[ 向建軍 ]——(2012-5-8) / 已閱9150次
論文題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實踐相結(jié)合，總結(jié)了多年勞動，社會保障行政案件審判的實踐經(jīng)驗，對勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，對法院審查勞動，社會保障具體行政行為合法性應(yīng)注意的問題提出了自己的見解，征對現(xiàn)行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題，審理勞動、社會保障行政案件怎樣進(jìn)行調(diào)解的作了較為祥細(xì)的論述，此文對法院審理勞動、社會保障行政案件有一定的參考價值。全文字?jǐn)?shù)共10000字。
一、勞動、社會保障行政行為的概述
1、勞動、社會保障行政行為的概念。勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱 。勞動、社會保障行政行為是指勞動保障、人事等部門行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時也是認(rèn)定是否為勞動、社會保障行政行為的要件: （1）是指勞動保障、人事等部門所為的行為。包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統(tǒng)一管理勞動工作的行政機關(guān)，也是當(dāng)然的對勞動法監(jiān)督檢查行政機關(guān)，對所轄區(qū)的各企業(yè)、個體工商戶等貫徹執(zhí)行勞動法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機構(gòu)，《勞動法》第九條規(guī)定：國務(wù)院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動工作。（2）是勞動保障、人事等部門行使行政職權(quán)，進(jìn)行勞動，和社會保障行政管理的行為。 （3）是勞動保障、人事等部門實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個行為如果不能同時具備上述三個要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆Ｈ鐒趧颖Ｕ喜块T作出的行政指導(dǎo)行為、行政調(diào)解行為，因不具備第三個要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點需要特別注意，行政事實行為、特別是行政事實侵權(quán)行為，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο螅恚瑒趧印⑸鐣Ｕ闲姓聦嵭袨椤⑻貏e是勞動、社會保障事實侵權(quán)行為也可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆?br>
勞動、社會保障行政行為的特征。（1）是執(zhí)行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協(xié)商或征得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。(4)是以國家強制力為保障實施的，帶有強制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內(nèi)容：賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益；科處義務(wù)或免除義務(wù)；確認(rèn)法律事實與法律地位。
2、調(diào)整勞動、社會保障行政行為的相關(guān)法律內(nèi)容。勞動、社會保障行政行為主要受勞動法調(diào)整，勞動法是一個獨立的法律部門，自成體系，我國勞動法律體系由四個部分組成，即綜合調(diào)整勞動關(guān)系的基本法，各種單行的勞動法律、法規(guī)，部門規(guī)章，地方性法規(guī)、地方性規(guī)章。目前勞動、社會保障行政行為所涉及的法律主要有以下內(nèi)容：（1）關(guān)于勞動合同的定立與解除程序的規(guī)定，包括勞動關(guān)系的產(chǎn)生、變更和終止的法定形式及由此產(chǎn)生的雙方當(dāng)事人的義務(wù)等法律規(guī)定。（2）勞動保險制度。勞動保險 又稱社會保險，是指國家對社會成員在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，獲得物質(zhì)幫助和補償?shù)母鞣N措施的總稱。勞動保險包括勞動保險的項目和待遇，保險金的來源 ，工齡的計算方法，各項福利事業(yè)的規(guī)定。（3）工作時間和休息時間制度。包括標(biāo)準(zhǔn)工作日和工作周的各項規(guī)定，對加班加點的限制、休息時間、法定節(jié)日、年休假等規(guī)定。（4）勞動報酬方面的規(guī)定，包括工資等級制度獎勵、津貼制度的規(guī)定及特殊情況下的工資支付方法。（5）勞動安全與衛(wèi)生的各項制度，包括各種安全與衛(wèi)生的技術(shù)規(guī)程，勞動保護(hù)用品的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、各種安全與衛(wèi)生的管理制度。（6）女工和未成年工的特殊保護(hù)辦法，包括對女工和未成年工從事有害健康工作的限制，對女工孕期、產(chǎn)期、哺乳期、經(jīng)期的保護(hù)，對的特殊未成年工就業(yè)年齡和工作時間的限制。（7）對勞動法的監(jiān)督檢查制度。
二、我國勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因分析
