[ 吳富麗 ]——(2012-6-15) / 已閱11020次
內容提要：社區矯正是我國社會管理創新的重要組成部分，是在犯罪治理領域進行管理創新的重要成果。作為一項重要的非監禁刑執行制度，為了實現社區矯正的法制化、規范化，我國應當通過立法完成社區矯正法律機制的構建。完整的社區矯正法律機制應當包括適用機制、執行機制、聯動機制、保障機制、監督機制五個方面。在適用機制的構建中，要明確社區矯正的適用主體和適用對象，確立審前調查評估機制。在執行機制方面，應當確立犯罪風險評估、行為及心理矯正、監督管理、評價與獎懲、扶持幫助等多項制度。聯動機制包括分工合作機制與異地托管、交流服務機制兩項內容。保障機制包括人員、物質保障和犯罪人權利保障兩大方面。監督機制構建中，應當實現內部監督、檢察監督、被害人監督和社會監督多管齊下。
關鍵詞：社會管理創新 社區矯正 法律機制
“社會管理創新，是指在現有的社會資源和管理經驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現社會管理目標的活動。”①其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更好的政治、經濟和社會效益。自2004年黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”以來，研究并落實社會管理創新的途徑、方法和模式成為各級黨委、政府及司法機關工作的重點。2009年底召開的全國政法工作電視電話會議指出，現階段我國政法工作的三大重點是社會矛盾化解、社會管理體制創新和公正廉潔執法。在這樣的大背景下，刑事法律制度構建與完善應當緊緊圍繞這三大重點工作進行。社區矯正作為一種非監禁刑的執行方式，是我國在刑罰執行實踐中為提高非監禁刑的執行效果，有效預防和控制犯罪而采取的重要舉措。在其法律機制的構建中，如何形成完備的法律機制以實現社會管理創新是本文探討的重點。
一、 社區矯正與社會管理創新關系解析
（一）社區矯正是社會管理創新的重要組成部分
社區矯正是運用行刑社會化理念，對傳統的非監禁刑罰執行方式進行改革，在吸收其它國家成熟經驗的基礎上，充分發揮專門機關、社會組織和志愿者群體的作用，對犯罪人進行教育矯正、監督管理、扶持幫助，以使其順利回歸社會的刑罰執行活動。作為一種非監禁刑的執行方式，社會矯正擔負著教育、矯正犯罪人的重要職責，對于犯罪的防控具有重要的作用。而犯罪的治理與防控無疑是社會管理中至關重要的方面，因此，社區矯正是社會在犯罪管理方面的重要創新活動，是我國社會管理體制改革的重要組成部分。
（二）社區矯正是社會管理創新在犯罪治理領域的具體體現
我國的社區矯正是在2003年開始試點，2009年10月在全國全面試行的。在此之前，我國的刑罰全部是由國家專門機關執行的，即便是對被判處管制、宣告緩刑、假釋的犯罪人也是由公安機關進行監管的。但由于公安機關要承擔的社會治安管理、犯罪防控等多項繁重工作，因此，在實踐中對非監禁刑的執行中常常因為警力不足而出現只監管不矯正、漏管、脫管等現象。其直接后果就是輕緩刑和監外執行難以有效發揮懲罰、預防和矯正功能。社區矯正的出現扭轉了這一局面，實現了我國刑罰執行的“結構性和歷史性的變革”，隨著社區矯正的試點和全面推行，“不剝奪自由的非監禁刑將開始改變幾千來在中國刑罰體系中‘陪襯’地位，與剝奪自由的監禁刑共同成為未來一定時期中國刑罰的主要刑種。刑罰與皮肉之苦的關聯被剝離后，刑罰之與‘牢獄’的天然聯系也將面臨根本性改變，這種改變具有根本和長遠意義，是刑罰形態和刑罰觀念的革命性變革，是人類自由進程的重要組成部分。” ②可以說，社區矯正使我國的刑罰執行實現了多元化，體現了刑罰執行“非機構化”、“社會化”的發展趨勢。這一改變既遵循了犯罪防控的基本規律，又能適應我國文化多元、包容性增強，節省司法資源等現實需求。社區矯正是刑罰執行領域一項卓有成效的重要創新，同時也是社會管理創新理念在犯罪領域的具體體現。
二、社區矯正法律機制的構建
