[ 向建軍 ]——(2012-5-8) / 已閱6635次
黨的十六屆三中全會明確提出科學發展觀后，黨的十七大報告強調指出：“科學發展觀，第一要務是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”深入貫徹黨的十七大精神，是當前行政審判機關的一項重要政治任務，行政審判人員在行政審判中要以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，以科學發展觀為統領，按照構建社會主義和諧社會的總體要求，緊緊圍繞"發展、平安、和諧"的工作主線，化解行政爭議，增進人民群眾與行政機關的相互理解和信任，力求司法活動的法律效果與社會效果的有機統一。 因城市房屋所有權登記與廣大市民生活息息相關，目前行政管理相對人因對城市房屋所有權登記不服提起行政訴訟的案件較多。下面筆者就科學發展觀與行政訴訟中房屋登記具體行政行為的合法性審查作以下粗淺認識。
一、我國城市房屋所有權登記制度現狀
房屋所有權登記制度屬不動產物權登記制度的一部分，有關不動產物權登記制度，現國際上主要盛行三種登記制度，一是契據登記制度，源于法國，又稱法國登記制度。它的理論基礎是登記對抗主義，該制度的特點是：（1）登記為不動產權利變動對抗第三人的要件：（2）登記采取形式審查；（3）登記沒有公信力；（4）以權利人為登記編排順序；（5）登記物權的變動情況。二是權利登記制度，源于德國，又稱德國登記制度。它的理論基礎是成立要件主義或稱登記生效主義，該制度的特點是：（1）在當事人合意的基礎上的登記才發生不動產權利變動效力；（2）對登記申請進行實質審查；（3）登記具有公信力：（4）以不動產為登記編排順序：（5）登記只記載不動產的現狀態，而不記載變動狀態。三是托倫斯登記制度，為澳大利亞托倫斯爵士所創，它的理論基礎是地卷交付主義，該制度的特點是（1）由政府進行一次總清理，將土地按照自然區域做成土地登記薄，然后將土地的權利對號入座。（2）采取當事人申請登記制度。；（3）已登記的不動產的轉移和變更，未經登記，不發生效力；（4）對登記申請進行實質審查。我國現行的不動產登記制度不等同于上述任何一種登記制度，黨的十六屆三中全會提出科學發展觀以后制定，并于2007年10月1日施行的《物權法》，使我國現行的不動產登記制度進如了較為完善時期。《物權法》第六條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。”第九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力，未經登記不發生效力，但有法律規定的除外。”從上述規定可以看出，我國不動產物權一般實行登記制度，有下列特殊情況除外：1、依法屬于國家所有的自然資源；2、物權的設立、變更、轉讓和消滅的一些特殊情況，非依法律行為而發生的物權變動情形：第一，因人民法院、仲裁委員會的法律文書，人民政府征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或消滅的，自法律文書生效或人民政府征收決定等行為生效時發生效力。第二，因繼承或受遺贈取得物權的，自繼承或受遺贈開始時發生效力。第三，因合法建造、拆除房屋等事實行為設立和消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。在我國不同的不動產有不同的具體登記制度，有關城市房屋所有權登記制度主線為，城市房屋所有權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力，不登記的，不受保護。城市房屋所有權在實行登記時，登記機關在將不動產權利記載于登記薄的同時，發給不動產權利人權屬證書，登記是房屋權屬公示的一種方式和制度，發證則是在登記的同時，登記機關發給權利人權利憑證，這種權利憑證不能流通，房屋所有權轉移不以當事人交付權利證書為準，登記的法律效力來自于登記機關登記簿，《物權法》第十六條規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。”故如果權利證書與登記簿不一致時，應當以登記簿記載為準。《物權法》第十一條規定：當事人申請登記，應當根據不同的登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。《城鎮房屋權屬登記管理辦法》第十條、第十七條、第二十七條的規定，登記機關應當對權利人（申請人）的申請進行審查。權屬清楚、產權來源材料齊全的，方可核準登記，并頒發房屋權屬證書。根據上述法律、法規的規定，登記機關負有保障交易安全的職責，其對登記手續和材料審核的范圍，不僅包括權利人提供的登記手續和材料是否齊備等形式審查，還應包括房屋登記材料的真實性、權屬是否清楚等實質審查。綜上，我國現行城市房屋所有權登記制度具有如下特點，（1）實行的是當事人申請制度；（2）對登記申請材料進行實質審查；（3）登記具有公信力；（4）已登記的房屋的轉移和變更，未經登記，不發生效力。
