[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱24353次
現行的國務院《信訪條例》第2條規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”通過對法律規定的解讀可以發現，法學意義上的信訪概念有其特定的含義。信訪的法律定義力求把信訪限定于行政信訪的范圍，即公民依法向行政機關表達訴求，其受理主體是行政機關，而不包括人民法院、人民檢察院等司法機關。從法律實證分析角度而言，《信訪條例》之法的淵源為行政法規，其當然只能就行政機關有關受理信訪事宜做出規定。從這條規定也可以看出，這里的信訪是一種行政性補充救濟制度。
（二）信訪制度的運行現狀
現狀改革開放以來，特別是自1990年代中期以來，群體信訪和矛盾激烈的個體信訪不斷增多，面對各種利益沖突和社會矛盾的增多，我國現有的信訪制度面臨著嚴峻的挑戰。據統計，2000年全國縣級以上信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍，僅全國人大常委會信訪局每年受理的信訪案件就達到10萬件，并在2003年引發了信訪量持續上升的“信訪洪峰”——在2003年里，官方提供的數據表明，僅僅兩個月時間，到北京上訪的人次均創下歷史最高，海量的信訪洪峰已經對社會特別對北京的穩定造成了巨大影響。而且信訪的效果也并不明顯,上訪者的問題很少得到解決。大部分信訪事項有頭無尾,不了了之。中國社科院(2004年5月至10月)課題組通過對上訪人群發放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村” 體驗生活等形式進行了調查,調查結果顯示,公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二。
由此可見，我國上訪案件過多，信訪總量不斷上升，形成了“信訪洪峰”，并且信訪解決率低。
此外，據學者于建嶸的社會調查，632位上訪者中竟有401位在上訪前已到法院起訴過，其中認為法院不依法裁判而敗訴的占54.9%。從H省信訪聯席會議辦公室2007年第25期《工作簡報》得來的數據中看，該省2006年6月至2007年3月共10個月的集中整治進京非正常上訪活動期間，共處置的進京非正常上訪4689人次中，涉法問題最多，有1708人次，占36%。因為司法訴訟而引發的信訪問題，即已經或應當被執行機關和司法機關受理，或者是已經進入訴訟程序的案件中的有利害關系的當事人對于執法機關和司法機關的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動。
案例1：2008年，蘭山區人孫士安因其子死亡事件上訪。蘭山區院通過聯席會得知，該案件在公安機關偵查階段，孫士安因不服公安機關對其子死亡原因（心臟病）的鑒定結論，多次到省政府、北京天安門喊冤叫屈。
上述調查數據及案例1說明了：在我國，涉法涉訴類信訪大量存在，嚴重損害了法律的獨立性和權威性，浪費了國家的司法資源。
案例2：2004年9月，延安市寶塔區第三中學教師王某未經校領導同意，擅自住進了學校的一孔窯洞。校方多次要求搬出，她執意不肯。校委會決定對其停薪停職，她心里不服，多次多頭越級上訪，但問題一直得不到解決。
2007年11月，寶塔區麻洞川鄉劉臺村村民先后多次到鄉政府和區政府反映，延長石油集團公司南泥灣采油廠進駐劉臺村開采石油時，因為使用該村井水而支付了補償款，這些錢卻被村干部私下領取了。為此，村民們多次上訪，要求追回屬于村民的錢。
從上述案例2中也可以看出我國信訪制度在實踐中存在的一些非制度化信訪現象：主要表現為越級上訪、重復上訪和群體上訪等。
二、信訪制度的困境及其原因分析
如上所述，信訪制度的功效發揮得并不理想，究其原因，筆者認為是信訪制度本身以及我國整個救濟、監督和解決爭議機制(信訪制度只是這個機制的一個環節) 二者都存在問題。
（一）我國信訪部門職能過于寬泛，且信訪部門的權利弱化
目前信訪涉及了社會矛盾的各個方面，幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸于信訪部門，由此導致信訪案件大量積壓，各種問題和矛盾不斷升級聚焦到中央部門。新的《信訪條例》出臺后，雖然有很大進步，但在信訪職能上，仍然存在信訪職能不清的問題。例如：第6條規定了縣級以上人民政府信訪工作機構的六項職責,但對于何種問題必須通過信訪解決并沒有明確。第14條規定,對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。那么信訪工作機構的任務是否可以理解為受理不能通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求呢?信訪工作機構的任務不明確,直接導致了信訪量的激增,而解決率卻又非常低。而且各級信訪機構權力極為有限。新的《信訪條例》第6條賦予信訪部門的職權只是協調領導和行政機關處理信訪事項，雖然它有監辦權及建議和向上級機關報告的權力，但它本身并沒有實際、直接權力處理信訪事件，信訪事件的處理權、決定權仍在各行政機關及其主管領導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判或仲裁權，也不像紀委對違紀干部有調查、處分的權力。因為信訪部門無職無權無地位，根本不能指望其有能力解決上訪群眾的問題。
（二）信訪機構設置混亂，缺乏統一的協調機構