2011年5月1日開始施行的《刑法修正案》（八）以及2012年修訂的《刑事訴訟法》明確規定，“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”。從立法層面上來看，社區矯正作為非監禁刑的執行方式已經具有了充分的法律依據。在多年的實踐中，各個地區在社區矯正的制度建設、程序設置、工作方式采用等方面已經進行了許多嘗試和探索，形成了各具特色的矯正模式，如北京模式、上海模式、浙江模式等。這些在實踐中已經采用并取得較好成效的工作機制，為我國社區矯正工作的順利開展提供了初步的制度保障。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《社區矯正實施辦法》已于2012年3月1日起施行，這一司法解釋是在深入調研論證和廣泛征求意見的基礎上做出的，為社區矯正實踐工作的開展提供了較為具體的方案。但盡管如此，社區矯正畢竟是國家行使刑罰權的活動，把其納入法制化軌道，通過立法對社區矯正機制予以確認是當務之急。
社區矯正法律機制是通過立法對社區矯正工作中具有普適性的制度、程序、方式、方法進行確認所形成的法律規范體系及其運行機制的總稱。這一機制應當是在總結各地社區矯正工作經驗的基礎上，進行全面、系統的比較分析，從中選取具有普遍性和可行性的機制，經過合理整合形成的。經過系統研究，筆者認為完整的社區矯正法律機制應當包括適用機制、執行機制、聯動機制、保障機制、監督機制五個方面。
（一）社區矯正的適用機制
1.明確社區矯正的適用主體
依據我國刑法和刑事訴訟法的規定，社區矯正的適用主體是人民法院。對犯罪人判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、決定監外執行，是法律賦予人民法院的權力，因此，人民法院在做出相應判決、裁定、決定的同時，就是在適用社區矯正。
2.確定社區矯正的適用對象
在社區矯正試點、試行階段，其適用對象為“五種罪犯”，即被判處管制者、被剝奪政治權利者、被宣告緩刑者、獲準假釋者以及暫予監外執行者。在《刑法修正案（八）》施行及2012年《刑事訴訟法》修訂后，對于被剝奪政治權利并在社會上服刑的犯罪人是否適用社區矯正存在爭議。對此，《社區矯正實施辦法》第32條規定“對于被判處剝奪政治權利在社會上服刑的罪犯，司法行政機關配合公安機關，監督其遵守刑法第五十四條的規定，并及時掌握有關信息。被剝奪政治權利的罪犯可以自愿參加司法行政機關組織的心理輔導、職業培訓和就業指導活動。”本人認為，《實施辦法》的規定是妥當的，因為立法并沒有規定對被剝奪政治權利者適用社區矯正，故其并不是法定的社區矯正對象，但是由于其在社會上服刑，因此社區矯正機構有條件、有能力配合公安機關對其進行監督，在其自愿的情況下參加部分社區矯正活動也是可行的。對于刑滿釋放人員是否納入社區矯正適用范圍的問題，本人認為社區矯正措施中的幫助扶助措施、心理矯正措施對刑滿釋放人員順利融入社會是有積極作用的，因此在刑滿釋放人員自愿的情況下可以對其適用，但應在立法中明確規定并把其與社區矯正的其他對象區別對待。因為對刑滿釋放人員進行的社區矯正在性質上并不是刑罰執行方式，而是對刑滿釋放人員的幫扶措施。
3.審前調查評估機制
審前調查評估機制是指人民法院在擬宣告緩刑和適用假釋之前對被告人或犯罪人的居所情況、家庭狀況、社會關系、一貫表現、犯罪后果及影響、社區居民和被害人意見等進行調查，進而評估是否宣告緩刑或適用假釋的機制。新修訂的刑法規定人民法院在適用緩刑、假釋前要考慮對居住社區是否有重大不良影響，這就為審前調查評估機制的確立提供了法律依據。《社區矯正實施辦法》規定“人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村（居）民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關。”這一規定意味著人民法院既可以自行調查，也可以委托縣級司法行政機關進行審前調查。本人認為，考慮到社區矯正適用與執行的銜接以及人民法院的案件負擔情況，審前調查評估的主體應當以司法行政機關為主，人民法院可以派員參加調查，僅在確有必要時才可自行調查。
（二）社區矯正的執行機制
1.社區矯正主體的準入、培訓機制
2012年修訂的《刑事訴訟法》明確規定了社區矯正的執行主體是社區矯正機構，而司法實踐中我國采用的是“堅持黨委、政府統一領導，司法行政部門牽頭組織，相關部門協調配合，司法所具體實施，社會力量廣泛參與的社區矯正工作領導體制和工作機制。”司法行政機關作為社區矯正主管機關的地位事實上已經形成，但仍有必要通過立法予以明確，以便各部門之間進一步明確職責權限、實現執法統一、保障執法公正。