我國行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對什么是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個準(zhǔn)確的定義，筆者認(rèn)為它是指行政管理相對人認(rèn)為，勞動保障、人事等行政機關(guān)（或法律、法規(guī)授權(quán)的組織）、行政機關(guān)工作人員在行使勞動管理職權(quán)、執(zhí)行勞動法（廣義）、監(jiān)督檢查他人執(zhí)行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
目前筆者所在法院審理勞動、社會保障類行政案件數(shù)量近幾年均位于行政案件首位，且有逐年上升趨勢。筆者在此列舉勞動、社會保障類行政案件主要類型并分析產(chǎn)生行政爭議的原因。
1、勞動、社會保障行政確認(rèn)。此類案件主要是工傷行政確認(rèn)，居勞動、社會保障類案件首位，但就市級社會保障部門每年作出工傷認(rèn)定近2000件相比，僅有10件左右提起行政訴訟，所占比例還是很小的。工傷確認(rèn)產(chǎn)生行政爭議的原因是多方面的：（1）關(guān)于作出工傷認(rèn)定的依據(jù)，大多是抽象粗線條的規(guī)定，可操作性不強，易引起行政爭議。例《公傷保險條例》既是作出工傷認(rèn)定實體方面的法律規(guī)定，又是程序方面的法律規(guī)定，職工是否在工作時間、工作場所、因工作原因受傷規(guī)定的操作性不強等。（2）勞動者沒有參保。工傷保險和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)基本社會保險不同，其還不屬社會強制保險。一些城鎮(zhèn)的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險費，在此情況下，如果勞動保障部門確認(rèn)勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。筆者所在法院審理的用人單位為原告，因不服工傷認(rèn)定決定提起行政訴訟的，基本是（僅一件例外）勞動者沒有參保（工傷保險）的。（3）勞動部門的“居間裁判”地位。在工傷行政確認(rèn)中，當(dāng)勞動者與用人單位對是否應(yīng)該認(rèn)定為工傷產(chǎn)生分歧時，一方向勞動部門提出申請，勞動部門實際處“居間裁判”地位，勞動部門無論認(rèn)定與否，總有一方不服，從而產(chǎn)生行政爭議。
2、勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經(jīng)辦機構(gòu)核定勞動保險金具體行政行為而提起的行政訴訟。就湖北而言，該類案件主要是對工傷保險待遇核定不服引起的訴訟，因涉及道路、航運、航空、鐵路等交通事故引起的工傷涉及工傷保險待遇問題，湖北省《工傷保險實施辦法》與《工傷保險條例》的規(guī)定不完全一致，《工傷保險實施辦法》第三十九條規(guī)定，“由于道路、航運、航空、鐵路等交通事故引起的工傷，或者職工工傷涉及其他民事傷害賠償?shù)模瑧?yīng)按照有關(guān)規(guī)定索取傷害賠償。獲得的傷害賠償?shù)陀诠ｋU待遇的，根據(jù)用人單位是否參加工傷保險，由經(jīng)辦機構(gòu)或所在單位補足差額部分。”而《工傷保險條例》并未規(guī)定權(quán)利人在獲得民事賠償后不再獲得全額工傷保險的賠償。故勞動保障經(jīng)辦機構(gòu)在核定工傷保險待遇時，涉及法律適用的問題，易行政爭議。
3、勞動、社會保障行政發(fā)放。此類案件主要是行政管理相對人認(rèn)為勞動社會保障部門不按政策發(fā)放或不按時、不按規(guī)定的數(shù)額發(fā)放社會保險金引起的訴訟，即訴勞動部門不履行發(fā)放社會保險金法定職責(zé)。此類案件在審判實踐中遇到的較少，筆者所在法院僅受理了一件要求勞動保障部門按照解放前參加工作并享受供給制待遇的人員履行為其核發(fā)基本養(yǎng)老金法定職責(zé)一案。產(chǎn)生此行政爭議的主要原因是勞動部門履行該職責(zé)，適用的多為幾十年前的規(guī)范性文件，該類文件規(guī)定的操作性不強，因行政部門和行政管理相對人對政策的理解不一致，產(chǎn)生行政爭議。
4、勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動、社會保障行政部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)案件較多，因退休分為達(dá)到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)，且有逐年上升趨勢主要有以下情況：（1）對職工的年齡認(rèn)定依據(jù)易產(chǎn)生行政爭議。行政管理相對人認(rèn)為職工出生時間的認(rèn)定應(yīng)該以居民身份證為準(zhǔn)，居民身份證的年齡達(dá)到退休年齡，勞動部門就應(yīng)該為其辦理辦理退休審批手續(xù)。而勞動部門對職工出生時間的認(rèn)定，是根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號文第二條第（二）項規(guī)定，采取的是實行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法，故當(dāng)職工居民身份證與職工檔案記載的出生時間確實不一致時，即產(chǎn)生行政爭議。（2）關(guān)于特殊工種提前退休審批易產(chǎn)生行政爭議。因勞動部門依據(jù)的大多為幾十年前勞動部的規(guī)范性文件，規(guī)定不明確具體，操作性不強，易產(chǎn)生歧義。
