[ 陳小君 ]——(2012-6-21) / 已閱26387次
為克服耕地征收補償的兩個弊端，應當在承認土地承包經營權和集體土地所有權都是獨立征收客體的基礎上，統籌考慮征收補償機制的改革。具體有兩種方式可供選擇:一是按照沒有土地承包經營權負擔的耕地所有權轉讓的市場價格確定土地補償費，然后修改《土地管理法實施條例》第26條的規定，按全國統一的固定比例(如80%或75%)，[26]拿出絕大部分比例分配給土地承包經營權被征農戶，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員。二是針對土地承包經營權和耕地所有權分別確定補償標準。如有人主張:“需要補償的是剩余土地承包期內的土地承包經營權和土地承包期屆滿后的集體的土地所有權。土地承包經營權的補償數額可以通過土地承包經營權的市場價格與剩余的土地承包期相乘得出。土地所有權的征地補償可以通過土地承包費與承包年數相乘得出。參照《土地管理法》第47條的規定，國家應補償農村集體組織被征農地的10年承包費。而且，土地承包經營權人在獲得征收補償費之后，應將整個承包期內尚未繳納的土地承包金交付給其所在的集體經濟組織。”[27]
比較兩種補償方式而言，第一種方式既符合多數學者所主張的“按市場價值補償”的改革思路，也有政府規章“至少70－80%分配給被征地農戶”的實踐經驗，簡便易行。而第二種方式則難以操作。比如，在我國普遍施行集體土地無償發包的現行模式下，所謂的土地承包費如何確定?從理論上看，土地承包費應當低于土地承包經營權的市場價格，在土地承包經營權期滿后，按較低的土地承包費補償已經不考慮附著土地承包經營權負擔的土地所有權，顯然不合理。因此，土地承包經營權征收補償更宜選擇第一種方式，不過第二種方式中的“土地承包經營權的補償數額可以通過土地承包經營權的市場價格與剩余的土地承包期相乘得出”的觀點，可以作為第一種補償方式中根據一定比例得出的土地承包經營權補償款是否合理的參考判斷標準，進而作為第一種補償方式中劃定分配比例的一個考量因素。
(三)宅基地的征收補償機制
根據補償內容和頒布時間的差異，宅基地征收補償的現行規定可以分為兩類或者兩個階段:一是《土地管理法》第47條規定的“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定”和《土地管理法實施條例》第26條規定的“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。根據這些規定，《物權法》實施前宅基地被征收的，宅基地使用權人可以獲得安置補助費以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補償款。二是《物權法》第42條第2款“足額支付土地補償費、安置補助費”、第3款“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”的規定，以及廣東省、山西省等省市2007年后修改的《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的地方性法規中關于“宅基地不予安置補助費”的規定。根據這些規定，《物權法》頒布實施后，宅基地被征收的，宅基地使用權人有權獲得居住條件的保障以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補償款，不再獲得安置補助費。
但是，《物權法》對《土地管理法》規定的宅基地征收補償規則作出修改后，仍然存在一些問題需要進一步明確和完善。首先，《物權法》并未明確區分宅基地使用權的征收補償與宅基地上建筑物的征收補償，而是在“保障居住條件”的規定下予以統籌考慮。在實踐和地方性法規中不僅有住房安置補償，還有貨幣補償和另批宅基地等多種補償方式的情況下，理當明析宅基地使用權的獨立征收客體地位并構建宅基地使用權與其建筑物各自獨立的最低補償標準。其次，安置補助費不應取消，可以改為類似于搬遷等費用的補償。第三，應當劃清宅基地所有權與宅基地使用權征收利益的分配比例。鑒于宅基地使用權與自留地、自留山使用權都具有無期限的共性，亦可根據宅基地的公平市場價格先確定完全所有權的土地補償款，然后將其中的絕大部分再分配給宅基地使用權人，農民集體只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有權的土地補償款應按照征地時集體建設用地的公平市場價格確定，而不能參照鄰近耕地(或旱地[28])前三年的平均產值確定，也沒有理由低于鄰近耕地的補償標準。[29]
