[ 習文昭 ]——(2012-4-28) / 已閱8952次
一、《國家賠償法》中行政賠償范圍的相關規定
我國的 《國家賠償法 》于第二章第一節對此做出明確規定,行政損害賠償范圍包括了對人身權的損害賠償和財產權的損害賠償, 還包括了行政賠償的免責事由。第一，侵犯人身權的賠償范圍對人身權的侵害, 包括對人身自由權的侵害和對生命健康權的侵害。第二，侵犯財產權的賠償范圍財產權是公民的基本權利, 根據《國家賠償法》第 4條之規定, 行政機關及其工作人員在行使行政職權時, 有違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰等侵犯財產權情形之一的, 受害人有取得賠償的權利。第三，我國《國家賠償法 》第 5條規定, 有下列情形之一的, 國家不承擔賠償責任: ①行政機關工作人員行使與職權無關的個人行為。如行政機關工作人員檢查飯店時吃喝行為, 應視為個人行為；②因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的；③法律規定的其他情形, 如不可抗力。
二、《國家賠償法》 在行政賠償的范圍設定上存在的缺陷
第一, 行政賠償歸責原則單一。《國家賠償法 》把“違法”作為單一的歸責原則, 而此處所指的“違法”, 實際上多是按照相關法律法規所規定的違法標準來理解和適用的, 在某種程度上縮小了“違法”所應具有的豐富含義, 不能完全包含引起損害和應當賠償損害的全部情形。這一規定顯然不利于保護公民、法人和其它組織獲得賠償的權利。賠償制度的本質和核心應當在于對行政相對人的合法權益進行保障, 對其的損失進行負擔或彌補, 而不是對造成損失的行為或原因來進行評價。要擴大行政賠償的范圍, 就必須要修改國家賠償的歸責原則。這是首要的問題。
第二,《國家賠償法》 所規定的行政賠償的范圍較窄, 在法條中只規定了九個方面。當前《國家賠償法》所規定九種情況以外的行政執法行為侵犯行政相對人的合法權益時, 行政相對人缺乏獲得國家賠償的法律依據。對于財產損失, 現有立法規定, 在原則上只賠償直接損失, 對于間接利益一概不賠。這種規定和 《國家賠償法》的立法宗旨相違背, 國家侵權自應由國家賠償, 不能將負擔加在受害人身上。對于人身損失, 依照現有規定, 違法行為侵犯公民人身自由和生命健康權, 只賠償物質性損失, 而不賠償精神損害。從而產生了兩種不良的后果: 1.行政相對人認為自己的權利沒有得到完全的維護, 可能對法律的作用產生懷疑； 2.對于實施違法行政行為的國家機關, 由于賠償金額過小, 沒有經濟上的震懾作用。
三、我國行政賠償范圍的完善
( 一) 改變我國行政賠償范圍的確立方式。
我國《國家賠償法》之所以采取概括與列舉并用的方式, 主要是由于當時國家賠償制度處于初創階段, 明確列舉賠償事項, 便于實際操作, 而且有利于減少財政負擔。但是行政賠償的內容主要是違法行政, 其表現形式是多種多樣的, 法律不可能對其進行逐一的列舉, 而且這種方式也不利于與快速發展的社會現實情況相適應。因此, 這種立法方式在很大程度上造成了我國行政賠償范圍的狹窄。因此可以改用概括式為原則、兼有列舉式的模式。以概括式為原則, 能把所有的行政機關及其工作人員違法行使職權行為造成的損害, 都納入到行政賠償的范圍之內, 同時也使國家賠償制度保持了相當的彈性, 更好地規范范圍不斷擴大的行政賠償活動。對于確實需要排除的事項或行為, 再用列舉式進一步排除。凡未被列舉排除的, 國家一律給予賠償, 使國家承擔行政賠償責任成為一個法律上的原則, 排除責任只是國家不承擔責任的一種例外, 以便更好的促進行政部門依法行政。
( 二) 擴大行政賠償侵權行為的范圍。
1、將一些抽象行政行為納入到行政賠償范圍。我國《國家賠償法》明確規定, 只有具體行政行為對相對人造成侵害才能要求行政賠償。但事實上, 這對行政相對人來說是不公平的。在現實的司法實踐中, 抽象行政行為侵犯相對人權益的現象是相當普遍的, 與具體行政行為并無多少區別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外, 就可能出現行政機關借此規避法律, 采用抽象行政行為實施違法行為的現象。另外, 雖然大多數人都認為, 抽象行政行為與具體行政行為的區別之一就是具體行政行為能產生直接的利益后果, 但并非所有影響公民權益的抽象行政行為必然通過具體行政行為來實施。例如行政機關發布一項禁止某些人從事某種活動的規定, 自發布生效之時就可以造成相對人某種利益的損害, 而不必通過具體行為實施。如果不允許相對人對抽象行為提起賠償訴訟, 必然會放縱行政機關在這方面的違法行為。最后, 各國法律也沒有明確禁止對抽象行政行為提起賠償的訴訟規定。因此, 抽象行政行為也應納入到行政賠償范圍之內。
