[ 周來斌 ]——(2012-7-6) / 已閱7091次
內容提要：
隨著社會經濟的發展和交易活動的活躍，民事、行政行為種類非常豐富、繁雜、多樣，相應的法律行為變得更為的復雜并呈現多樣化，矛盾糾紛的發生越來越多。如何來解決這些矛盾糾紛，化解利益沖突，除了通過法律途徑之外，更多的是通過矛盾雙方的協商和第三人的介入調解來解決。我國通過《中華人民共和國人民調解法》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》和《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對第三方調解行為進行法律規范，從調解委員會到具體調解行為都進行了明確的規范，從而有效的從法律上對調解行為進行指導、幫助和監督，本文就是對訴前調解制度及調解不成的情況下如何保障爭議雙方當事人采取法律途徑即訴訟或者仲裁來解決矛盾糾紛的法律保護的相關法律問題探討，以期在復雜多樣的社會生活中快速、公平、公正解決爭議糾紛，減少訴訟成本及化解社會矛盾，推進社會的和諧穩定發展。
主題詞：
訴前調解、訴訟權利的保護
正文：
近年來，隨著社會經濟的發展，社會交往領域的拓展和深入，社會關系進入復雜多變錯綜復雜的關系族群，社會矛盾也隨之多樣化，復雜化、交錯化和數量的急劇增加化。如何快速、有效來解決社會矛盾糾紛，息紛止爭成為社會、國家迫切需要面對和解決的問題。
通過法律途徑，即訴訟或者仲裁來解決糾紛，化解矛盾無疑是相對公平、公正的一條途徑，也是合法權益保障的最后一道權利救濟途徑。但是，相對來說通過司法訴訟，程序復雜、時間較長、訴訟成本比較高，面對目前相對較快的經濟交易和生活節奏，司法訴訟有著一定的滯后性和事后權利救濟性，因此，探索一條新的有效快速解決糾紛化解矛盾的途徑已成為社會生活必然需求，訴前調解制度便由此而應運而生。
所謂的訴前調解，即在爭議雙方當事人通過司法訴訟或者仲裁之前通過第三方的參與，向矛盾爭議雙方了解情況并進行說服、疏導和協調，最終達成協議，快速解決糾紛，化解矛盾的制度。
我國目前設立的訴前調解制度主要有《中華人民共和國人民調解法》所規定的調解制度和《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》對勞動爭議案件進行調解仲裁的法律制度及《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對農村土地承包經營糾紛案件進行調解仲裁的法律制度。相對于訴訟，調解更注重的是對爭議雙方矛盾的化解，沒有繁瑣的法律程序，沒有嚴格的事實認定，在不違反法律規定的情況下，盡量遵從道德規范的要求，切實從根本上化解矛盾，快速有效解決糾紛，從經濟效益和社會效益上達到資源利用的最大化，從而維護社會的和諧穩定。
但是訴前調解制度在實際實施過程中，并沒有得到應有的重視，在普通民眾心里還缺乏一個調解的概念，甚至是法律的概念，同時，在許多法律人的觀念中往往也忽視了訴前調解的重要性。作為律師，我本人參與的訴前調節可以說是少之又少（這里說的調解是指在有調解組織參與的情況下），通常本著化解矛盾，以息紛止爭為出發點，我們在訴前做了許多的調解工作，即在律師的參與下和矛盾雙方進行協商，通過開導與利益權衡往往能達到很好的調解效果，使得許多矛盾糾紛在訴訟之前就能夠很好的化解。但是，律師不是合法的調解機構或者調解人，律師參與調解通常都是接受了矛盾雙方一方委托而進行的，不能不說從形式上缺乏公正立場。那么本應當由調解組織參與的調解行為為什么沒有得到當事人的申請呢，這是目前我們國家調解組織機構迫切需要找到的出口，也是司法行政機關需要重點解決的問題。
作為法律人，我們最終服務的對象是社會，我們的作用就是促進社會的和諧發展，解決矛盾糾紛，維護社會穩定，促進經濟快速、健康、有序發展，為社會的前行預防困難，排除障礙，任何能夠快速、公平、公正解決矛盾糾紛的方法和途徑都是我們應當重視并在日常的法律實踐中經常運用的。為此，筆者認為訴前調解制度還需要加強和完善，特別是在具體實施過程中積極發揮其應有的作用。
訴前調解制度需要更好的法律宣傳，讓每一個民眾知道訴前調解的存在和作用，在發生矛盾糾紛時能夠主動請求調解組織參與調解，從而化解矛盾。