(四)集體建設用地的征收補償機制
現行法中的集體建設用地主要涉及鄉(鎮)村集體經濟組織投資或集資，興辦鄉(鎮)企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業三類用地。與宅基地征收補償一樣，集體建設用地征收補償的現行規定亦可分為兩類或者兩個階段。但是，與《土地管理法》將宅基地內置于集體建設用地的規定不同，《物權法》在第十二章第135條至第150條詳細規定了國有建設用地使用權后，僅于第151條將集體建設用地的規定轉致給土地管理法等法律;而其第十三章又單獨規定了“宅基地使用權”。顯然，《物權法》已經將宅基地和集體建設用地分開予以規定。基于同樣的立法思路，《土地管理法》對集體建設用地和宅基地的征收補償亦未加以區分，而從《物權法》第42條第3款規定看，征收集體土地上的房屋及其他不動產和住宅的補償機制是有差異的，據此推知集體建設用地使用權和宅基地使用權的補償機制也應當不同。因此，就征收補償的差異性而言，將集體建設用地和宅基地分開進行規定，更具合理性。
通過梳理相關規定，集體建設用地的征收補償還有三點需要明確和完善:第一，集體建設用地使用權不應與土地承包經營權和宅基地使用權一樣成為獨立的征收客體，其使用權人應與“四荒”承包經營權人一樣不能也不應分享土地補償款，集體建設用地的全部土地補償款應當屬于農民集體所有。理由是:土地承包經營權和宅基地使用權的取得是以具有集體成員資格為提前的，是平等分享集體土地所有權提供的集體福利和社會保障的具體體現;土地承包經營權和宅基地使用權可以成為獨立的征收客體并給予單獨補償，并非基于其用益物權屬性，而是基于土地承包經營權和宅基地使用權所承載的均等的集體福利和社會保障利益。然而，集體建設用地使用權人則是具有獨立主體資格的鄉鎮企業、本集體經濟組織等。如果是本集體經濟組織，那么集體建設用地的所有權主體與使用權主體可視為廣義的混同，沒有必要使集體建設用地使用權成為獨立征收客體;如果是鄉鎮企業等其他主體，基于其取得集體建設用地使用權的非市場性，亦不應允許其獲得集體建設用地使用權的單獨補償。集體經濟組織可借鑒《土地管理法》第65條和《物權法》第148條的規定，收回集體建設用地使用權并退還相應使用費。第二，安置補助費與宅基地安置補助費一樣不應取消，可以改為類似于搬遷等費用的補償。第三，《物權法》規定集體建設用地的土地補償費均參照耕地的年產值確定土地補償費明顯不符合足額、公正補償原則。在確定集體建設用地補償標準時，應當按照征收時集體建設用地的公平市場價格確定，同時在集體建設用地已經或者即將允許有條件入市的情況下，還應當考慮集體建設用地可預期的增值收益。
(五)自留山、自留地的征收補償機制
自留地、自留山產生于高級合作社的發展過程中，分別在1956年《農業生產合作社示范章程》和1962年《農村人民公社工作條例修正草案》中首次規定;實行家庭承包經營后，仍然存在于《憲法》、《土地管理法》和《物權法》之中。特別是，《物權法》第184條將自留地、自留山與耕地、宅基地相并列，這也可以說明，在《農村土地承包法》頒布以后，基于耕地產生的土地承包經營權與基于自留地、自留山產生的土地使用權應當是有差異的。事實上，根據《農村土地承包經法》和《農村人民公社工作條例修正草案》等相關規定，耕地的土地承包經營權與自留地、自留山的土地使用權在法律屬性上的最主要區別應當是:土地承包經營權是有期限的他物權，而自留地、自留山使用權則是無期限的他物權，且更接近于自物權。基于自留地、自留山使用權與土地承包經營權在法律屬性上的差異，自留地、自留山使用權的征收補償理當有別于土地承包經營權的征收補償。因此，自留地、自留山使用權的征收補償機制在立法缺位的情況下，不能簡單套用土地承包經營權的征收補償規則。不過，鑒于自留地、自留山使用權不僅與土地承包經營權一樣具有社會保障功能，而且還具有發展庭院經濟、改善生活水平的重大作用，鑒于自留地、自留山使用權既是他物權又具有接近于自物權的法律屬性，應當針對自留地、自留山的特殊性構建專門的征收補償規則:可以在參照土地承包經營權補償規則的基礎上，適當調高自留地、自留山使用權人分享土地補償費的數額，即按高于土地承包經營權征收時分配給被征地戶的分配比例將土地補償款的絕大部分分配給自留地、自留山使用權人，農民集體則可象征性地分取一小部分。
三、集體土地征收補償款分配糾紛的司法救濟