5、勞動、社會保障行政許可。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，從事某些職業(yè)必須在勞動保障部門辦理行政許可證，例職業(yè)介紹機構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)和職業(yè)技能考核鑒定機構(gòu)必須遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在勞動保障部門辦理行政許可證。辦理行政許可證是勞動保障部門的法定職責(zé)，當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產(chǎn)生行政爭議。
6、勞動、社會保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現(xiàn)為不服勞動、社會保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動、社會保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責(zé)。近年來，常遇到的是勞動保障部門根據(jù)《勞動合同法》等法律，對行政管理相對人進(jìn)行查處的案件。《勞動合同法》實施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報投訴后，勞動、社會保障部門進(jìn)行立案查處或不進(jìn)行立案查處，用人單位或勞動者不服即產(chǎn)生行政爭議。
7、勞動、社會保障行政監(jiān)督。對《勞動法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是勞動、社會保障部門的法定職責(zé)，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產(chǎn)生行政爭議。
8、勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政審判實踐中遇到的較多，主要是依法應(yīng)該由行政管理相對人申請勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當(dāng)勞動部門收到申請后，經(jīng)審查認(rèn)為不符合法律規(guī)定的受理條件，作出不予受理決定，當(dāng)事人不服引起行政爭議。例已享受養(yǎng)老保險待遇的退休人員，退休后被其他單位聘用，不屬于《工傷保險條例》調(diào)整范圍，不享受工傷保險待遇，對退休人員申請工傷認(rèn)定的，勞動社會保障部門作出不予受理決定，即產(chǎn)生行政爭議。
9、勞動、社會保障行政復(fù)議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請復(fù)議，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為，以復(fù)議機關(guān)為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認(rèn)定決定不服，前置程序是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請復(fù)議，如果復(fù)議結(jié)果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門復(fù)議決定不服，產(chǎn)生行政爭議提起訴訟，行政復(fù)議決定就成了被訴具體行政行為，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政復(fù)議行政案件。此類案件在行政審判實踐中遇到的較少。
10、勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關(guān)系人，認(rèn)為撤銷決定侵犯其合法權(quán)益，產(chǎn)生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。例如，勞動保障部門撤銷工傷認(rèn)定等等。
以上列舉了十種常見的勞動、社會保障行政案件類型，及產(chǎn)生行政爭議的原因，各類案件之間不是孤立存在的，既有聯(lián)系又有區(qū)別。
三、法院審查勞動、社會保障具體行政行為合法性應(yīng)注意的問題
如何對勞動、社會保障行政行進(jìn)行合法性審查，從審判實踐來看，對勞動、社會保障行政行為的合法性進(jìn)行審查是由其認(rèn)定事實的主要證據(jù)是否確實、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問題構(gòu)成。勞動保障部門工作人員在作出勞動，社會保障行政行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。人民法院應(yīng)從以下四個方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。
1、權(quán)限審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機關(guān)是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權(quán)，即對其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。我國《行政訴訟法》給超越職權(quán)的定義是行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，行使了法律沒有授予的職權(quán)或超越法律授予其職權(quán)范圍的行為。法院審查勞動保障部門是否有作出勞動，社會保障行政行為職權(quán)時，主要是通過審查勞動保障部門向法庭提供的證據(jù)材料，同時根據(jù)原告或第三人提供的證據(jù)材料以及法院收集到的證據(jù)材料，來判斷行政機關(guān)是否具有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。行政登記行為的行政管理職權(quán)是由法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定確定的，審查這一問題時主要是通過審查法律規(guī)范來判斷登記機構(gòu)是否有作出被訴具體行政行為的職權(quán)。就現(xiàn)在法院受理的房屋行政登記案件情況看，當(dāng)事人對勞動保障部門的法定職權(quán)極少發(fā)生爭議，筆者在此不作詳談。
