[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱80079次
1.健全對行政規(guī)章的審查制度。實行正常的行政管理，需要行政機關制訂必要的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，行政立法是我國立法的重要組成部分，它們對有效地調整社會和經濟管理關系，發(fā)揮了重要作用。然而，應當看到許多政府部門制訂的規(guī)章因受到部門利益的主導，注重的是“設立機構、行使權力、收取費用、罰款沒收”，在制訂時缺乏合理的科學的論證。一些規(guī)章與法律的規(guī)定并不完全符合。某些規(guī)章甚至為亂收費、亂罰款提供了根據。從實踐來看，建立和完善各類規(guī)章的審查制度對保證依法行政十分必要。根據行政訴訟法，司法機關無權對這些規(guī)章實行審查。但依我國憲法第89條的規(guī)定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，因而對規(guī)章實行審查具有憲法依據，只是目前缺乏一套程序和制度的規(guī)定。如應由哪個政府部門承擔審查規(guī)章的職責，應由誰提出審查的要求，如果規(guī)章不合法，應通過何種程序予以修改，甚至宣告其無效，等等這些都需要作出規(guī)定。當前，為保障行政機關依法行政，一方面要對現行的規(guī)章進行清理，對不合理的甚至在內容上明顯違法的規(guī)章要予以修改、廢除；另一方面也要盡快健全規(guī)章的審查制度，對規(guī)章的制訂和出臺應嚴格把關。
2.盡快制訂行政程序法，確保行政機關實施的行政行為在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是現代法治國家重要的法律原則。（注：參見張明杰等：《行政法的新理念》，中國人民公安大學出版社1997年版，第168頁。）依法行政，
不僅僅是要求行政機關所實施的行政行為在內容上合法，而且應包括行政機關行使行政權的行為在程序上也應合法。行政機關在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調處、行政征收、行政強制和行政救濟等行為時，都必須符合法定的程序，當前，為制止行政機關“亂收費”現象，應當對任何一項收費辦法的出臺規(guī)定一套嚴格的程序，并對行政機關收費的權限范圍、收費標準、收費的支出，違反收費程序的責任、對受損害的公民和法人的補救等，都需要作出明確的規(guī)定。
3.加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，行政執(zhí)法效率的高低，執(zhí)法人員的廉潔公正，是廣大公民極為關心且與其利益極為密切的問題。但行政執(zhí)法效果與廣大人民群眾的期望仍有明顯差距，而行政執(zhí)法中存在的問題，很大程度上是因為缺乏對行政執(zhí)法的合理的監(jiān)督機制造成的。我國行政訴訟法的頒布為對行政行為的司法監(jiān)督提供了法律依據，但行政自由裁量權受司法審查的范圍仍然有限，（注：張杰明等，前引書第71頁。）司法監(jiān)督需要進一步加強。筆者認為，只要公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其財產和人身權利，并在法院提起訴訟，法院都應當受理，并應對具體行政行為的合法性予以審查。在對行政執(zhí)法的監(jiān)督方面，尤其應加強國家權力機關對各級人民政府的監(jiān)督。全國和地方各級人大應經常展開一些有針對性的、有效的執(zhí)法檢查，而不能做流于形式的檢查監(jiān)督，對發(fā)現的問題應及時督促有關部門限期改正，而政府有關部門也應及時向人大報告改正的結果。當然，也應加強行政機關的內部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察機關和審計機關的監(jiān)督職能。對“亂收費、亂罰款”現象應予以制止，對所謂處罰和收費中的利益分成制度應堅決予以廢除，對各種“小金庫”和私設的帳戶要完全納入審計的監(jiān)督范圍，從而消除行政執(zhí)法中因利益驅動而造成的對公民和法人的合法權益的侵害。
三、依法治國需要司法公正
黨的十五大報告明確指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，是加強法制建設的重要內容。眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。（注：參見任建新1997年《最高人民法院工作報告》。）地方保護主義的表現形式是多樣的，審判實踐中最常見的是各級地方領導從維護本地當事人和地方的特殊利益出發(fā)，在執(zhí)法活動中對法院的審判工作橫加干預，而一些辦案人員也置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權益。某些素質較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。而因司法腐敗、徇私枉法、法律素養(yǎng)差等原因而造成的裁判不公在某些地方的法院明顯存在，且已引起人民群眾的極大不滿。
依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經由公正的司法活動來貫徹實施。德沃金說：“法院是法律帝國的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民眾遵紀守法的法治觀念的教化；是對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。由于司法最終解決糾紛，決定了司法是保障人民權利，實現社會正義的最后一道防線，當公民和法人的權益受到侵害，當弱者受到強者的欺凌，當社會的良知受到惡勢力的踐踏，受害人能夠尋求的最后一處申張正義的地方就是法院，法院是保護公民權利的最后屏障。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會造成民眾對法律的權威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無主義的觀念由此滋生，社會主義法制建設的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”（注：（英）培根：《培根論說文集》，
