[ 孫季萍 ]——(2012-7-20) / 已閱10332次
《冊府元龜·憲官部》里說：“夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才。”從兩漢時(shí)候起，擔(dān)“風(fēng)憲”之職的監(jiān)察官員的任命即受到特別的重視，監(jiān)察官員足夠的學(xué)識(shí)、才干，凜然的風(fēng)骨、人格，豐富的從政經(jīng)驗(yàn)、政績等，都是獲得這項(xiàng)任命的必須條件。
一、重氣節(jié)、修養(yǎng)
疾惡如仇、不畏權(quán)貴、清廉自潔、盡忠職守，這是監(jiān)察官基本的品格要求。身處“權(quán)力場”的察人之官，“先正其身，始可行事”，若自身污濁，便無法糾察他人之非法，若是非不辨、貪戀權(quán)財(cái)、畏首畏尾，也難以勝任糾彈之職，甚至可能與奸佞小人沆瀣一氣，敗壞官場。宋代司馬光曾說：“凡擇言官，當(dāng)以三事為先：第一不愛富貴，次則重惜名節(jié)，次則曉知治體”，清官包拯亦言，監(jiān)察官“自非端勁特立之士，不當(dāng)輕授”。實(shí)踐中，歷代在監(jiān)察官選任上，都首重德行。漢代作為選官主要方式的察舉制度正是以薦舉諫官而開其端。唐時(shí)“凡所取御史，必先質(zhì)重勇退者”。明代朱元璋要求擔(dān)負(fù)“六部”對口監(jiān)察職責(zé)的六科給事中“不愛富貴”而“惜名節(jié)”，要求他們“專利國家而不為身謀”，要“國而忘家，忠而忘身”，為朝廷、為皇帝不惜身家性命。清順治年間上諭:內(nèi)官考選科道必須才德兼優(yōu)之員，外官必須錢糧全完，且任內(nèi)“無參罰者”方準(zhǔn)行取。康熙帝一再表示：監(jiān)察官“若挾其私心，天下必不能治。”因而，揀選監(jiān)察官當(dāng)以勤謹(jǐn)、廉潔、公正為必須，“若心術(shù)不善，縱有才學(xué)何用”。清代，雖然通過捐納獲得官職之風(fēng)甚盛，但對于科道官職的授與卻一向把守甚嚴(yán)，康熙時(shí)就明確規(guī)定：“凡捐納歲貢，不準(zhǔn)作正途考選科道。”康熙年間規(guī)定:降級(jí)還級(jí)，革職還職者概不選取，監(jiān)察官須身無瑕疵，品行端謹(jǐn)。
歷史上，耿直剛毅的監(jiān)察官大有人在。漢代魏相，“為人嚴(yán)毅”，宣帝即位后，被任命為御史大夫，一舉蕩平專權(quán)亂政的霍氏集團(tuán)，為“孝宣中興”之功臣，史稱“孝宣中興，丙(吉)魏(相) 有聲”。東漢后期的侍御史楊秉，先后任四州刺史，“以廉潔稱”，拒百萬之賄財(cái)于門外，嘗以“酒、色、財(cái)”“三不惑”自許。唐代御史權(quán)萬紀(jì)“性強(qiáng)直，好直言”，以處事明斷得到皇帝稱許。清代御史曹錫寶在和珅權(quán)傾朝野之時(shí)，彈劾其家人，目標(biāo)直指其后臺(tái)權(quán)要和珅。這些監(jiān)察官的非常之舉若沒有“大丈夫”般的氣概與高潔的品格做支撐，是不可能勇而為之的。
二、重學(xué)識(shí)
監(jiān)察官非學(xué)識(shí)淵博、明曉律令者，不可為之。漢代的監(jiān)察官以熟悉法律令為必須的要求。昭宣時(shí)期的于定國，由侍御史遷御史中丞，再升遷御史大夫，歷任監(jiān)察官職。他的律學(xué)知識(shí)乃從小隨父親學(xué)習(xí)而得，父死后為獄史。漢武帝時(shí)擔(dān)任御史的張湯、趙禹都是法律專家，曾經(jīng)參與立法工作，張湯作《越宮律》，趙禹作《朝會(huì)正見律》，以習(xí)法而見長。由這樣的法律專家來執(zhí)風(fēng)憲之權(quán)，當(dāng)是駕輕就熟。
