為應當制定法律，就屬于法律保留事項。所以，在分類行為法中，法律不僅可以把《立法法》明列的法律保留事項規定由法律設定，如《行政處罰法》和《行政強制法》分別將限制人身自由的處罰和強制措施的設定權保留給法律，還可以將其他《立法法》沒有明確規定的事項保留給法律，如《行政強制法》規定凍結的設定權屬于法律。
對于強制執行，《行政強制法》持絕對保留的態度，即只有法律規定，行政機關才有強制執行權；沒有法律規定，行政機關只能申請人民法院強制執行。
2.法律優先原則。
法律優先原則適用于在法律已有規定的情形，其他層級的規范性文件必須在不與法律規定相抵觸的前提下作出細化規定。我國幅員遼闊，地區間差異大，但我國屬于單一制國家，我國法律屬于框架立法，強調法制統一�？蚣芰⒎ǖ奶攸c是規定原則、抽象，具體實施往往需要下位法作出具體、可操作的細化規定。
細化法律勢必增加上位法沒有規定的內容，在這種情況下，如何維持法律的優先地位？從1996年的《行政處罰法》開始，我國立法確定了幾個不可逾越的標準，除此之外，下位法可以增加上位法沒有規定的內容。例如，《行政處罰法》規定，在處罰的條件、種類、幅度不變的前提下，下位法可以對行政處罰其他方面的事項作出具體規定。《行政強制法》第十一條第一款也作出了類似規定：“法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。”
3.比例原則（適當性原則）。
過去一段時間，要把違法行為人罰得傾家蕩產的說法得到一些人的贊同，這種說法并不是單純強調增加罰款，更多的是反映對違法行為毫不手軟的決心。但是實踐證明，在和諧社會，人性化執法遠比強制性執法更具合理性，更容易被行政相對人接受。
強制性執法是一種不得不采取的最后手段。所以，只要軟性手段可以奏效，強制性手段就應當退后。于此而言，對立法、執法的要求是一樣的。
《行政強制法》第五條規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。”《行政強制法》第十六條第二款規定：“違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施�！�
此外，《行政強制法》第十九條、第二十條、第二十三條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十三條都體現了適當性原則。再如，《行政強制法》在程序上一再強調事先的催告，這也意味著一旦經催告當事人履行了義務，就不得強制執行。
4.行政強制與教育相結合原則。
與強制不同，教育是一種軟性手段。行政強制作為一種強制性手段，不能一味強硬，應軟硬結合。這是因為硬手段屬于外在作用力，對作用對象的內心而言到底產生何種效果很難預期。教育是說理，能夠滋潤心田，所以“服人”。國外許多國家對這種教育非常重視。例如，日本政府行政制度中享譽世界、堪稱最具特色的是其行政指導，日本行政指導中的一個重要內容就是我國行政法律制度強調的說服教育。
《行政強制法》在涉及不同強制手段時，多次強調催告。對于拆除違章建筑物，《行政強制法》第四十四條前所未有地規定，先“由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除”。
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