社區矯正的執行工作應該由司法行政機關的社區矯正專職工作人員全面管理。實踐中，多數地區是由司法所工作人員負責社區矯正執行的。筆者認為，要保證社區矯正工作朝著專業化、規范化的方向發展，設立專門的社區矯正機構，配備專職社區矯正人員的觀點是可取的。在司法行政機關下設專門的社區矯正工作機構，建立社區矯正官遴選機制是未來發展的方向。具體做法是通過公務員考試聘任具備法學、心理學、社會學等專業知識的高層次人才來擔任社區矯正官，由其主管社區矯正工作，同時監督指導司法社工、社區矯正志愿者、社會幫教人員的矯正活動。當然，在過渡階段，可以延續各地實踐中的做法，由司法行政部門的社區矯正管理人員和抽調的勞動教養干警等擔當社區矯正管理職責，同時積極號召專業人士、志愿者參與社區矯正工作。與此同時，要定期對社區矯正工作人員進行犯罪學、心理學、教育學和法學等方面的培訓，經常性地開展工作經驗交流活動，以不斷提高他們的知識水平、增強工作能力。
2.犯罪風險評估機制
在社區矯正中，要通過社會調查對矯正對象的犯罪類別、自身性格、文化水平、家庭背景、社會交往、人身危險性、改造態度等情況等進行定期評估，對是否存在犯罪風險做出等級評定。這一評估結果一方面可以作為制定具體管理矯正方案的依據，另一方面也可以及時發現犯罪風險因素，及時預防再犯。
3.行為及心理矯正機制
以往我國的社區矯正工作中一個明顯的不足是“重監管、輕矯正”。而社區矯正這一刑罰執行方式的優勢恰恰在于有效的矯正而非監管。因此，在立法中，必須明文規定把對矯正對象的心理和行為矯正方案的擬訂和執行作為工作重點。在工作中，必須針對每一個矯正對象擬定具有針對性的矯正方案，通過思想交流、公益勞動、心理疏導、行為矯治等措施有計劃、有步驟地進行矯正工作。
4.監督管理機制
這是社區矯正機構對矯正對象的活動情況進行日常監督管理的機制。在對矯正對象的監督管理中，要采用分類型、分階段、分級別的監管模式。即根據矯正對象犯罪類型及所處矯正階段的不同，采用寬嚴不同的管理方式，在匯報的時間間隔、活動范圍、勞動時間、走訪和教育頻率等方面實行分級處遇，設立按時報到制度、定期匯報制度、會客制度、請銷假制度、遷居制度等。
5.評價與獎懲機制
在社區矯正工作中，要對矯正對象各方面的表現進行綜合評價，做到評價結果與獎懲掛鉤，激發犯罪人矯正的積極性、主動性。具體做法是在立法中確立評價獎懲制度的基本框架，由各地結合本地實際制定具體的獎懲辦法。對于有違規違法行為的矯正對象，應該根據其違規違法的輕重程度，建立起以扣分、處分并附加電子監控、日報告、限制活動范圍、增加公益勞動時數等處罰措施、行政拘留等行政懲戒和收監等司法懲戒措施構成的累進制的懲戒制度，實現懲戒的合理性、增強懲戒的針對性和實效性。對于矯正表現良好的矯正對象要建立以加分、表揚、降低監管級別和減刑等構成的、行政獎勵與司法獎勵相銜接的累進制獎勵制度，以激發矯正對象矯正的自覺性和積極性。
6.扶持幫助機制
為了使矯正對象能夠矯正犯罪心理和行為、重新回歸社會，對于生活、求學、就業、醫療等方面存在現實困難的犯罪人要給予臨時安置、技能培訓、就業指導、社會救濟等幫助。這些工作既要發揮社區矯正機關的主導作用，又要政府有關部門、民間組織、社會團體的輔助、支持和配合。因此，必須通過法律規定明確相關主體的地位、任務和責任。
（三）社區矯正的聯動機制
“社區矯正工作是一項事關刑罰執行、罪犯改造、犯罪防控、社區安全、社會救助等諸多問題的復雜的社會系統工程”。③ 在運行過程中，不僅涉及到司法行政機關和公、檢、法等政法機關，還涉及到財政、民政、勞動和社會保障等諸多部門。因此，為了保障社區矯正機制的有序、高效運行，各部門應當聯合起來、統一行動。
1.分工合作機制
社區矯正的適用機構、執行機構、監督機構、輔助機構具有不同的職責。在實踐中，他們應當既各司其職又相互合作，舉政府和社會之全力保障社區矯正的順利進行。就分工而言，人民法院為社區矯正的適用機關，司法行政部門負責領導、管理工作，檢察院負責社區矯正各環節工作的監督，公安機關配合對矯正對象的監督管理及懲戒，財政部門負責社區矯正經費物資的保障，民政部門負責矯正對象基本生活的保障和救濟，勞動和社會保障部門配合司法行政部門對矯正對象進行職業技能培訓，以廣開就業渠道，解決就業問題。就合作而言，在人民法院與司法行政部門之間要建立完善的銜接機制，實現法律文書送達、矯正對象交接的及時、順暢；司法行政部門要積極配合人民檢察院對社區矯正工作的監督，及時提供相關資料，接受監督檢查，認真聽取檢察建議，糾正不當行為；公安、財政、民政、勞動和社會保障等部門要密切配合社區矯正機構的工作，積極主動地為社區矯正工作提供支持。