二、法院審查城市房屋行政登記具體行政行為合法性應注意的問題
觀念決定思路，觀念決定行為，觀念決定結果。按照科學發展觀的本質要求，行政審判人員在對城市房屋所有權登記具體行政行為進行審查時，必須貫穿堅持以人為本，更新司法觀念，積極探索加強和改進行政審判工作新路，努力建設公正高效權威的司法制度主線。充分體現社會的公平和正義，維護行政管理相對人的合法權益，促進官民和諧。
如何對城市房屋所有權登記行政案件進行合法性審查，是進行表面審查，實質審查還是兩者兼而有之？從審判實踐來看，往往對房屋登記案件合法性審查認識觀念的分歧直接導致了案件審理結果的差異，比如在申請材料存在爭議的情況下，有的法院以事實不清為由判決撤銷登記行為，有的法院則判決駁回原告訴訟請求，事實上造成了法治的不統一。因此，對此類問題必須予以明確。筆者認為，房屋所有權登記具體行政行為的合法性進行審查是由其認定事實的主要證據是否確實、充分，適用法律、法規是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權、濫用職權等方面的問題構成。房屋登記機關工作人員在作出房屋所有權行政登記行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確。人民法院應從以下四個方面審查城市房屋所有權登記具體行政行為的合法性。
1、權限審查。審查作出房屋所有權登記的機關是否有作出房屋所有權登記行為法定職權，即對其是否存在超越職權進行審查。我國《行政訴訟法》給超越職權的定義是行政機關及其工作人員在執行職務中，行使了法律沒有授予的職權或超越法律授予其職權范圍的行為。法院審查房屋所有權登記行為的機關是否有作出房屋權屬行政登記行為職權時，主要是通過審查登記機構向法庭提供的證據材料，同時根據原告或第三人提供的證據材料以及法院收集到的證據材料，來判斷行政機關是否具有作出被訴具體行政行為的職權。行政登記行為的行政管理職權是由法律、法規及規章規定確定的，審查這一問題時主要是通過審查法律規范來判斷登記機構是否有作出被訴具體行政行為的職權。就現在法院受理的房屋行政登記案件情況看，當事人對登記機關的法定職權極少發生爭議，筆者在此不作詳談。
2、程序審查。即審查作出房屋所有權登記行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律規范形式所確認和規范了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟等。《房屋登記辦法》第七條規定的辦理房屋登記，程序并不復雜，一般不涉及告之、聽證等程序，其主要為：（一）受理登記申請；（二）權屬審核；（三）記載于登記簿；（四）頒發房屋權屬證書。只有在房屋登記機構認為必要時，可以就登記事項進行公告。審查房屋登記行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也存在一個法律問題，所謂事實問題即是行政機關實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限。所謂法律問題，行政機關作出具體行政行為程序是否違反法律、法規、規章及其它規范性文件有關程序問題的規定。在訴訟過程中，當事人就程序上的事實問題發生爭議是經常發生的，程序上的事實問題由法院通過審查證據來認定。
3、證據審查。即審查作出房屋行政登記行為事實證據是否確實、充分。關于法定職權、程序、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認定事實的證據。如果房屋所有權登記行為認定的事實主要證據不足，也意味著該登記行為缺乏事實基礎，即違反了我國《憲法》“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，屬違法行政行為，依法必須撤銷或確認無效、違法。在訴訟過程中，當事人就事實主要證據是否確實、充分發生爭議是最多的，審判人員如何認定房屋所有權登記行為認定的事實主要證據確實、充分是一個值得探討的問題。