在理清用益物權人和農民集體對土地補償款的分配歸屬后，尚需健全農民集體所有的土地補償款在集體成員間分配的具體規則及其糾紛的司法救濟。2006年至2011年11月13日，北大法意網“法院案例”庫中以“承包地征收補償款分配糾紛”為案由的審判案例，不僅數量逐年增加———依次分別為12個、55個、118個、216個、268個和311個，而且通過整理2011年(截止至11月13日)的311個審判案例可以發現:絕大部分承包地征收補償款分配糾紛案件都與集體成員民主議定的分配方案侵害了個別成員的分配收益權有關。但是，對法律、行政法規和司法解釋沒有規定的集體成員資格的認定依據，各地法院卻達成了共識。而對于同類案件的司法管轄權和集體成員資格的司法審查權則存在較大分歧，突顯了對土地補償款分配糾紛的司法救濟進行法理反思與制度重構的必要性。
(一)土地補償款分配糾紛的司法救濟困境:基于對2011年審判案例的整理
1.土地補償款分配糾紛司法管轄權的爭議
如果農民集體尚未作出土地補償款的分配決議，那么無論是村民小組還是集體成員請求給付土地補償款，法院幾乎都傾向于適用最高人民法院2005年《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(簡稱《土地承包糾紛的解釋》)第1條第3款“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”的規定駁回起訴。例如，株洲市中級人民法院在(2011)株中法訴終字第4號民事裁定書中認為:村民小組請求村民委員會撥付征地補償款，是承包地征收補償費用分配糾紛，屬于農村村民自治范圍，不屬于人民法院民事案件受理范圍。但是，如果在農民集體已經作出征收補償款的分配決議后，外嫁女及其落戶子女等以分配決議侵害其全部或者部分收益權為由提起的訴訟，法院是否受理卻出現了較大爭議。
一部分法院認為對此類案件無管轄權，應當不予受理。例如，河南省三門峽市中級人民法院(2011)三民終字第125號民事裁定書維持了一審法院以“劉王林要求16組按同等村民待遇發放土地補償款的訴訟請求，實質上涉及到溫塘村人口補償款分配方案的變更問題，根據《土地承包糾紛的解釋》第24條以及第1條第3款的規定，人民法院不予受理”為由，駁回劉王林起訴的裁定。
再如，河南省駐馬店市中級人民法院在(2011)駐立一民終字第00049號———第00055號7個民事裁定書中均認為，關于征地補償款分配糾紛的訴訟請求，其實質就是由分配方案引起的糾紛，根據法律規定，征地補償款分配方案由村民會議討論決定，系村民自治范疇，不屬于人民法院受理民事訴訟案件的范圍，且分配方案的內容，本身就是對用于分配的土地補償款數額的進一步分配，原審法院依據《土地承包糾紛的解釋》第1條第3款之規定，裁定駁回上訴人的起訴并無不當。
然而，更多的法院則認為對此類案件有管轄權，應當予以受理。例如，株洲市中級人民法院在(2011)株中法民一再終字第19號民事裁定書中，對劉小芳以村民大會通過的《關于責任田調整方案》確定的“劉小芳屬已婚出嫁人員，不得參與征地款的分配”為由，訴請給付征地補償款一案，否定了茶陵縣人民法院再審認為“不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，起訴不符合受理條件”的判決，進而認為本案系因農村土地征收后的補償款分配而產生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產權益之爭，人民法院應當受理。此外，常德市中級人民法院(2011)常民三終字第74號民事判決書、湖南省寧鄉縣人民法院(2011)寧民初字第1649號民事判決書、湖南省慈利縣人民法院(2011)慈民一初字第758號民事判決書、重慶市豐都縣人民法院(2011)豐法民初字第650號民事裁判書、河南省新鄉市紅旗區人民法院(2011)紅民一初字第610號民事判決書、青海省西寧市湟源縣人民法院(2011)源民二初字第5號民事判決書等，均認為農民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長期外出務工等人員的合法財產權，并判令給付相應數額的土地補償款的判決書，都對此類案件實施了管轄，并沒有因為該類案件的訴訟請求涉及對分配方案的變更或者補償款數額的進一步分配而不予受理。
2.集體成員資格司法審查權的分歧