2、程序?qū)彶椤＜磳彶樽鞒鰟趧樱鐣Ｕ闲姓袨槌绦蚴欠窈戏ā７ǘㄐ姓绦蚓褪且驯环梢?guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程序規(guī)定，其程序較為復(fù)雜的為勞動、社會保障行政(處理)處罰程序。例勞動監(jiān)察部門接到勞動者關(guān)于用人單位未與勞動者簽訂勞動合同的投訴后，主要程序為：（1）審查后符合立案條件，予以立案，不符合立案條件，不予受理。（2）立案后向用人單位發(fā)出相關(guān)材料。（3）證據(jù)審核。（4）向用人單位發(fā)出《勞動保障監(jiān)察限期改正指令書》，要求用人單位限期改正，并將改正情況以書面形式限期報勞動保障監(jiān)察支隊。（5）如果用人單位未改正上述問題，勞動監(jiān)察部門即向用人單位下發(fā)《行政處理告知書》，告知用人單位，擬對其作出支付勞動者雙倍工資，并按規(guī)定為勞動者補繳社會保險費的行政處理決定，并告知作出該處理決定的事實、理由、法律依據(jù)及其依法應(yīng)享有的權(quán)利。（6）用人單位可進(jìn)行陳述申辯。（7）查明已建立勞動關(guān)系，未同時訂立書面勞動合同的（應(yīng)當(dāng)自用工之日起一個月內(nèi)訂立書面勞動合同），作出行政處理決定。（8）送達(dá)。其它勞動，社會保障行政行為的程序一般不涉及告之、聽證等程序。需要說明的是，審查勞動、社會保障行政行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也是一個法律問題，所謂事實問題即是行政機關(guān)實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限；所謂法律問題，行政機關(guān)作出具體行政行為程序是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件有關(guān)程序問題的規(guī)定。在訴訟過程中，當(dāng)事人就程序上的事實問題發(fā)生爭議是經(jīng)常發(fā)生的，程序上的事實問題由法院通過審查證據(jù)來認(rèn)定。總之，作出勞動，社會保障行政行為必須嚴(yán)格遵循法定程序。達(dá)到下述具體要求：符合法定方式，符合法定形式，符合法定手續(xù)，符合法定步驟，符合法定時限。
3、證據(jù)審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實證據(jù)是否確實、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據(jù)證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實的證據(jù)。如果勞動、社會保障行政行為認(rèn)定的事實主要證據(jù)不足，也意味著該行為缺乏事實基礎(chǔ)，即違反了我國《憲法》“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，屬違法行政行為，依法必須撤銷或確認(rèn)無效、違法。在訴訟過程中，當(dāng)事人就事實主要證據(jù)是否確實、充分發(fā)生爭議是最多的，審判人員如何認(rèn)定勞動、社會保障行政行為認(rèn)定的事實主要證據(jù)確實、充分是一個值得探討的問題。筆者認(rèn)為“事實主要證據(jù)確實、充分”必須達(dá)到下述要求：案件的事實均有相應(yīng)的證據(jù)證明；各項證據(jù)均真實、可靠，并且合法；各項證據(jù)對待證事實有證明力，并與待證事實之間具有關(guān)聯(lián)性；各項證據(jù)相互協(xié)調(diào)一致，對整個案件事實構(gòu)成完整的證明，并能經(jīng)受住反證的反駁；被訴具體行政行為所依據(jù)的事實，必須滿足法律預(yù)先設(shè)定的事實要件。
4、適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對適用法律是否準(zhǔn)確的爭議，主要有兩種情況：一是當(dāng)事人對勞動，社會保障行政行為認(rèn)定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；二是當(dāng)事人對勞動、社會保障行政行為認(rèn)定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。審判機關(guān)判斷作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確時，主要從以下幾個方面審查具體行政行為的法律依據(jù)：(1)職權(quán)來源的依據(jù)即有作出勞動，社會保障行政行為法定職權(quán)依據(jù)（確保有主體資格）。(2) 勞動，社會保障行政行為實際操作程序和法定程序的相關(guān)規(guī)定。(3)法律規(guī)范設(shè)定或禁止該登記行為的具體條款。(4)作出勞動、社會保障行政行為相應(yīng)的其它法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，勞動、社會保障行政行為要做到適用法律、法規(guī)正確，必須達(dá)到下述要求：對具體行政行為所基于的事實的性質(zhì)認(rèn)定正確；對相應(yīng)事實選擇適用的法律、法規(guī)及具體規(guī)范正確，選擇的法律依據(jù)與更高層次的法律文件不相抵觸；根據(jù)相應(yīng)事實所具有的情節(jié)，全面地適用法律、法規(guī)。