4、適法審查。即審查作出房屋行政登記行為適用法律、法規是否正確。適用法律和認定的事實是不可分割的，關于當事人對適用法律是否準確的爭議，主要有兩種情況：一是當事人對房屋所有權登記行為認定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；二是當事人對房屋所有權登記行為認定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。審判機關判斷作出房屋行政登記行為適用法律、法規是否正確時，主要從以下幾個方面審查具體行政行為的法律依據：(1)職權來源的依據即有作出房屋所有權登記行為法定職權依據（確保有主體資格）。(2)房屋所有權登記行為實際操作程序和法定程序的相關規定。(3)法律規范設定或禁止該登記行為的具體條款。(4)作出房屋所有權登記行為相應的其它法律依據。 三、法院對房屋行政登記行為有部分瑕疵的處理
我國傳統行政訴訟理論界一直認為，除行政賠償外，行政訴訟不應適用調解制度。迄今為止，我國有關行政訴訟的立法及有關規范性文件也一直規定行政訴訟不適用調解。但對部分行政訴訟案件，判決后社會效果不一定好。在行政訴訟過程中適用調解隨著科學發展觀理念的不斷被普通民眾接受，構建社會主義和諧社會、建立行政訴訟調解制度現已成為法治進程中的一大焦點，有的法院探索對兩種類案件政訴訟案件進行調解，一是，行政機關及其工作人員擁有較大的自由裁量權的當事人不服行政處罰案件，在自由裁量權范圍內進行調解。此類案件一般不涉及房屋行政登記案。二是，法院通知第三人參加訴訟的案件，理論依據是此類案件原告與第三人更可以在不違反法律強制性與禁止性規定的情況下在訴訟中自由行使處分權。 例，筆者所在法院受理原告金某不服被告市房管局為第三人夷某頒發《宜昌市房屋所有權證》案，法院了解到原告訴訟的目的是為和第三人民事糾紛打基礎，同時法院審理查明，被告為第三人夷某頒發《宜昌市房屋所有權證》存在部分瑕疵，但被告為第三人頒發上述房產證，是有歷史原因的，涉及人員多，判決會造成其它案外人財產爭議，并引起其他多人訴訟，社會效果不一定好。后經法院組織調解、被告在場，原告與第三人就補償達成協議，以原告撤訴結案。筆者認為，在房屋行政登記行為有部分瑕疵的時，法院應該在堅持“以人為本”，維護社會的“正義”的前提下進行調解，具體分兩種情況處理：1、法院通知第三人參加訴訟的案件，如果判決社會效果不好，法院可以做工作促使原告與第三人達成協議，以原告撤訴結案。如上述案例。2、行政審判人員首先應向行政機關釋明其具體行政行為存在的瑕疵，再讓行政機關自行糾正錯誤，在達到原告訴訟目的的情況下，人民法院允許和支持原告撤訴。因為在所有的“民告官”的訴訟中，無論是公民還是法人，其與行政機關的主體相比較而言，都是絕對的“弱勢群體”！因為，行政機關代表的是國家行政主管部門，而公民和法人代表的是自身的弱勢個體，如果不是司法機關和審判部門運用法律手段進行干預和調處的話，很難想象處于弱勢地位的公民或法人會獲得公正公平的待遇！為此，黨的十七大指出：要“加強憲法和法律的實施，堅持公民在法律面前人人平等”，要“維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”，要“深化司法體制改革”、“優化司法職權配置”、“建設公正高效權威的社會主義司法體制”。同時強調：要把“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利”作為“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法制國家”的一項重要內容，強調要“堅持依法治國的基本方略，樹立社會主義法制觀念，實現國家各項工作法制化，保障公民的合法權益”。上述精神均突出了法制保障公民合法權利和以人的權利為核心的重要性！
上述處理方法有效的增進了公民與政府之間的相互信任，促進了“官”與“民”和諧，減少了社會不安定的因素，取得了較好的社會效益。
四、房屋登記機關對申請人提交的申請材料怎樣進行審查，審查到什么程度。