商務印書館1983年版，第193頁。）
司法最終解決糾紛，也決定了司法公正是社會安定的基礎。一方面，司法公正真正能夠給予民眾切實的安全感，使其對其經由正當途徑獲取的財富產生合理的期待；對于依法享有的人格尊嚴和人身自由受到保障充滿信心。這樣，人們可以在法定范圍內自由行為，全社會的公正觀念亦得以形成和強化。另一方面，司法公正真正能夠維護民眾對公共權力機構的信任，即使公民的權利受到來自行政機構及其工作人員的侵害，也可通過公正的行政訴訟，使其遭受侵害的權利得到充分補償。公民和政府之間的良好關系，也可通過公正的司法而得以維系。尤其應當看到，當無辜的受害者、權利被侵害的當事人不能通過訴訟討回正義和公道，很可能導致其對法律和社會的公平與正義的失望甚至絕望，并可能采用合法途徑以外的乃至于非法的方式自行解決糾紛，從而危害社會的秩序和穩(wěn)定。所以，在我們這樣一個改革的時代，當各種利益發(fā)生沖突摩擦的時候，通過司法公正而保持社會安定，尤其重要。
筆者認為，保證司法公正，首先需要對人民法院的機構設置和體制進行必要的改革。為了從體制上解決司法地方保護主義的現象，應當改變目前人民法院的設置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方決定、法院的經費完全由地方政府提供的狀況，各級法院在人財物方面應當逐步與地方適當分離，并最終過渡到完全與地方分離。在法院的機構設置方面，應選擇司法區(qū)域的獨立為改革的突破口，使司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域不相重合。各地法院的法官應定期實行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護主義的基礎。同時要糾正對司法審判的不當甚至非法的干預。正如江澤民同志所指出的，“對執(zhí)法中存在的地方保護主義和部門保護主義，對一些領導干部以言代法、干預司法部門獨立辦案的行為……要依據黨紀國法嚴肅查處。”（注：《江澤民李鵬參加全國政法工作會議并發(fā)表重要講話》，載1997年12月26日《法制日報》。）
為了杜絕腐敗、保障公正執(zhí)法，必須在庭審制度上進行改革。一方面，要將公開審判落到實處，凡是依法應當公開審判的案件，一律應當實行公開審判，并應最大限度地允許人民群眾旁聽，通過公開審判，在法庭上講清事實，說明是非，樹立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，也可極大地保障裁判的公正性。另一方面，就民事、經濟案件而言，應采取當事人主義，由當事人舉證，在庭審前，法官不得與當事人單獨接觸。在庭審過程中，也不得以調查收集證據為由而私自會見當事人，更不得接受后者的吃請，那種由一方當事人及其律師付費到外地采證或辦案，甚至與一方當事人一同到外地辦案的現象，應當堅決予以糾正。
在審判方式改革方面，需要強調民事、經濟案件判決書應該詳寫判案理由。且每一項判決書都應當向社會公布，以利于社會的監(jiān)督。判決書不詳寫理由，不僅不能保證司法的公正，而且會掩蓋執(zhí)法不公甚至貪贓枉法等各種非法行為。從審判實踐來看，凡是說理透徹、令當事人心服口服的案件，基本上都能表明法官執(zhí)法的公正，而僅認定事實，不談理由或理由不清，牽強附會的判決，即使事實清楚，也不能使當事人信服，其中亦難免不出現執(zhí)法不公。尤其是對敗訴一方而言，要其承擔成百成千萬的財產責任而不對其講清任何道理，即使理應敗訴，當事人也不會服氣。所以在不少案件中，當事人在二審終結后，仍然沒完沒了地告狀、申訴、上訪、影響了社會的安定。如果判決說理透徹，也會大大增強對司法審判工作的監(jiān)督。事實上，許多案件之所以沒有披露，很多是因為判決書說理不清而難以披露。要真正加強對司法審判的監(jiān)督，就應該將依法可以披露的案件一律公開。說理透徹的高質量判決，自然經得起社會公開輿論的評判。
保證司法公正，必須制定嚴格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀律。盡管法官法中提到了有關法官的職業(yè)道德問題，但過于簡單和原則，在很多方面仍然無章可循。如離退休的法官于一定期限能否在本地區(qū)任律師，法官的配偶和子女能否在本地區(qū)任律師等。尤其是在法官違反職業(yè)道德的情況下，應承擔何種責任，迄今為止尚缺乏規(guī)定。除建立職業(yè)道德和職業(yè)紀律以外，對法官的考核制度也應完善。目前對法官的考核，由所在人民法院組織實施往往流于形式，考核的內容過于簡單或單一，不能考出真實水平。筆者建議成立“法官資格審查考核委員會”，專門負責法官的考核、考試及選拔錄用。法官應有一定的司法實踐經驗或法律工作經驗，從未從事法律方面的學習和工作的人，不能立即擔任法官。
最后，為保證公正司法，還必須強化監(jiān)督機制，一方面要加強人大的監(jiān)督，各級人大應對司法審判工作實行強有力的監(jiān)督。不過人大的監(jiān)督主要應是事后的、一般的監(jiān)督，而不應是對個案的直接監(jiān)督，不應當對某個具體案件提出處理意見，并要求法院照辦，否則，會妨害法院的獨立審判。另一方面，也要加強新聞輿論的監(jiān)督。應允許新聞界經常披露、報導有關的案件，允許新聞媒體就案件發(fā)表評論，展開討論。當然，這樣做絕不意味著法院要受新聞輿論的支配，被輿論導向牽著走。在提倡新聞輿論監(jiān)督的同時，應切忌出現“輿論判案”的現象。
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