當前，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院、檢察院及相應職能工作部門都有信訪機構，可以說我國的信訪工作機構空前復雜。信訪機構并屬于國家機關序列，沒有嚴格意義上的隸屬關系。從橫向看,主要有政府、人大、法院和檢察院四大塊,各自處理職權范圍內的信訪事項；從縱向看,形成了中央、省（自治區、直轄市）、市（縣）和鄉鎮四級架構。由于缺少權威性的統一歸口管理及領導機構，信訪機構之間缺少橫向的聯系與制約以及縱向的命令與服從,這樣一個龐雜的信訪工作機構很難有效運轉。中央與地方、中央各部門以及地方各部門的信訪機構間缺乏統一協調的機制，上下級信訪機構之間缺乏強制約束，資源既不能共享，步調也不能一致。信訪部門對其他各行政機關也沒有明確的制約能力,這使得信訪部門在處理來信來訪時顯得“力不從心”。而各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有較大的差異,缺乏基本的強制約束力。這樣一來，由于政府間職責交叉及信訪事項產生原因極為復雜，致使信訪事項管轄權混亂，導致信訪事項受理及處理主體不明，經常使信訪案件在不同層級機構間來回轉辦。 這就使上訪案件的解決率低下變得不足為奇了。
（三）“信訪”不“信法”的文化傳統
我國具有深厚的司法行政化的歷史文化傳統。在我國歷史上，司法依附于行政，兩者密不可分。各級地方官員也是既管理行政事務，又管理司法事務。新中國成立后的法律傳統與國家政權建設緊密相連，形成了政法不分，相互協作的局面。另外，司法行政化的一個副產品是民眾普遍的清官情結的心理意識。在現階段，我國正處在由傳統農業社會向現代社會發展的轉型期，由于這種過渡尚未完全實現，自然經濟在很長的一段時間里仍然顯示其生命力，同時，由于“政治文化是社會成員經過長期的心里積淀而成的一種心理定勢，它不會隨著生產方式的變更、舊的政治體制賴以存在的經濟基礎的瓦解而一下子全部消失，相反，它還會在人們的頭腦中滯留相當長的一段時間。” 所以這種在封建社會積淀下來的清官情結，不可能隨著經濟基礎的變化而迅速退出歷史舞臺，而是在很大程度上仍然會影響著人們的政治行為選擇，強有力地抵制著人們法律意識地增強。“在民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠的地方，只有上訪才能找到，抽象地存在于人們的生活當中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。” 民眾的清官情結和對不同層級政府信任程度的不同，決定了信訪有其意識形態基礎。同時，“青天情結又使下層民眾普遍存在臣民意識：既懼怕權力，又想親近權力。懼怕權力使人們遠離權力，所以遠離權力的工具—法律；又因為別人畏懼權力，又有親近權力以威懾別人、規避法律的沖動，而信訪就正好為這種矛盾心理提供了制度化渠道。” 中國的制度傳統和國民文化意識使得相當一部分社會弱勢群體將信訪視為解決問題的渠道。
在當前信訪活動中存在著的種種復雜現象就與民眾心里遺留的這種“信訪”不“信法”的意識有很大關系。有許多完全可以通過司法途徑解決的案件，但是有的根本就沒有通過司法途徑解決或者有的剛剛進入司法程序卻馬上放棄司法途徑而轉到信訪途徑上來，有的甚至在通過司法途徑解決的同時也利用信訪途徑解決。這些原本可以通過司法渠道解決的案件涌入信訪渠道，給本來就非常擁擠的信訪通道造成進一步的壓力，影響信訪通道功能的正常發揮。
當然，公民“信訪”不“信法”在很大程度上也是因為我國社會的法制化程度不高，法律制度不完善，老百姓不相信法律，以及我國公民的法治意識不強，遇到問題和侵害想不到運用法律武器維護自己的權利。公民“信訪”不“信法”既促使了“信訪洪峰”的出現，也是導致涉法涉訴類信訪案件存在的主要原因。
（四）司法的權威性和獨立性不夠
從黨的十七大正式提出司法改革至2008年12月，中央政法工作會議提出“推進司法體制和工作機制改革，保障社會公平正義”，我國進行了多次的司法改革，旨在提高司法的權威性。所謂司法權威,指的是司法機關享有的威信和公信力。它包括兩方面,即對外權威和對內權威。對內權威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重；對外權威是指外界(任何國家機關、黨派、社會組織及個人)應對法院終審裁判予以充分尊重。司法之所以要有權威性,是由司法機關的性質和地位所決定的。在法治社會里,法院判決是社會糾紛和爭議最為權威的結論。司法是現代社會解決糾紛和爭議的最后手段,是人們尋求安定性與穩定預期的最佳途徑。任何一個法治國家都是通過司法機關的審判活動實現其對社會生活的終局性干預,通過法定的訴訟程序來解決、處置社會糾紛。司法的權威從靜態上來講要依靠國家的強制力做保障，從動態上講要通過司法機關的司法活動來體現。現在信訪制度陷入困境的一個重要原因就是司法權威未真正的樹立。當前，司法領域主要是司法腐敗與司法不公正，法庭是定紛止爭的場所，是社會正義的最后一道防線，是給老百姓最后一個講理的地方。司法腐敗使這最后一個講理的地方也變得不講理了。老百姓在不講理的法庭上受到的冤屈，遠比其當初希望法庭給予伸張的冤屈大。
司法機關在審判案件的時候，或多或少地總是要受到各種勢力，特別是各種權力機關的干擾。有些案子法院自己有時不能依據法律獨立作出判決，有些案件法官不能獨立辦案，往往受到上級法院的干擾。中國司法從業人員的整體素質也還不夠高。這些因素的存在都直接影響到了司法機關對法律的正確適用，而不能正確適用法律是法律權利不能在現實中落到實處的重要原因之一。在當前，各種案件的執行難就是司法權威性不夠的最真切反映，同時也是上訪中的主要內容之一。
（五）信訪制度在程序上存在重大缺失
1.受理范圍不明確，立案具有隨意性和偶然性。理論上來說，信訪機構，對每一件來信來訪事項，都應做到事事有著落、件件有回音。但實踐中由于制度未對立案條件做出剛性規定，在大量的信訪事項遠遠超出了信訪機構承載能力的情況下，只能選擇少量事項立案查處，而這個選擇主要依靠領導批示。只有那些線索清楚、影響較大的信訪事項才可能立案，偶然性和運氣占了很大成分。
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