法院是否有權審查集體成員資格，不同地區的民事裁判文書亦存在分歧。例如，徐州市睢寧縣人民法院(2011)睢商初字第0014號商事裁判書認為，集體經濟組織成員資格不宜在民事訴訟程序中作出認定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85號民事裁判書則直接判決“確認原告王林軍從2010年10月28日起具有津市市新洲鎮杉堰村第六村民小組集體經濟組織成員資格”。另外，前述所有認為農民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長期外出務工等人員的合法財產權，并判令給付相應數額的土地補償款的判決文書，都是以審查并確認集體成員資格為前提的。
(二)農民集體對土地補償款分配自治權的嚴重受限
根據《村民委員會組織法》第24條、《物權法》第59條以及《土地承包糾紛的解釋》第24條的規定，土地補償款的分配應當經集體成員民主議定，這也是農民集體享有土地補償款分配自治權的直接法律依據。農民集體對土地補償款享有的分配自治權，主要體現在四個方面:一是是否分配的決定權;二是拿出多大比例用于分配的決定權;三是哪些人有權參與分配的決定權;四是是平均分配還是按所盡義務或者貢獻分配的決定權。基于對2011年的311個案例的整理發現，農民集體的分配自治權正是影響法院是否受理土地補償款分配糾紛案件的關鍵，也是探討集體成員資格的司法審查權和認定依據的前提。因此，亟需從立法和司法兩個視角，重新審視農民集體分配自治權的實際運行狀態，以便為突破土地補償款分配糾紛的司法救濟困境提供出路。
1.立法權對農民集體分配自治權的限制
前已闡述，在《土地管理法實施條例》第26條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”的情況下，根據2004年國務院《嚴格土地管理的決定》的要求，很多省市制定了土地補償款的分配辦法。而以《嚴格土地管理決定》授權為據制定的政府規章，對農民集體享有的土地補償款分配自治權的四個方面，都已經有很大程度的限制。首先，“是否分配決定權”的嚴重受限。不管是集體土地被全部征收還是被部分征收、不管是否撤銷建制、也不管是否確權確地到戶，[30]集體經濟組織都應當分配土地補償款，不存在分還是不分的選擇。其次，“拿出多大比例用于分配的決定權”的嚴重缺失。無論是集體土地被全部征收并撤銷建制后土地補償款的100%分配，還是政府規章規定的固定比例的分配，農民集體都已經沒有“拿出多大比例用于分配的決定權”;而在“村民委員會在村內經濟事務尤其是農地所有權問題上的強力主導與村民幾乎無條件服從”[31]的狀況下，所謂的浮動比例在實踐中很可能更傾向于按照80%、75%或者70%的固定比例進行分配，致使農民集體“拿出多大比例用于分配的決定權”亦少有發揮空間。第三，“哪些人有權參與分配的決定權”在地方性規范文件詳細規定集體成員資格認定依據的情況下，集體經濟組織只能遵照執行。例如，《吉林分配意見》、福建省高級人民院2008年《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》(簡稱《福建高院解答》)等規范性文件均規定了較為詳細的集體成員資格認定的概括性依據和特殊人群的具體認定標準。第四，“是平均分配還是按所盡義務或者貢獻分配的決定權”也被相關立法單一化。如《山西分配辦法》和《河南分配意見》均規定，“平均支付給征地補償安置方案確定時本集體經濟組織依法享有土地承包經營權的成員”，這等于排除了“按所盡義務或者貢獻分配”的決定權。
上述國務院授權制定的政府規章對農民集體分配自治權的限制主要是為了修改或變通《土地管理法實施條例》第26條的相關規定。但是，在集體土地部分征收或者雖全部征收但未撤銷建制時，農民集體對于留給集體經濟組織的小部分土地補償款，仍有分與不分、分多少的自治權。因此，本文前述提出修改《土地管理法實施條例》第26條，區分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物權和所有權分別補償的立法建議，將農民集體享有的分配自治權縮限于土地補償款中歸屬于農民集體自己所有的那部分，不僅可以避免農民集體干預本屬于用益物權人的土地補償款份額，[32]而且還可以理順《物權法》、《村民委員會組織法》規定的土地補償款分配自治權的適用對象，適度緩解法律既授權又限制農民集體分配自治權的自相矛盾。之所以“適度緩解”，因為在“哪些人有權參與分配的決定權”以及“是平均分配還是按所盡義務或者貢獻分配的決定權”兩個方面，基于集體成員權的平等性，農民集體的分配自治權仍應當受制于立法權的統一規定;如果不受制于立法權，那么法院的司法干預亦將于法無據。
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