隋唐科舉制實(shí)行之后，監(jiān)察官多需有科舉身份。如宋朝的臺(tái)諫官90%以上有進(jìn)士身份，南宋時(shí)期即使偶爾有非進(jìn)士者出任憲官，也須先“特賜同進(jìn)士出身”。靖康年間，蔭補(bǔ)入仕的唐恕被任命為監(jiān)察御史，御史中丞以“有違祖宗條例”為由堅(jiān)決反對，迫使改任。明洪武年間，在科舉考試后要挑選年輕進(jìn)士入翰林院深造以待重用，名之為庶吉士，其中有一部分人即被指定培養(yǎng)為六科給事中。到清代，法律中已有明確規(guī)制：只有進(jìn)士出身才可考選監(jiān)察官。順治時(shí)規(guī)定:“漢官由貢生出身者,不準(zhǔn)考選科道”，康熙時(shí)曾有上諭:“漢官非正途出身者，雖經(jīng)保舉，不準(zhǔn)考選”，這一制度在雍正時(shí)曾一度變通，但隨之又加恢復(fù)。
三、重能力和經(jīng)驗(yàn)
一個(gè)稱職的監(jiān)察官既要有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備，又要有豐富的為政經(jīng)驗(yàn)，要明察事理，洞曉世事，通達(dá)治體，否則，空有滿腹經(jīng)綸而無實(shí)戰(zhàn)能力，仍然無法勝任。為此，自唐代之后的監(jiān)察官選任中，一般有相應(yīng)的資歷限制，要求有實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)。唐代規(guī)定，御史必須在地方州縣任過職。宋代仁宗時(shí)定制，監(jiān)察官須“兩任通判”，孝宗時(shí)，監(jiān)察御史必須有兩任縣令的經(jīng)歷。明代宣宗宣德年間諭令：“初仕者不許銓除風(fēng)憲。”英宗正統(tǒng)年間又令：“御史缺，從吏部于進(jìn)士、監(jiān)生、教官、儒士出身曾歷一任者，選送督察院理刑半年，考試除授。”
經(jīng)驗(yàn)和資歷需要一定的年齡“資本”，年齡過輕者不得任職科道，明時(shí)規(guī)定，監(jiān)察官“務(wù)得公明廉重、老成歷練之人”，“進(jìn)士年三十以上者，方許赴吏部考選授御史職”。但同時(shí)，經(jīng)驗(yàn)老到而年已衰邁無所作為者，也無法受命巡視、執(zhí)行公務(wù)，當(dāng)然也被排除在外。清時(shí)規(guī)定，年齡過輕或在65歲以上者不得選充科道官，年過65歲者，不得保薦監(jiān)察官。
四、重選任程序
在監(jiān)察官的選任程序上，兩漢時(shí)期大多是通過察舉方式，由地方官推薦入選，一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的賞識(shí)而獲得任命。隋代開始，選任權(quán)統(tǒng)歸吏部。這一改革無疑有助于克服漢代薦舉制下“門生故吏”關(guān)系帶來的官官相護(hù)問題。但在唐代，歸于吏部的監(jiān)察官選任權(quán)實(shí)際上由宰相掌握，由此產(chǎn)生了新的弊端：“宰相自用臺(tái)官，則宰相過失無敢言者”，無形中，宰相被排除在監(jiān)察范疇之外。為解決這一問題，宋代中央一級(jí)監(jiān)察官多由“帝王親擢”。這一改制使得“權(quán)重位尊”的宰相被納入監(jiān)察視野，監(jiān)察權(quán)擺脫了相權(quán)的控制，同時(shí)，又使得監(jiān)察官的任命更加規(guī)范化，并加強(qiáng)了監(jiān)察官職的權(quán)威性。明代時(shí)期，實(shí)行御史巡按制度，出巡者具有“欽差”身份，選任更加嚴(yán)格：每次選派，必須由督察院層層挑選，擬定兩名候選人，然后“引于御前，請旨點(diǎn)選。”即由皇帝點(diǎn)差其中一人，以示慎重。
