[ 蔡暉 ]——(2012-7-18) / 已閱5877次
最高人民法院在法發[2009]19號《關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）中指出，案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(二)債權人向國家政策性關閉破產的國有企業債務人主張清償債務的；(三)債權人向已列入經國務院批準的全國企業政策性關閉破產總體規劃并擬實施關閉破產的國有企業債務人主張清償債務的（上述兩類政策性破產企業的債務在下文中簡稱“兩類債務”）。這個規定是否適用于政策性破產國有企業有擔保的債務，是一個認識不很統一的問題。筆者就此問題提出探討意見。
一、根據法律解釋規則，上述規定應該適用于有擔保的債務
1.從文義上解釋，上述規定應該適用于“兩類債務”中的有擔保的債務。根據民法理論以及民法通則和擔保法的規定，債務可以區分為有擔保的債務和沒有擔保的債務。《紀要》在作出關于對“兩類債務”的起訴不予受理的規定時，并未把有擔保的債務排除在外。因此，這個規定應該適用于“兩類債務”中的有擔保的債務，否則就是人為縮小《紀要》的適用范圍。
2.從民法通則、擔保法、企業破產法及國家關于政策性破產相關規定的體系上解釋，上述規定應該是針對“兩類債務”中的有擔保的債務作出的。
根據民法通則和擔保法的規定，債務人不履行債務時，債權人對抵押物有優先受償權。但是國務院《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（國發［1997］10號文件）則規定：“破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。”在這里，法律規定的債權人對抵押物的優先受償權不再適用。而依據擔保法第二十八條關于“同一債權既有保證又有物的擔保的，保證人對物的擔保以外的債權承擔保證責任”的規定，物的擔保責任優先于保證責任。在物的擔保責任被豁免的情況下，如果讓保證人繼續承擔保證責任既違反法律基本原則，也有悖于社會正義。因此，《紀要》的規定應該適用于“兩類債務”中的有擔保的債務。
此外，根據破產法的規定，無論對于任何破產企業主張債務清償，都不能直接通過民事訴訟而只能通過債權申報這個程序解決。即使因為對債權表記載的債權有異議需要通過訴訟程序確認債權的真實性和數額，這也只是破產債權申報程序中的一個救濟程序，而不是一個獨立的民事訴訟程序。因此，只有把對“兩類債務”的起訴不予受理的規定理解為包括有擔保的債務，才符合《紀要》的精神。否則，如果把《紀要》中關于對“兩類債務”的起訴不予受理的規定僅僅理解為無擔保的債務，那么這個規定純屬多余。
二、從國有企業政策性破產制度出臺的宗旨看，上述規定應該適用于有擔保的債務
政策性破產是國家在1994年開始實施的一項區別于法定破產程序的特別破產程序。這是在改革開放的特定時期，專門針對一批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型企業和資源枯竭的國有礦山設計的破產程序。其目的是調整國有經濟布局和結構，減輕國有企業深化改革和參與市場競爭的歷史包袱，妥善安置職工，維護社會穩定。在那個時期，經營困難的國有企業所負的債務有兩個基本特點：一是債權人多為國有銀行。因為從上世紀八十年代開始，國家對國有企業的資金支持從撥款改變為由國有銀行貸款，有些國有企業甚至是全部依靠貸款開辦的。由于歷史上的、制度上的、管理上的、機制上的多方面的原因，不少國有企業經營困難，無力清償貸款，背上沉重的債務包袱。二是對債務的擔保多為國有企業互保，甚至是政府主管部門強制所屬的國有企業互相擔保。一旦一家企業無力清償債務，必將使多家為之擔保的國有企業陷入困境。基于這個特點，國家在對經營困難的國有企業實行政策性破產關閉時，確定了相當規模的呆、壞賬準備金，以便對政策性破產中無法清償的銀行債權進行核銷。因此，如果對政策性破產國有企業的擔保人可以通過訴訟繼續追究債務清償的責任，必將使這些為之擔保的國有企業陷入困境，這不符合國家對經營困難的國有企業實行政策性破產的初衷和宗旨。
三、從國家為處理政策性破產中產生的銀行呆、壞賬制定的核銷政策看，上述規定應該適用于有擔保的債務
國務院《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發〔1994〕59號文件）中規定：“銀行因企業破產受到的貸款本金、利息損失，應當嚴格按照國家有關規定，經國家有關銀行總行批準后，分別在國家核定銀行提取的呆賬準備金和壞賬準備金控制比例內沖銷。”國務院在國發［1997］10號文件中再次規定：“因實施《全國企業兼并破產和職工再就業工作計劃》而形成的銀行貸款本金、利息損失需核銷呆、壞賬準備金的，由各債權銀行總行依照《中華人民共和國商業銀行法》和有關規定，在國務院確定的用于企業兼并破產和職工再就業工作的銀行呆、壞賬準備金總規模內審批并核銷。”中國人民銀行在關于發布《實施＜全國企業兼并破產和職工再就業工作計劃＞銀行呆、壞賬準備金核銷辦法》的通知(銀發[1997]410號)第七條中規定：“各銀行總行、分行及財政部監察專員辦事機構應及時辦理呆、壞賬核銷的審核或審批手續。”第八條規定：“因實施《全國計劃》形成的呆、壞賬損失經批準同意核銷的，貸款銀行應按現行財務制度及時辦理呆、壞賬核銷的賬務處理手續。”
以上國務院以及中國人民銀行的規定清楚地說明，國務院為了核銷因政策性破產而產生的銀行呆、壞賬，專門確定了相當規模的呆、壞賬準備金。在政策性破產制度的實施中，對銀行貸款未受清償的部分，可以按照國家政策進行核銷。因此，如果對政策性破產所產生的金融不良債權一邊從國家的專門準備金中核銷，一邊還可以通過訴訟向擔保人追償，這明顯是與國家關于政策性破產的相關政策相違背的。
（作者單位：福建省三明市中級人民法院）