四、現(xiàn)行裁判方式的問題與對策思考
1、現(xiàn)行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題
我國傳統(tǒng)行政訴訟理論界一直認(rèn)為，除行政賠償外，行政訴訟不應(yīng)適用調(diào)解制度。因為行政機關(guān)是公權(quán)力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對于行政機關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是權(quán)利也是義務(wù)。因此，行政機關(guān)必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故我國《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”以上規(guī)定的理論是基于行政機關(guān)無權(quán)處分行政權(quán)利。《行政訴訟法》規(guī)定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認(rèn)判決、駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求這種判決類型的適用是有嚴(yán)格限制的。但有些行政訴訟案件，特別是勞動、社會保障行政案件簡單判決后社會效果不一定好，因勞動、社會保障行政案件一般均涉及第三人，產(chǎn)生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，勞動部門作出具體行政行為，實際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動、社會保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨立的訴訟地位，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，既不會依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請求，對第一審判決不服的，均有權(quán)提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒有得到解決，行政爭議沒有得到化解。例，在工傷行政確認(rèn)案中，除原告撤訴外，法院只能判決維持或撤銷，勞動者與用人單位的矛盾沒有得到解決，在行政訴訟結(jié)束后，用人單位與勞動者，又產(chǎn)生新的民事訴訟。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生工傷認(rèn)定行政訴訟案的主要原因，是第三人和原告之間涉及的平等主體間的矛盾引起，他們在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己的實體權(quán)利。如果法院通知被告在場，第三人和原告就工傷待遇補償達(dá)成協(xié)議，以原告撤訴結(jié)案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節(jié)約了訴訟資源，實現(xiàn)了行政糾紛的實質(zhì)性解決，最大程度實現(xiàn)了法律效果，社會效果和政治效果的統(tǒng)一， 這正是最高人民法院對行政審判工作所要求的。
2、對審理勞動、社會保障行政案件進(jìn)行調(diào)解的思考
法律的相對穩(wěn)定性和滯后性決定了法律對社會關(guān)系調(diào)整一般總落后于社會實踐，需要司法實踐予以彌補。中央政法委今年確定的三項重點工作之一，即為推進(jìn)社會矛盾化解，筆者認(rèn)為審理勞動、社會保障行政行案件應(yīng)該以化解行政爭議，解決“官民糾紛”為主線。對勞動、社會保障行政案件而言，現(xiàn)行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現(xiàn)上級法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機制。筆者認(rèn)為，在審理勞動、社會保障行政案件，引入調(diào)解制度主要從以下方面進(jìn)行：（1）對勞動部門在作出勞動，社會保障具體行政行為過程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)的案件引入調(diào)解機制。行政自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運用營造了寬松環(huán)境，行政機關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語來劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動保障部門在作出具體行政行為時，只有聽?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機關(guān)根據(jù)情勢酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對行政法規(guī)的理解程度、對行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對法律理解和熟練掌握程度、對案情的分析能力以及是否持有個人成見“息息相關(guān)”。因此，我國的行政自由裁量權(quán)在運行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對這些情形，筆者認(rèn)為，審理勞動，社會保障行政案件，完全可以引入調(diào)解，使勞動部門在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽證程序”。如果行政機關(guān)對行政管理相對人的“申辯”有理的部分，沒有全部采納，可以通過人民法院在審理行政案件過程中調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動行政機關(guān)依法行政的意識和能力；更有利于化解行政爭議，做到案結(jié)事了。