沒有調解，沒有訴訟，但不代表沒有矛盾，矛盾一旦不能及時化解而累積有可能產生更大的矛盾糾紛甚至最終演變為惡劣的社會沖突。對于一般的民眾而言，訴訟或者仲裁需要的訴訟成本比較高，程序比較復雜，普通民眾在不具備相對豐富的法律知識的情況下只能委托具有專業法律知識的人代為進行，糾紛當事人為此支出的費用必然會增加，有些甚至是得不償失，有些當事人考慮到成本問題會放棄訴訟或者仲裁，由此導致的是矛盾無法化解，從而導致矛盾積壓甚至矛盾升級。
通過合法、公平、相對成本較低的途徑解決矛盾是民眾迫切需要的，筆者認為相應的司法行政機關應當承擔起進行法制宣傳，特別是對合法解決矛盾糾紛途徑的宣傳，暢通途徑，有必要的情況下組織基層調解組織進行法律宣講與解答，使得調解制度深深扎根基層民眾心里，樹立有糾紛找調解的觀念，讓訴前調解制度的優越性和作用深入民心，民眾一旦發生矛盾糾紛立刻能夠想到調解組織，能夠積極主動的申請進行調解，從而發揮訴前調解制度應有的作用。
適當的配備調解組織人員及辦公條件，有固定的調解地點，能夠讓矛盾爭議當事人隨時找得到調解組織或者聯系到調解人員。
訴前調解沒有能夠起到應有的作用，跟調解組織不夠固定，民眾不知道有調解組織的存在，知道有調解組織但是不知道到哪里去申請調解，在具體實施中的問題比比皆是，如此下去，訴前調解制度就只是一紙白文，形成空設。不能具體實施的法律就不能稱之為法律，一個組織機構的運作需要嚴謹的工作態度和完備的組織紀律維持。連調解組織都散亂無章，如何能夠讓民眾相信調解組織的作用，又如何能夠保障訴前調解制度的實施和發揮應有的社會功能。
調解組織應當充分發揮接近基層，了解基層情況及對爭議雙方當事人比較熟悉的地域優勢和人文優勢，在法律范圍內本著公平、公正、化解矛盾的原則，促成爭議雙方達成調解協議，從而擴大訴前調解的作用與影響，促進社會和諧穩定。
根據《中華人民共和國人民調解法》第八條規定：“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業事業單位根據需要設立人民調解委員會。”，《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第十條規定：“發生勞動爭議，當事人可以到下列調解組織申請調解：（一）企業勞動爭議調解委員會；（二）依法設立的基層人民調解組織；（三）在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定。企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。”《中華人民共和國農村土地承包合同糾紛調解仲裁法》第三條規定：“發生農村土地承包經營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解。” 可以看出，設立的人民調解委員會都是在基層組織的基礎上建立起來的，作為一個較小的組織范圍內設立起來的調解組織，調解委員會成員非常接近基層，和基層群眾非常熟悉也非常了解基層的基本情況，對爭議的矛盾糾紛有一定的了解，對爭議雙方比較熟悉，便于基層調解組織成員工作的開展，能夠及時化解矛盾，最大限度的發揮基層調解組織的功用，樹立基層調解組織的威信，使得民眾相信法律，相信調解組織，愿意積極主動的向調解組織申請調解，解決雙方矛盾。達到調解社會效果和發揮調解作用的良性循環。
應當加強對訴前調解組織經過調解后達成的調解協議書的執行力，目前法律規定對調解組織的調解協議書的效力的認可程度還不是很高，筆者認為對經過訴前調解達成的調解協議書應當得到法律的認可，在執行力上應當給予調解協議書相應的強制執行力。
無論是《中華人民共和國人民調解法》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》還是《中華人民共和國農村土地承包合同糾紛調解仲裁法》都沒有賦予調解協議書法律上的強制執行力，從而從一定程度上減弱了調解組織的調解作用和功效，事實上并不利于調解組織的工作開展，這也是訴前調解制度沒有能夠起到應有的社會作用的一個原因。
《中華人民共和國人民調解法》第三十三條第二款規定：“人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”，只有在當事人向人民法院確認了調解協議的效力后才能依法予以強制執行，事實上在程序上給調解協議書設置了一條效力障礙，調解書的最終執行力取決于當事人是否向人民法院申請確認調解書的效力，以及人民法院是否確認調解書的效力，在程序上增加了當事人雙方的程序負擔，同時在一定程度上減弱了人民調解委員會的調解效力，從而使得爭議雙方當事人對人民調解委員會的調解效力產生質疑，并不利于訴前調解工作的開展以及發揮其應有的社會作用。