為了慎重人選，在人品、資歷等項(xiàng)考察之后，明清時(shí)期還對監(jiān)察官的選拔實(shí)行“試職”制度。明宣德年間規(guī)定，進(jìn)士、監(jiān)生、教官之堪任御史者，須于各道歷政三個(gè)月，期滿視其表現(xiàn)分為上、中、下三等，上、中二等授御史實(shí)職，下等送回吏部另加任用。
五、任職回避制度
為防止由于親故、同籍等關(guān)系而造成的請托、作弊行為，中國古代自漢代開始實(shí)行任官回避制度，這其中當(dāng)然包括作為特殊職務(wù)的監(jiān)察官的任職回避。
首先，監(jiān)察官員不得與其親屬形成職務(wù)上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。唐時(shí)規(guī)定，宰相大臣子弟不得任監(jiān)察官，以避免父有過，子不便彈劾。《唐六典》規(guī)定:“凡同司聯(lián)事，及勾檢之官，皆不得注大功以上親”，即凡在同一部門職責(zé)相聯(lián)者，及負(fù)監(jiān)察職能的勾檢官與同署官員之間，不得有“大功”以上親屬關(guān)系。明清時(shí)規(guī)定，大臣高官子弟不得充任監(jiān)察官。明時(shí)定制：“大臣之族不得任科道”，“凡父兄伯叔任兩京堂上官，其弟男子侄有任科道官者，對品改調(diào)”。“凡內(nèi)外官屬衙門官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆從卑回避”。
其次，地方官回避本籍的規(guī)定，自漢代已經(jīng)開始，東漢的“三互法”中，官員任職首先要回避的就是自身本籍，這一做法在唐代之后成為定制，監(jiān)察官選任也須遵從這一原則。地區(qū)回避的具體范圍在中國古代各時(shí)期有不同要求，總的來看，越到后來，回避的范圍越大，執(zhí)行越嚴(yán)格。宋代還規(guī)定，與本人或本家族有密切利害關(guān)系的地區(qū)，如本人或其父輩曾經(jīng)生活過或曾經(jīng)任職、經(jīng)商，或有祖產(chǎn)和妻家田產(chǎn)的地區(qū)，都在回避范圍之內(nèi)。
明代對官員任職的地區(qū)回避問題也比較重視。明初朱元璋時(shí)曾實(shí)行地方官任用的三大區(qū)域互調(diào)規(guī)則，將全國劃為三大回避單元，官員任職須跨地域，實(shí)現(xiàn)了所謂“南人官北，北人官南”。
清代規(guī)定：“御史應(yīng)回避本省。”順治時(shí)定制：“督、撫以下，雜職以上，均各回避本省。”清時(shí)不僅任職須回避本籍，甚至官員過問家鄉(xiāng)政務(wù)也被視為不當(dāng)。
在中國古代，監(jiān)察官擔(dān)負(fù)著風(fēng)憲重任，“糾劾官邪”，“匡輔人君”，選擇什么樣的人來行使這一權(quán)力，至關(guān)重要。為此，歷代統(tǒng)治者在監(jiān)察官的選拔任用環(huán)節(jié)建立起了相對完備的制度，強(qiáng)化監(jiān)察官素質(zhì)和能力的要求，并在任用過程中實(shí)行嚴(yán)格的回避制度，防止親故關(guān)系影響監(jiān)察職權(quán)的公正行使，這些做法為保證監(jiān)察官職能的有效實(shí)現(xiàn)起到了積極的作用。
（作者系煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授）