（2）勞動部門作出的具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷的情況下，引入調(diào)解機制。在行政過程中，追求雙方法律地位平等的理念已深入人心，行政相對人可以平等論證論點，求得行政執(zhí)法的公正、公平。在勞動，社會保障行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷的情況下，法院在不違反原則的情況下，要求雙方當(dāng)事人和解，既有利于行政機關(guān)及時認(rèn)識到自身行政行為不足所在，又能迅速對存在一定瑕疵的行政行為進(jìn)行必要彌補，從而更好地保障勞動部門依法行政的公信力，提高行政管理相對人自動履行具體行政行為的自覺性。關(guān)于什么是不違反原則還是一個值得探討的問題。
（3）對涉及第三人勞動、社會保障行政案件，組織原告和第三人調(diào)解。此類案件，產(chǎn)生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，一般是為了解決他們將要發(fā)生的民事糾紛，一方向勞動、人事等行政機關(guān)申請或舉報，勞動保障部門才作出“居間裁判”的具體行政行為。在行政訴訟過程中，由法院主持，原告與第三人就平等主體間權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議，這與行政機關(guān)無權(quán)處分行政權(quán)利理論并不矛盾。筆者所在法院積極探討，對涉及第三人的勞動、社會保障行政案件進(jìn)行調(diào)解，具體作法為：由法院通知被告在場，第三人和原告就平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系和解后，以原告撤訴結(jié)案，幾年來，沒有一件再引起新的糾紛。例如，該院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動局工傷認(rèn)定決定案，第三人為陽某（勞動者）。勞動局以陽某上下班途中受到機動車事故傷害為由，根據(jù)《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規(guī)定，認(rèn)定陽某受傷為工傷。查明，第三人陽某未婚，在原告處上班，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發(fā)了50元租房補貼。另陽某沒有參加工傷保險，其待遇由原告給付。合議庭認(rèn)為，第三人陽某沒有成家，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到機動車事故傷害，是否為合理的路線值得探討。該案如果簡單判決維持或撤銷社會效果不一定好。法院通知被告在場，組織原告與第三人就工傷補償達(dá)成了協(xié)議，原告撤訴結(jié)案，化解了行政爭議，沒有引起新的糾紛。現(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為，這樣處理既涉及行政機關(guān)的工傷認(rèn)定決定效力問題，又涉及原告與第三人的工傷補償另一法律關(guān)系，怕有“后遺癥”，對此作法不予肯定。筆者認(rèn)為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補償達(dá)成協(xié)議，實際是行政機關(guān)在場見證原告與第三人對對工傷認(rèn)定決定的內(nèi)容變通執(zhí)行，即原工傷認(rèn)定決定實際是已經(jīng)執(zhí)行完畢，再不會引起新的糾紛；關(guān)于原告與第三人就工傷補償屬另一法律關(guān)系屬實，但雙方當(dāng)事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應(yīng)該支持。筆者所在法院經(jīng)過近幾年的審判實踐，此作法無一申訴，不會有“后遺癥”。如果能用法律形式對此作出規(guī)定，將大大促進(jìn)了行政審判的發(fā)展。
行政訴訟在我國只經(jīng)歷了十幾年的歷史發(fā)展時期，作為化解行政糾紛的主渠道，社會對之充滿期待。勞動、社會保障案件的審理與整個國家和社會的發(fā)展進(jìn)步息息相關(guān),為保障勞動者權(quán)益實現(xiàn)，法院應(yīng)該力爭做到行政糾紛實質(zhì)性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關(guān)注和保護(hù)相對人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據(jù)具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對人消除對行政機關(guān)行政的對抗情緒，修復(fù)“官民”關(guān)系，創(chuàng)造和諧氛圍。
參考文獻(xiàn)：
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6、中國法制出版，高秦偉主編：《行政法 條文 說理 案例》。
作者單位及聯(lián)系方式：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院行政庭 向建軍 18972005929 0717—6736940