《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》在第十五條規定的：“達成調解協議后，一方當事人在協議約定期限內不履行調解協議的，另一方當事人可以依法申請仲裁。”并沒有規定對勞動爭議調解協議書進行法律上的認可，更不用說強制執行力了，勞動爭議仲裁程序相對于訴訟程序來說更為復雜，仲裁時限更長，在調解不成需要通過勞動爭議仲裁程序，調解成功后乙方不履行調解協議書仍然需要再通過勞動爭議仲裁程序，那么勞動爭議的訴前調解的效力必然大大折扣，事實上申請勞動爭議調解會大大增加勞動的維權成本和維權時間，筆者認為這一點是很不可取的，作為一名專職律師，無論從效率和效力的角度出發，都不建議當事人進行勞動爭議訴前調解，可見，訴前調解的法律效力成為了制約訴前調解實施和發揮作用的一個關鍵因素。
《中華人民共和國農村土地承包合同糾紛調解仲裁法》甚至根本沒有提及調解協議書的效力問題，只是在第四條規定了當事人和解、調解不成或者不愿和解、調解的，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。相對于土地承包經營合同糾紛來說，調解協議一旦一方不履行是沒有任何的執行力的，只能再通過仲裁或者訴訟來解決，那么所謂的訴前調解實際上就變得很空洞和蒼白無力，可以說立法者的出發點是好的，希望能夠盡量多一條途徑來解決農村土地承包經營糾紛，但是由于效力和執行力的問題導致土地承包合同糾紛無法真正同過訴前調解達到目的。
從法學理論上和法律實務實踐中加強訴前調解的效力，是訴前調解制度迫切需要得到重視個改進的方面，也是訴前調解起到應有社會作用的關鍵因素。訴前調解的種種優勢和作用，不能因為其效力的問題而導致整個訴前調解工作成果付諸東流。希望在未來的不久該能夠得到立法者的重視并做出適當的修改。
提出一點建議，訴前調解大多數都是沒有律師等具有專業法律知識從事專業法律服務的人員參與的，事實上訴前調解離不開法律，違反法律必然導致調解協議的無效，在法律上給訴前調解一個法律支撐和幫助很有必要和意義重大。
職業律師每年都承擔一定數量的法律援助案件，是否可以將法律援助項目擴大到訴前調解制度，將參與訴前調解作為法律援助的一項基本援助范圍呢？我想，這應當是切實可行的一個方法、方案。有了律師的參與，能夠很好的向爭議雙方當事人解釋法律的規定，能夠很好的保障訴前調解的合法有效，更能夠向普通民眾宣傳法律知識，預防和減少社會矛盾的產生，起到很好的社會效果。
訴前調解調解成功了，矛盾糾紛獲得化解；如果未成功也可以對糾紛當事人起一個指引作用，那就是在調解不成的情況下，爭議雙方進行訴訟或者仲裁時可以保障爭議雙方立案權利，能夠使得雙方在通過訴前調解途徑解決不了矛盾的情況下向法院起訴，在查明事實的基礎上做出公平公正的判決。
《中華人民共和國民事訴訟法》對訴訟時效有著很明確的規定，爭議雙方一旦超出了訴訟時效的范圍向人民法院提起訴訟，那么就會喪失在本案中的勝訴權，一旦對方提出訴訟時效抗辯，就很有可能被駁回起訴，從而使得本應得到保護的合法權益無法受到保護。雖然民事訴訟法規定了訴訟時效中止和中斷的情形，但是在實際實施過程中，當事人往往很難提出證據證明訴訟時效中止或者中斷的情形。如果爭議雙方在訴前就已經申請過訴前調解，并經過調解組織進行調解，調解組織在調解過程中制作的調解記錄以及調解人員證明的調解過程及事實是可以作為證據證明訴訟時效中止的，從而保障了爭議當事人訴訟權利，能夠進而通過人民法院的訴訟程序維護自己的合法權益。
雖然訴前調解制度有著許多優勢便于爭議雙方快速有效解決矛盾糾紛，但是訴前調解制度在具體的實施和發揮作用的過程中有著種種的困難和障礙，需要廣大的人民群眾、法律人、司法行政機關，從立法、司法和實施過程中予以保護、幫助和保障，只有這樣訴前調解制度才能發揮更好的社會作用和承擔其應有的維護社會和諧穩定的職責，在解決矛盾糾紛，化解社會矛盾和緩解法院訴訟壓力方面起到多方面的作用。社會的發展需要法制的進步，社會的穩定需要及時化解和解決矛盾糾紛，我們應當積極的參與到各種能夠解決社會矛盾的途徑和事物中去，重視訴前調解，重視調解的法律效力，以最小的成本和資源為維護社會的和諧穩定做出我們法律人應有的貢獻。
（作者：周來斌 江西問章律師事務所律師）