2.異地托管、交流服務機制
社區矯正的執行是分區域進行的，具有明顯的地域特征。但現代社會生活中，人口流動已經成為一種常態。為了適應矯正對象求學、就業等需求，更好地幫助其回歸社會，在社區矯正的執行中，應當建立異地委托管理和交流服務機制。在不同地區的社區矯正機構之間，形成良性的工作互助機制，跨地區地進行矯正對象的委托管理、交流服務。這樣既能避免過分限制矯正對象流動而影響其發展的弊端，又能保障社區矯正工作的順利進行，有效防止“脫管”、“漏管”現象的出現。
（四）社區矯正的保障機制
社區矯正工作的開展必須以充足的物質、人員保障為基礎。為此，必須建立起與社區矯正工作實際相適應的保障機制。在物質保障方面，必須建立起經費劃撥、籌集和捐贈等制度，為實施社區矯正提供矯正專項資金、工作場所和日常管理經費等方面的保障，逐步確立以中央財政劃撥經費為基礎，以地方政府提供工作場所、設置專項經費為支撐，以社會捐贈為補充的物質保障模式。在人員保障方面，應當擴大社區矯正專業人才的培養范圍，在現有的社會工作、法學、社會學等專業下增設社區矯正方向，有針對性地培養適應社區矯正工作實際的專門人才。與此同時，在召募社區矯正志愿者時應當大力號召、重點動員具有心理學、法學、社會學等專業背景的人員參與社區矯正工作，以提高工作的專業化水平、增強矯正工作的實際效果。
社區矯正作為刑罰執行活動，在實施中必須充分保障矯正對象的合法權利不受侵犯，因此，權利保障機制不可或缺。在立法中，應該明確規定矯正對象的人格尊嚴、人身權利、財產權利等未被限制、剝奪的合法權利受法律保護，矯正對象對于侵犯其合法權利的行為具有檢舉、控告的權利，對于涉及其權益的獎懲決定有提出異議的權利，對于可能影響社區矯正公正實施的工作人員有申請回避的權利，在就學、就業和享受社會保障等方面有不受歧視的權利等。
（五）社區矯正的監督機制
社區矯正從本質上是行使刑罰權的活動，因此，必須對社區矯正的全過程進行有效的監督，以防止權力的濫用及行刑腐敗的發生。筆者認為對社區矯正的監督應包括以下三個方面：
第一，專門機關監督。這一監督又可以進一步劃分為內部監督、外部監督兩個部分。就社區矯正的適用過程來看，上級人民法院要對下級人民法院進行內部監督，人民檢察院對同級人民法院進行外部監督。就社區矯正的實施過程而言，上級司法行政機關有權對下級司法行政機關開展社區矯正工作的情況進行內部監督，各級司法行政機關有權對所轄區域內的社區矯正機構的工作進行內部監督，人民檢察院有權對社區矯正的實施進行外部監督。在立法中，尤其要注意檢察監督的方式、程序的設計，以保障檢察監督收到實效，避免“走過場”。
第二，被害人監督。被害人是受到犯罪行為侵害的人，對于侵害自己的犯罪人能否適用社區矯正、社區矯正實施情況怎樣、犯罪人的實際表現如何等關系切身利益的問題應當有表達意見、了解情況、提出異議等權利。這些權利可以概括為社區矯正決定階段的監督權和執行階段的監督權兩個方面。在社區矯正決定階段，要認真聽取被害人的意見，通過立法確認其在不服決定時擁有上訴、申訴的權利。在社區矯正執行階段，被害人在發現犯罪人嚴重違反監督管理規定或重新犯罪時，有通知公安機關對其進行處罰、請求社區矯正管理機關和法院撤銷緩刑或假釋的權利。 被害人是監督社區矯正依法進行的重要力量，必須通過立法對其監督權予以確認，通過合理的制度設置保障其監督權的有效行使。
第三，社會監督。國家其他機關、社會組織、新聞媒體及公民個人均可以對社區矯正的適用和執行情況進行監督，對于其中存在的違紀違法、濫用職權、玩忽職守等行為具有批評、檢舉、揭發等權利。社會監督是專門機關監督和被害人監督的重要補充，三種監督并用方可及時發現社區矯正工作中存在的問題，保證社區矯正取得良好的刑罰效果和社會效果。
綜上，在《社區矯正法》的制定中，應當在全面考察各地社區矯正實踐模式的基礎上，在立法中對社區矯正的適用、執行、聯動、保障、監督等具有普遍適用性和操作可能性的機制加以確認，以實現社區矯正適用和執行的規范化、法制化。
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