2、對于自由裁量行政行為造成的損害納入到行政賠償范圍。自由裁量行政行為是指法律僅規定了行政行為的幅度和范圍,行政機關在此幅度和范圍內根據具體情況選擇而實施的行政行為。我國《國家賠償法》在規定行政賠償范圍時僅考慮行政行為是否合法, 而將自由裁量的行政行為排除于行政賠償的范圍。作為合法行政的重要補充, 理性而適度的自由裁量行政行為體現的是合理行政。但由于行政機關工作人員的執法理念、執法方式、執法水平及其他種種因素的影響, 濫用自由裁量權以及不當行使自由裁量權給行政相對人合法權益造成損害的現象不斷涌現, 如果對這些侵權行為不給子追究, 對因此而遭受的損失的行政相對方不予賠償, 無疑會違背 “ 有權利必有救濟, 有損害必有賠償 ”的現代法治原則。因此, 面對實踐中大量涌現的自由裁量行政行為侵權賠償案件在處理上顯得無所適從的情況, 將自由裁量行政行為納入行政賠償的范圍并進行周密的制度安排就顯得不僅必要而且必然。
總之, 由于賠償范圍過窄, 導致相對人其他許多合法權益被侵害而得不到保護。因此, 擴展行政賠償范圍, 切實保護公民、法人和其它組織的合法權利, 促進行政機關依法行政, 對提升我國的國際形象, 并實現更遠大的構建社會主義法治社會、和諧社會的目標, 無疑具有十分重大的意義。
3、公有公共設施造成的損害也應納入到行政賠償的范圍。首先, 公有公共設施的設置與管理屬于公共事物, 其作用是服務、便利于廣大民眾。公有公共設施屬于國有財產, 其管理是由國家授權委托的, 其有關事務理應屬于國家職責范圍。因此, 這種旨在維護公共利益的社會關系, 理應由帶有公法性質的國家賠償法調整, 而不該由私法性質的民事法律進行調整。其次, 設置或管理公有公共設施, 是行政機關的重要職責之一,將公有公共設施因設置或管理有缺陷而造成的損害納入國家賠償, 有利于促進國家行政機關增強責任心, 不因行政賠償與己無關而怠于行使行政職權。最后, 公有公共設施因設置或管理有缺陷造成的損害, 有相當一部分是由于國家機關及其工作人員違法行使職權而造成的, 因此國家最低限度也應該將這部分損害納入賠償范圍之中。
4、將間接損害納入賠償范圍。所謂間接損害是與直接損害相對應的, 不是實際已經受到的損害, 而是指可以預期得到的利益的損失。我國《國家賠償法》 把間接的人身與財產損害排除在賠償范圍之外, 即對于財產損害的賠償只限于直接損失, 不包括間接損失。這無非是出于我國當時的經濟發展水平和國家財政負擔能力的考慮。在當時來看, 那是符合實際的。但在實際之中, 有時違法或不當的行政行為所造成的人身及財產的間接損害比直接損害要大得多。例如一個不當或違法的行政處罰往往影響企業的正常生產, 很可能造成企業合同的延誤或中斷,導致停產停業甚至可能是破產倒閉, 損失可能是幾十萬, 上百萬, 甚至是上千萬。因此, 為了防止國家機關及其工作人員濫用職權, 保障公民的合法權益, 作為處于強勢管理地位的國家行政機關, 對于自身的違法行為所造成的公民、法人和其他組織的財產損失, 理應給予賠償。
5、對精神損害也應當予以適當的賠償。
精神損害賠償是權利主體因人身權益受到不法侵害而使其遭受精神痛苦或精神利益受損害而要求侵害者進行賠償的一種法律責任。這種損害既包括精神痛苦, 也包括精神利益受損。我國《國家賠償法》第三十條規定:“……造成受害人名譽、榮譽權損害的, 應當在侵權行為影響的范圍內, 為受害人消除影響, 恢復名譽, 賠禮道歉。”由此可以看出, 我國在國家賠償領域并沒有確立精神損害賠償的實質內容。
隨著我國民主與法制的不斷發展, 人們的法制觀念不斷增強, 在越來越多損害賠償案件中提出了精神賠償的主張,并且法院在案件的審理過程中也越來越多的考慮到了用物質賠償來撫慰受害人精神的創傷。2001 年 3 月 10 日, 最高人民法院做出了《關于確定民事侵權精神賠償責任若干問題的解釋》, 就賠償主體、客體、數量確定因素、撫慰金支付方式等都做出了具體規定。這標志著我國在民事賠償方面已經確立了精神損害賠償制度。但我國《國家賠償法》對于國家機關及其工作人員在執行職務, 不法侵害公民、法人和其他組織的合法權益, 僅僅規定了對直接的財產損失給予賠償, 而對侵害名譽權、榮譽權等引起的精神損害, 僅要求消除影響, 恢復名譽, 賠禮道歉, 而未規定物質賠償, 這是與理不合的。因此, 確立行政精神損害賠償才是對人權的完整保護。
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