《物權法》第十二條對登記機關應該履行的職責規定的比較原則，具體對登記審查應采用何種方式沒有作規定，也沒有界定什么是實質審查，什么是形式審查，筆者認為，該條規定本意是因登記機構各自的職權范圍不同，為了使登記機構能在堅持以人為本大前提下，在各自的職權范圍內，充分履行職責，盡可能保證如實、準確、及時登記不動產物權有關事項，避免登記錯誤。站在科學發展觀的高度，房屋登記機關對登記申請材料應該進行實質審查，只有進行實質審查，才能確保房屋所有權登記行為正確、合法，最大限度的保護行政管理相對人的合法權益。但怎樣進行實質性審查，審查到什么程度是一個值得探討的問題。筆者認為，登記機構作出房屋登記，對申請人提供的材料進行審查，應以盡“合理注意義務”，確保登記內容的真實性為限，登記機構對登記手續和材料進行審查，主要包括四個方面。一是，審查登記手續、提供的材料等是否合法、齊全。例，法律、法規、規章及規范性文件要求提供原件的，登記機關應要求申請登記人員提供原件。建設部２００１年８月２９日《城市房地產權屬檔案管理辦法》第十條規定：歸檔的有關房地產權屬的材料，應當是原件；原件已存城市建設檔案館或者經房地產管理部門批準決定的，可以是復印、復制件。復印、復制件應當由經辦人與原件校對、簽章，并注明校對日期及原件的存放處。該規定中所指的歸檔的有關房地產權屬的材料是申請人提供的，根據上述法律、法規、規章的規定，申請人申請房屋登記提交有關房地產權屬的材料應該是原件，原件已存城市建設檔案館或者經房地產管理部門批準決定的，可以是復印、復制件。復印、復制件應當由經辦人與原件校對、簽章，并注明校對日期及原件的存放處。在行政訴訟過程中，如果被告所舉證據，房地產權屬材料不能提供原件，復印、復制件，又無經辦人與原件校對、簽章，沒有注明校對日期及原件的存放處。法院應該認定該證據不符合相關法律規定的形式要件，被告在作出被訴行政行為時，未盡到形式審查義務。二是，審查登記手續和材料的主要內容的真實性。登記機關怎樣審查登記手續和材料內容的真實性，需要在實際工作中不斷總結經驗，逐步完善。筆者認為，登記手續和材料的主要內容的真實性，靠有證明力的證據證明。《物權法》第十二條第二款即規定了登記機構應該履行對申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看的職責。根據該條規定，對登記手續和材料的主要內容的真實性審查，如果申請人沒有提供有證明力的證據的，應該要求申請人員提供有證明力的證據印證。例如，如果申請人員稱某企業終止，申請將其房屋轉移到第三人名下。這就涉及某企業是否終止真實性判斷，某企業是否終止最有證明力的證據應該是某企業工商登記機關的證據材料，登記機關應要求申請人員提供工商部門的有關證據證明某企業終止，如果登記機構僅憑申請人員提交某企業內部材料就認定某企業終止，不符合《物權法》第十二條第二款的規定，對材料的真實性沒有盡到應盡的“合理注意義務”。三是，對申請人員提供的材料存在的疑點，應予以核實。《物權法》第十二條第一款第(四)項規定了登記機構應該履行就登記事項詢問申請人的職責。筆者認為，需要詢問申請人的情況應包括對申請人員提供的材料存在的疑點調查、核實。如果登記機構對申請人提供的登記材料疑點沒有進行核實，就作出了房屋登記行為，說明登記機構沒有盡到應盡的“合理注意義務”。關于登記機構對申請人員提供的材料公章印鑒的真假，是需要鑒定才能得出結論的，筆者認為，登記機關是沒有能力做到的，如果每次登記都去鑒定，不符合行政權的效率性。故筆者認為，對公章印鑒的真實性審查，在無人提出異義的情況下，一般不需要進行鑒定。《物權法》第二十一條規定“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任，登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”如果是申請人提供的材料公章印鑒是虛假的，最終承擔賠償責任的是提供虛假材料的人。國家賠償責任是過錯責任，如果登記機關沒有過錯，則不應該承擔賠償責任。
綜上，堅持以人為本和以人為核心的科學發展觀，在行政審判實踐中具有極其重要的指導意義和實踐意義。行政審判人員要始終把實現好、維護好、發展好行政管理相對人的根本利益作為行政審判實踐的出發點和落腳點，才能審理好房屋登記行政案件，用實際行動促進經濟健康發展和社會和諧進步。科學發展觀與行政訴訟中房屋登記具體行政行為的合法性審查，在此筆者只作初略探討，僅供參考。
參考文獻：《科學發展觀讀本》 湖北科學技術出版社 責任編輯吳瑞臨
《行政辦案手冊》 法律出版社出版，2004年第3版。
王振清主編、吉羅洪副主編：《行政訴訟前沿實務問題研究》，中國方正出版社2004年9月第1版。
胡康生主編：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社。
王達撰寫：《物權法對行政審判的影響》
王達著：《中國拆遷法律理論與實務》，中國財經經濟出版社
（作者單位：湖北省宜昌市西陵區人民法院）
